◎蘆 軻
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織是農(nóng)民按照自我的意愿,堅(jiān)持公平互利的原則,通過對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)、自主經(jīng)營(yíng)管理的互助性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織。它的發(fā)展主要是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益,改變單一農(nóng)戶在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)位置,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最近幾年,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的建設(shè)雖然取得了很多成績(jī),在推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程,提高農(nóng)村居民組織化水平,增加農(nóng)民收入,提升農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部的管理水平等方面均發(fā)揮了積極作用,但是,另一方面,在中國(guó)的農(nóng)業(yè)大國(guó)的背景下,提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要,還需要付出更多的努力,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展中也出現(xiàn)了許多問題。所以,我們有必要進(jìn)一步完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的相應(yīng)法律制度,探究我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展路徑,進(jìn)而更好地推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
從發(fā)展趨勢(shì)上來看,農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出增長(zhǎng)快速、多元化發(fā)展和經(jīng)營(yíng)范圍不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。不論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū),都呈現(xiàn)較快的增長(zhǎng)速度;出現(xiàn)專人創(chuàng)辦型、企業(yè)帶領(lǐng)型等多樣化的合作模式;由農(nóng)業(yè)、種植業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型,經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)張,出現(xiàn)了一些跨區(qū)、跨行業(yè)的合作模式。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作模式的快速發(fā)展,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織也將面臨規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大的局面,為此,從法律層面上確定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的合法性,明確其權(quán)利與義務(wù)是非常必要的。當(dāng)前,我國(guó)在立法層面對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織還沒有確立起十分清晰、明確、全面的法律規(guī)范。
首先,農(nóng)業(yè)法雖然賦予了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的合法地位,但缺乏詳細(xì)的說明。2002年修訂的農(nóng)業(yè)法結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展情況,將從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合作組織和農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織相結(jié)合,形成新型的合作組織,如農(nóng)業(yè)合作企業(yè)等。這一規(guī)定賦予了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的合法地位,但是對(duì)于這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的具體法律地位依然缺乏相應(yīng)的立法,處在模糊而混亂的階段[1]。因?yàn)樾抻喓蟮霓r(nóng)業(yè)法只是明確了這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的運(yùn)營(yíng)原則,而對(duì)于其民事主體的身份卻并未說明。同時(shí),在這些“當(dāng)?shù)匾?guī)則”的影響下,很多的地方性質(zhì)的立法也只能賦予這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織區(qū)域性的法律保護(hù),而全國(guó)范圍內(nèi)的法律地位沒有得到認(rèn)可,因此這種區(qū)域性的模糊的法律地位并未能解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的法律地位問題。雖然很多地方都制定了針對(duì)于這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的支持政策,但是法律地位的缺失,僅僅依靠建議或者通知這類法律效力較低的方式,是無法讓人信服的。這些混亂而且不清晰的法律地位,對(duì)應(yīng)了法律規(guī)范的不健全,使得這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織運(yùn)營(yíng)混亂,更引發(fā)了很多的問題,使其面臨著發(fā)展的困境。
其次,有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的法律規(guī)定存在一定的滯后性。我國(guó)早期的農(nóng)業(yè)合作社的相應(yīng)法規(guī)也對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的運(yùn)行、財(cái)務(wù)、以及金融幫扶等方面起到了推動(dòng)作用。不過隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的不斷發(fā)展,立法的滯后問題開始顯現(xiàn),出現(xiàn)了很多法律規(guī)定之外的問題,需要我們對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)有一個(gè)重新的認(rèn)識(shí)。農(nóng)業(yè)合作社的法規(guī)針對(duì)的是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的一種。但是,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的類型是多元化的,例如農(nóng)村技術(shù)協(xié)會(huì)、供銷社,股份制經(jīng)濟(jì)組織等,這其中很多都缺乏法律的確認(rèn),在法規(guī)領(lǐng)域也處于空白[2]。這就導(dǎo)致了在具體實(shí)踐中,缺乏具體的參考法規(guī),使得很多政策的針對(duì)性較差,從而這些組織也難以健康發(fā)展。
第三,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織在法律地位上的不明晰阻礙了其規(guī)范運(yùn)營(yíng)和良性發(fā)展。例如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的供銷合作社,有的人將其看作企業(yè),也有的人將其歸為轉(zhuǎn)型的股份制責(zé)任公司,還有的社會(huì)成員將它界定為農(nóng)民合作社或者是私營(yíng)的合作關(guān)系。有些說法認(rèn)為這是集體經(jīng)濟(jì)的一種,還有說法認(rèn)為這是農(nóng)民通過自愿聯(lián)合成立的團(tuán)體法人。綜合上述分析,一方面,這些錯(cuò)綜復(fù)雜的組織界定,使得我們的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織身份不明確,很多的權(quán)益無法得到保障,使得政府不得不進(jìn)行干預(yù)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的過程中,這類供銷合作社,因?yàn)榉尚再|(zhì)的混亂,導(dǎo)致很多地區(qū)的民、官、商都缺乏清晰的責(zé)權(quán)。另一方面,法律性質(zhì)的不明確不僅出現(xiàn)了責(zé)權(quán)模糊,也使得我們的內(nèi)部管理不科學(xué),部分人運(yùn)用法人治理手段來管理,還有采用行政管理方式,但這些方式都無法合理、有效的對(duì)我們的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織進(jìn)行良性治理。
目前,我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在法律地位上面臨登記管理責(zé)權(quán)不清,界限不清、規(guī)范化程度不高等問題,這些問題反映出其法律地位的不清晰和法律制度的不完善,同時(shí)也不利于其自身的規(guī)范化管理與健康發(fā)展。
一是登記管理的責(zé)權(quán)不清,管理混亂。根據(jù)目前的經(jīng)濟(jì)法規(guī)的要求,任何經(jīng)濟(jì)組織在成立之前,都需要向有關(guān)部門進(jìn)行登記和申請(qǐng),以利于國(guó)家和社會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織也不例外。但是在面對(duì)這些各類經(jīng)濟(jì)組織的必要登記流程的時(shí)候,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織卻因?yàn)槿狈σ?guī)范的法律地位,登記機(jī)關(guān)的不明確,面臨著不知道去哪個(gè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)注冊(cè)的問題,導(dǎo)致了目前登記局面的混亂,而這一規(guī)定的缺失,也為它們的未來發(fā)展埋下了隱患。
二是農(nóng)村合作與非合作經(jīng)濟(jì)組織之間界限不清。由于缺乏明確的法律地位,使得很多農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展有名無實(shí)。這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織無法形成規(guī)范的融資體系,無法爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)其的支持和幫扶,尤其是在稅收方面以及資金引進(jìn)方面,盡管很多資金的缺乏問題可以通過信用社的小額貸款得到緩解,但是無法真正解決這些經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展運(yùn)營(yíng)以及業(yè)務(wù)擴(kuò)展上的需要。
三是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的法律性質(zhì)模糊。在2012年我們對(duì)農(nóng)業(yè)法進(jìn)行重新修訂的時(shí)候,規(guī)定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)方式之一,需要將堅(jiān)持為每一個(gè)成員服務(wù)作為基本宗旨,并且尊重自身意愿選擇加入或者退出,實(shí)行民主管理等原則,并且按照法律規(guī)定進(jìn)行登記和成立。但是在這一法規(guī)中并沒有提及這些農(nóng)村合作組織的法人的合法地位以及具體的登記辦法。在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》這一條例中,確認(rèn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村合作社是具有法律地位的,但是對(duì)于其究竟是企業(yè)法人還是相應(yīng)社團(tuán)的法人則沒有詳細(xì)說明[3]。實(shí)際上,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織既有集體所有制法人的形式,也有社團(tuán)法人形式,此外還有很多的組織形式并不知道自身屬于什么樣的性質(zhì),也沒有登記。這些組織模糊的法律地位使得他們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中無法以獨(dú)立法人的形式進(jìn)行參與,也無法在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中確保其公平地位;在稅收繳稅方面也缺乏法律依據(jù),其合法的權(quán)益無法得到應(yīng)有的保障。另外,正是因?yàn)榉傻匚坏哪:?,這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織無法通過正規(guī)的方式獲得銀行貸款;經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大所需要的資金,只能依靠一些農(nóng)戶自籌或者其他手段的融資。這些因素最終導(dǎo)致了這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織運(yùn)營(yíng)資金的短缺,無法以健康的方式開展業(yè)務(wù)活動(dòng)。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用,是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模化、集約化發(fā)展的主要力量之一,而當(dāng)前在法律規(guī)制上存在的一些問題,顯然對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的健康持續(xù)發(fā)展是十分不利的,因而,有必要針對(duì)法律地位中不明確的地方加以完善,積極探尋促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織健康發(fā)展的出路。
明確農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的法律地位是促進(jìn)其規(guī)范化發(fā)展的根本措施,針對(duì)于目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的現(xiàn)實(shí)狀況,我們必須制定統(tǒng)一并且具體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的法規(guī),進(jìn)一步明確其法律地位,完善有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的各項(xiàng)立法。
借鑒美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展要依托健全法律體系的保障。美國(guó)制定的卡珀—沃爾斯泰德律法,全面綜合的在制度層面認(rèn)可了農(nóng)業(yè)合作社,并且明確了這些農(nóng)業(yè)合作社的相關(guān)權(quán)益,為美國(guó)的農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展壯大提供了可能,是美國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)里程碑。日本也在其農(nóng)業(yè)基本法的基礎(chǔ)上,推出了很多的配套法律,包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面等共計(jì)八類,形成了較為健全的農(nóng)業(yè)法體系。而其中的農(nóng)業(yè)基本法,規(guī)定了農(nóng)業(yè)法律建設(shè)的基本方向,涉及到了一些農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、以及農(nóng)產(chǎn)品的流通等。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)地位較低的群體為了實(shí)現(xiàn)自身的利益而自發(fā)產(chǎn)生的互助性的經(jīng)濟(jì)組織,它的健康發(fā)展需要法律的保障[4]。盡管我國(guó)出臺(tái)了一些《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》以及很多配套法規(guī),但是我們知道,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織并不單指合作社,還有很多股份制合作社以及專門的農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)等非常多元化的組織形式。在實(shí)踐中,每當(dāng)這些組織遇到一些法律問題的時(shí)候,基本可參照的就是各類效力較低的法規(guī)或者是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》,但是這樣的方式并不能夠及時(shí)有效的解決這些問題,同時(shí)也使得其他組織的發(fā)展受到了影響。因此,我們要保障各類的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的權(quán)益,就必須讓他們都能夠在良好的法律環(huán)境下開展。對(duì)此,我們要結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情,通過對(duì)國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的借鑒,不但要完善我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的各項(xiàng)法規(guī),也要有針對(duì)性的制定具有針對(duì)性的法律,明確這些組織的法律地位,以及各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù),完善他們的利益分配機(jī)制,使得這些組織的發(fā)展能夠依靠有效力的法律體系的保障。真正意義上構(gòu)建一個(gè)完善的法治環(huán)境,使得這些經(jīng)濟(jì)組織能夠健康發(fā)展。
2007年制定的《農(nóng)民合作社法》表明,農(nóng)業(yè)合作社主要是由承包經(jīng)營(yíng)的原材料供應(yīng)商和農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)管理者組成的互助經(jīng)濟(jì)組織。并且將其所有成員作為重要的服務(wù)對(duì)象,提供這些生產(chǎn)資料的購(gòu)買、加工、存儲(chǔ)、以及銷售等,也包括和經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)以及信息等相關(guān)服務(wù)。這一規(guī)定承認(rèn)了農(nóng)村合作社的合法地位,但缺乏具體的法人類型的界定,使這些合作社在實(shí)踐中的主導(dǎo)地位受到影響[5]。大部分群體將其作為企業(yè)法人,但是它具有的公益福利的特征又明顯區(qū)別于一般以盈利為目的的企業(yè)法人,它的主要目標(biāo)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,維護(hù)農(nóng)民的利益,這都是和企業(yè)法人不一樣的地方。因此,我們應(yīng)該將這些農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織劃分成合作法人一類,它服務(wù)它們的成員,尋求共同利益,并且遵循自愿原則,通過自主經(jīng)營(yíng)達(dá)到收益共享的具有互助特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)組織。某種程度上,它具有一般企業(yè)的“盈利性”,同時(shí)也兼顧社區(qū)合作社的“公益性”。這些特點(diǎn)決定了其內(nèi)部操作運(yùn)營(yíng)是不同于一般的企業(yè)的,是一種新型的經(jīng)濟(jì)形勢(shì),所以,在法律上必須明確其獨(dú)立的市場(chǎng)主體的位置,使其作為全新的合作法人形態(tài)。
首先,要通過法律手段對(duì)這些經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)條件、運(yùn)行章程以及運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)做出具體的規(guī)定,并且要根據(jù)這些規(guī)定進(jìn)行日常運(yùn)行,確保員工大會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及其他內(nèi)部組織能夠各司其職,做到權(quán)責(zé)一致、利益共享,這是實(shí)現(xiàn)民主管理以及運(yùn)行的前提;其次,在具體決策階段,要通過“一人一票”的方式進(jìn)行民主決策,這樣能夠有效避免出現(xiàn)這些機(jī)構(gòu)中的“大戶”獨(dú)斷的情況,使得每一個(gè)農(nóng)戶成員都能夠參與到組織運(yùn)行中;再者,監(jiān)督機(jī)制的規(guī)范化。監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行對(duì)整個(gè)合作組織的運(yùn)行有非常重要的影響,因此我們要確保每一個(gè)成員的監(jiān)督權(quán)能夠在民主的環(huán)境下實(shí)行,監(jiān)督機(jī)制獨(dú)立、有效的運(yùn)行。此外,在這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展中,我們要堅(jiān)持合理的利益分配,應(yīng)該按照股份制分配模式和交易利潤(rùn)分配相結(jié)合的分配機(jī)制,也就是在這些經(jīng)濟(jì)組織按照交易利潤(rùn)進(jìn)行合理分配之后,剩余的按照他們的投入比例進(jìn)行分配。這在我國(guó)的農(nóng)民專業(yè)合作社法規(guī)中也是有說明的,但是對(duì)于具體分配比例并未說明。因此,我們應(yīng)該制定相應(yīng)的組織法規(guī),對(duì)具體的分配制度進(jìn)行詳細(xì)的說明。
除了在法律上明確農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的法律地位外,還應(yīng)在政策上對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織進(jìn)行支持和指導(dǎo)。借助很多發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)秀的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)我們了解到,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織是無法在脫離政府支持的環(huán)境中發(fā)展的。必須要通過政府職能的轉(zhuǎn)變,使得我們的政府更加偏向服務(wù)型,發(fā)揮其在這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織中的服務(wù)功能,主要體現(xiàn)在:第一,黨中央和市縣級(jí)的政府要根據(jù)中央關(guān)于深化改革若干問題的決定中對(duì)我們城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)整體要求,為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展,制定各項(xiàng)扶持政策,并通過基層政府加以細(xì)化;第二,政府部門要為這些經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展提供資金支持,包括一些撥款或者福利貸款;第三,政府通過一些財(cái)務(wù)政策的指導(dǎo),積極吸引各方面的投資,同時(shí)積極推動(dòng)這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織和社會(huì)企業(yè)開展合作,實(shí)現(xiàn)多種渠道的資金籌集,為這些組織的健康發(fā)展提供更加寬廣的市場(chǎng);[6]另外,政府還需要對(duì)這些合作組織進(jìn)行監(jiān)督和指引,保障他們的健康發(fā)展。同時(shí)我們要積極組織開展各類下鄉(xiāng)普法的工作,提高民眾對(duì)于這些法律規(guī)范的認(rèn)知,促進(jìn)他們的參與積極性,并且通過定期的培訓(xùn)和指導(dǎo),使得這些成員的綜合素質(zhì)得到提高,為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的持續(xù)健康發(fā)展提供出路。
總之,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織是我國(guó)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要載體,它的存在是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展的必然趨勢(shì),對(duì)提高農(nóng)村居民的收入和提高農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力具有重要意義。但是實(shí)際上,我們對(duì)這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的探析卻落后于其實(shí)際發(fā)展的需要,他們的發(fā)展也面臨著很多的挑戰(zhàn),尤其是這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的法律地位模糊,法制建設(shè)滯后,使得我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展受到了很多的限制。這些都需要我們盡快找到出路,發(fā)揮出這些經(jīng)濟(jì)組織在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的重要價(jià)值和意義,推動(dòng)我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好、更快的發(fā)展。
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農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)2018年4期