劉晨曦

引 言

光緒二十四年（1898）動(dòng)工，光緒二十九年（1903）通車的中東鐵路是沙皇俄國(guó)為侵略、掠奪中國(guó)東北而修筑的，它對(duì)東北的政治、經(jīng)濟(jì)格局造成了深遠(yuǎn)的影響，日人評(píng)價(jià)其為“固為今日各事物之動(dòng)機(jī)，更為將來之最大動(dòng)機(jī)也”。①[日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第3頁。

中東鐵路北部干線，即濱洲線和濱綏線在今天主要經(jīng)過內(nèi)蒙古自治區(qū)和黑龍江省，在清代分屬黑龍江將軍轄區(qū)（黑龍江?。┖图謱④娸爡^(qū)（吉林?。＂陧樦问辏?653）設(shè)吉林將軍，光緒三十三年（1907）裁將軍，設(shè)立吉林省；康熙二十二年（1683）設(shè)黑龍江將軍，光緒三十三年（1907）裁將軍，設(shè)立黑龍江省。黑龍江、吉林所轄地域與今天不同，今天內(nèi)蒙古東部呼倫貝爾市屬于黑龍江管轄，而黑龍江與吉林分界大體在松花江干流，今天松花江以東以南的黑龍江省東部地區(qū)，包括哈爾濱市主城區(qū)在內(nèi)，在清代歸吉林管轄。參見傅林祥等《中國(guó)行政區(qū)劃通史·清代卷》下編第三章和第四章，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2013年，第155-192頁。由滿洲里至哈爾濱的濱洲線，主要位于黑龍江將軍轄區(qū)和其兼管蒙旗地區(qū)，其中，滿洲里、扎賚諾爾、嵯崗、完工、海拉爾、哈克、扎羅木得、牙克石、免渡河、伊列克得等站點(diǎn)，在呼倫貝爾副都統(tǒng)轄區(qū)境內(nèi)；博客圖、雅魯、巴林、扎蘭屯、成吉思汗等站點(diǎn)，在布特哈副都統(tǒng)轄區(qū)境內(nèi)；昂昂溪以東的煙筒屯、喇嘛甸、薩爾圖、安達(dá)、宋站等站點(diǎn)在黑龍江將軍兼管的哲里木盟杜爾伯特旗（大體相當(dāng)于今黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣、大慶市、安達(dá)市、林甸縣和泰來縣的一部分）、郭爾羅斯后旗（大體相當(dāng)于今黑龍江省肇東市、肇州縣和肇源縣）境內(nèi)。①參見郝維民主編《內(nèi)蒙古通史》第五卷《清朝時(shí)期的內(nèi)蒙古》第一冊(cè)，北京：人民出版社，2011年，第435頁。古今地名對(duì)應(yīng)關(guān)系，參見傅林祥等《中國(guó)行政區(qū)劃通史·清代卷》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2013年，第184頁，第619頁。隨著中東鐵路的修筑和通車，呼倫貝爾和哲里木盟的蒙古族聚居區(qū)陸續(xù)涌入大量漢族移民，原有畜牧經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式開始向農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在行政管理上，陸續(xù)設(shè)立和內(nèi)地同樣的府、廳、州、縣等建制。

田志和《嫩江下游蒙地開發(fā)與大賚、安達(dá)、肇州三廳的設(shè)置》總結(jié)了蒙地開發(fā)的過程及蒙旗建制向大賚、安達(dá)、肇州三廳建制轉(zhuǎn)化的過程。②田志和：《嫩江下游蒙地開發(fā)與大賚、安達(dá)、肇州三廳的設(shè)置》，《北方文物》1982年第1期。烏云格日勒《清末內(nèi)蒙古的地方建置與籌劃建省“實(shí)邊”》對(duì)呼倫貝爾和哲里木盟等地設(shè)立的府廳州縣等地方建置進(jìn)行了論述，認(rèn)為主要是由于清政府進(jìn)行移民實(shí)邊，推進(jìn)內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)開發(fā)，加強(qiáng)統(tǒng)治。③烏云格日勒：《清末內(nèi)蒙古的地方建置與籌劃建省“實(shí)邊”》，《中國(guó)邊疆史地研究》1998年第1期。羅云《程德全在黑龍江的籌蒙改制政策》、菊林其其格《程德全與黑龍江地區(qū)的蒙旗》都涉及黑龍江末代將軍和首任巡撫程德全對(duì)蒙旗的改革和在蒙地設(shè)治的活動(dòng)。④羅云：《程德全在黑龍江的籌蒙改制政策》，內(nèi)蒙古大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文。菊林其其格：《程德全與黑龍江地區(qū)的蒙旗》，內(nèi)蒙古大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。達(dá)日夫《中東鐵路與東蒙古》主要論述中東鐵路對(duì)東蒙古地區(qū)近代化和半殖民地化的影響。⑤達(dá)日夫：《中東鐵路與東蒙古》，內(nèi)蒙古大學(xué)2011年博士學(xué)位論文?？自础锻砬逯卸頄|部邊界安全形勢(shì)變化與呼倫貝爾新政》認(rèn)為19世紀(jì)中期沙俄的擴(kuò)張導(dǎo)致呼倫貝爾地區(qū)安全形勢(shì)的逐漸惡化，清廷為鞏固邊防在呼倫貝爾地區(qū)推行包括設(shè)治在內(nèi)的新政。⑥孔源：《晚清中俄東部邊界安全形勢(shì)變化與呼倫貝爾新政》，《國(guó)際政治研究》2016年第1期?？自础肚迥┟癯鹾魝愗悹栔芜呎叩霓D(zhuǎn)型》認(rèn)為：“當(dāng)新政于清朝末年推行到呼倫貝爾時(shí)，地方官員推行的措施以除舊布新為主。而到了20世紀(jì)20年代，同樣在這一地區(qū)，清末以來幾乎消亡的八旗駐防制度，卻與近代廳縣行政體制重新共存。這種政治實(shí)踐，體現(xiàn)了清末至民國(guó)初期，邊疆開發(fā)模式在具體區(qū)域上的調(diào)整?！雹呖自矗骸肚迥┟癯鹾魝愗悹栔芜呎叩霓D(zhuǎn)型》，《吉林師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2016年第2期。但以往研究較為忽略的一點(diǎn)是，清末黑龍江蒙地設(shè)治基本與中東鐵路的修筑和運(yùn)營(yíng)在同一時(shí)期，對(duì)中東鐵路與蒙地設(shè)治的因果關(guān)系及蒙地設(shè)治與中東鐵路在地緣上的聯(lián)系則關(guān)注不夠。

筆者將在以往先行研究的基礎(chǔ)上，對(duì)中東鐵路沿線的蒙地設(shè)治的原因、過程予以梳理，比較呼倫貝爾與蒙旗地區(qū)設(shè)治的地區(qū)差異，闡明放墾與設(shè)治之間的因果關(guān)系。

一、中東鐵路修筑前后蒙旗地區(qū)的放墾與設(shè)治

清末黑龍江將軍（黑龍江?。┕芾淼拿晒抛寰幼〉貐^(qū)，一是直接管理的納入八旗駐防體制的呼倫貝爾，雍正十年（1732）設(shè)總管，乾隆八年（1743）改為副都統(tǒng)銜總管，光緒七年（1881）改設(shè)副都統(tǒng)。⑧參見傅林祥等《中國(guó)行政區(qū)劃通史·清代卷》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2013年，第184頁。一是依克明安旗，“歸（黑龍江）將軍管轄，與各旗內(nèi)外蒙古管于理藩院者不同”。⑨屠寄：《黑龍江輿圖說·凡例》，《遼海叢書》，沈陽：遼沈書社，1985年影印本，第1022頁。一是監(jiān)管的哲里木盟三旗，即扎賚特旗（大體相當(dāng)于今內(nèi)蒙古扎賚特旗，吉林省大安市、鎮(zhèn)賚縣和黑龍江省泰來縣的一部分）、杜爾伯特旗、郭爾羅斯后旗。①據(jù)《黑龍江志稿》記載：“蒙旗之在境內(nèi)者，曰扎賚特、曰杜爾伯特、曰郭爾羅斯、曰依克明安?！币姀埐⒖傋搿逗邶埥靖濉肪?《地理志·沿革》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1992年，第30頁。

清廷一直對(duì)民人到蒙古地區(qū)從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)有種種限制。②趙毅對(duì)清代的蒙地政策概括為四個(gè)階段：第一階段從順治元年（1644）到乾隆十三年（1748），雖然頒布了禁墾蒙地的法令，但實(shí)際上在一定條件限制下允許民人前往蒙地開荒種地；第二階段從乾隆十三年（1748）到乾隆六十年（1795），“禁而不絕”；第三階段從嘉慶元年（1796）到光緒二十七年（1901），清廷承認(rèn)既成事實(shí)，禁止擴(kuò)大私墾，同時(shí)又在部分蒙地允許招墾；第四階段從光緒二十八年（1902）到清朝滅亡，對(duì)蒙地全面放墾。見趙毅《清代蒙地政策的階段性演化》，《東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）1993年第1期。同治十年（1871），德英奏稱：“黑龍江附近蒙古荒地，向?yàn)槊晒牌於∮文链蛏?，不?zhǔn)招民開墾，例禁綦嚴(yán)。乃杜爾伯特協(xié)理臺(tái)吉那遜烏爾吉等，擅將該蒙古旗荒招墾，經(jīng)德英及該盟長(zhǎng)疊次阻止，仍敢抗不遵辦，實(shí)屬大干禁例。著將理藩院傳知署哲里木盟長(zhǎng)吉克丹旺固爾，嚴(yán)飭杜爾伯特貝子，將現(xiàn)在所招民眾驅(qū)逐出境，妥為彈壓，毋須逗留滋事……以靖地方?！雹邸肚迥伦趯?shí)錄》卷306，同治十年二月乙酉，《清實(shí)錄》第51冊(cè)，北京：中華書局，1987年影印本，第57-58頁。說明同治年間杜爾伯特旗境內(nèi)已有民人從事農(nóng)耕，但屬于違規(guī)行為，是蒙旗王公自行招募漢族農(nóng)民開墾荒地，當(dāng)然其收益歸蒙旗所有，蒙旗對(duì)墾荒的漢族農(nóng)民也有充分的管轄權(quán)。直到光緒二十一年（1895），護(hù)理黑龍江將軍增祺奏請(qǐng)開墾杜爾伯特閑荒，清廷仍以“事涉藩部，毋用置議”的態(tài)度拒絕。④《清德宗實(shí)錄》卷373，光緒二十一年七月己未，《清實(shí)錄》第56冊(cè)，北京：中華書局，1987年影印本，第881頁。

（一）清廷主動(dòng)放墾中東鐵路沿線蒙地

中東鐵路的修筑改變了這種情況。光緒二十五年（1899）十二月初六日，黑龍江將軍恩澤向清政府上《奏商妥蒙古酌放荒地由折商妥蒙古酌放荒地期集巨款藉實(shí)邊圉折》，開宗明義指出，“天下大利，首在興農(nóng)。邊塞要區(qū)，允宜辟土。蓋土辟則民聚，民聚則勢(shì)強(qiáng)，此實(shí)邊之要道，興利之良法也”。⑤恩澤：《奏商妥蒙古酌放荒地由折》（光緒二十五年十二月初六日），見臺(tái)北故宮博物院故宮文獻(xiàn)編輯委員會(huì)《宮中檔光緒朝奏折》第13輯，臺(tái)北：臺(tái)北故宮博物院，1974年，第380頁。此奏折又收入何煜編《黑龍江墾務(wù)要覽》，題為《將軍恩奏試辦扎賚特旗蒙荒折附章程》，附錄有《商訂扎賚特蒙荒招墾章程十四條》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1922-1927頁。明確提出在邊疆地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)，移民實(shí)邊。在談到黑龍江將軍兼管的哲里木盟三蒙旗的情況時(shí)，恩澤指出：

奴才自到任以來，即詳查本省屬內(nèi)之扎賚特、都（杜）爾伯特、郭爾羅斯后旗等蒙古部落，地面遼闊、土脈膏腴，可墾之田實(shí)多。雖該族均以游牧為生，而近年牧不蕃息，蔓草平原，一望無際，閑置殊覺可惜。⑥ 恩澤：《奏商妥蒙古酌放荒地由折》（光緒二十五年十二月初六日），見臺(tái)北故宮博物院故宮文獻(xiàn)編輯委員會(huì)《宮中檔光緒朝奏折》第13輯，臺(tái)北：臺(tái)北故宮博物院，1974年，第380頁。

在恩澤看來，哲里木盟的三蒙旗具有發(fā)展農(nóng)業(yè)的潛力，而且此時(shí)當(dāng)?shù)氐男竽翗I(yè)生產(chǎn)情況不佳，不如發(fā)展農(nóng)業(yè)以盡地利。

而后恩澤指出：“況值新修鐵路自西徂東，直注于三族之地，他日橫出旁溢，未必不有侵占之虞?！雹俣鳚桑骸蹲嗌掏酌晒抛梅呕牡赜烧邸罚ü饩w二十五年十二月初六日），見臺(tái)北故宮博物院故宮文獻(xiàn)編輯委員會(huì)《宮中檔光緒朝奏折》第13輯，臺(tái)北：臺(tái)北故宮博物院，1974年，第380頁。表達(dá)了對(duì)俄人修筑的中東鐵路可能侵占沿線地區(qū)中國(guó)主權(quán)的擔(dān)憂。

開放蒙荒可以解決黑龍江地區(qū)經(jīng)費(fèi)匱乏的問題，并且是改變對(duì)蒙旗統(tǒng)治方式的先聲，準(zhǔn)備在蒙旗“安官設(shè)署”，進(jìn)行直接統(tǒng)治。

查現(xiàn)在帑項(xiàng)奇絀，茍有可籌之款，自當(dāng)亟亟圖維。且本地所出之糧，向即不敷本地之用，近更有外人搜買一空，糧價(jià)愈形奇昂，貧苦小民皆有不能糊口之勢(shì)，使非多開荒地，奚以救此燃眉？況各蒙族之荒地均極饒沃，若照尋常荒價(jià)加倍訂擬，以一半歸之蒙古，既可救其艱窘，以一半歸之國(guó)家，復(fù)可益我度支。而民戶樂于得荒，更無不爭(zhēng)先快領(lǐng)，日后升科收租，亦于其中酌提經(jīng)費(fèi)，為安官設(shè)署之用，誠(chéng)一舉而數(shù)善備之道也。② 恩澤：《奏商妥蒙古酌放荒地由折》（光緒二十五年十二月初六日），見臺(tái)北故宮博物院故宮文獻(xiàn)編輯委員會(huì)《宮中檔光緒朝奏折》第13輯，臺(tái)北：臺(tái)北故宮博物院，1974年，第381頁。

恩澤的想法，是晚清“籌蒙改制”思潮的代表，核心在于改變蒙古地區(qū)原有的盟旗制度，使之與內(nèi)地行省一體化。③參考郝維民主編《內(nèi)蒙古通史》第五卷《清朝時(shí)期的內(nèi)蒙古》第2冊(cè)，北京：人民出版社，2011年，第587-640頁。

恩澤對(duì)中東鐵路“橫出旁溢，未必不有侵占之虞”的擔(dān)心并不是空言，以杜爾伯特旗為例，該旗“鐵道兩旁之地，人煙寥落，遍地草萊，漸為東清鐵路公司占射，蒙旗痛癢不關(guān)，亦從未一清界址”。④徐世昌：《東三省政略·蒙務(wù)上·蒙旗篇·紀(jì)杜爾伯特旗》，見徐麗華主編《中國(guó)少數(shù)民族古籍集成》（漢文版）第36冊(cè)，成都：四川民族出版社，2002年，第406頁。

除恩澤外，曾任黑龍江將軍的達(dá)桂和程德全都認(rèn)識(shí)到了中東鐵路對(duì)蒙旗地區(qū)的潛在威脅，提出要設(shè)法籌蒙，亡羊補(bǔ)牢。

查黑龍江僻在東北，處各蒙尾閭。西南兩面，皆為蒙古所包。江省安設(shè)駐防之意，明為保障邊疆，亦隱以制馭各蒙……若再因循廢置，不急設(shè)法經(jīng)營(yíng)，恐俄人誘脅多端，各蒙一為所動(dòng)，蒙古即非我有。如此則江省聲息頓隔，吉林亦孤立東隅，不啻在人掌中。⑤ 程德全：《密陳開通各蒙折》（光緒三十一年十一月初七日），見中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第115輯，北京：中華書局，1996年，第357頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第252頁。

對(duì)蒙旗地區(qū)放墾，是在一定程度上保障了蒙旗和蒙古王公的利益，“蒙荒如扎賚特界，經(jīng)前將軍恩澤商妥該旗，奏定按向來每晌倍收押租京錢四吊二百文，以一半歸之蒙古一半歸之國(guó)家，再次第招放杜爾伯特、郭爾羅斯各蒙旗，俾集大宗款項(xiàng)”。⑥薩保：《統(tǒng)籌善后要?jiǎng)?wù)先請(qǐng)推廣民墾以實(shí)地方而裕餉源折》（光緒二十七年十月初九日），見中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第93輯，北京：中華書局，1995年，第424頁。向蒙古王公讓渡招墾所得的部分收益，保證放墾的順利進(jìn)行。

（二）蒙地政區(qū)的改劃

開放蒙荒，并不是簡(jiǎn)單地在當(dāng)?shù)赝茝V農(nóng)業(yè)，而是伴隨著一系列政治舉措。在放墾的同時(shí)，黑龍江地方政府開始介入蒙旗的日常事務(wù)。而這些舉措，主要是針對(duì)新移民。例如，對(duì)原由蒙旗掌管的司法事務(wù)，就特別規(guī)定，“開放之初，尚未設(shè)有地方官，而荒事放竣，約需二三年之久，所有民間一切詞訟必須由行局秉公訊辦，擬請(qǐng)稍假事權(quán)，以免掣肘，設(shè)遇事體重大，行局不可擅主者，仍解省交司審辦”。①《將軍恩奏試辦扎賚特旗蒙荒折附章程》（光緒二十五年十二月初六日），何煜編：《黑龍江墾務(wù)要覽》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1926頁?？梢?，司法權(quán)掌握在墾務(wù)部門手中。

對(duì)于新移民的日常管理，不沿用蒙旗原有的管理制度，而是移植內(nèi)地的基層管理模式?！伴_放之初，尚未設(shè)地方官，而民間遇事亦不可略無管束，擬即由行局先驗(yàn)放鄉(xiāng)約數(shù)人，甲長(zhǎng)數(shù)人，將地方鄉(xiāng)社牌甲均列齊整。驗(yàn)放鄉(xiāng)甲后，由行局發(fā)給執(zhí)照，歸鄉(xiāng)充當(dāng)，有事則報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)甲，轉(zhuǎn)稟行局，庶有線索。俟設(shè)有衙署，即飭地方官另換執(zhí)照?！雹凇秾④姸髯嘣囖k扎賚特旗蒙荒折附章程》（光緒二十五年十二月初六日），何煜編：《黑龍江墾務(wù)要覽》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1927頁。通過移植內(nèi)地基層的鄉(xiāng)社牌甲等組織，實(shí)現(xiàn)官府對(duì)基層社會(huì)的控制。

在放墾荒地的同時(shí)，黑龍江地方政府掌控墾區(qū)司法并移植內(nèi)地式的基層組織，是為了在蒙旗地區(qū)建立內(nèi)地式州縣等統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，將國(guó)家權(quán)力覆蓋到蒙旗地區(qū)，因此特別提出，“此荒放竣，約計(jì)形勢(shì)，足有一廳官局面，其行局到段，除民居村落與地畝一律出放外，更須隨時(shí)踩勘城基一處，酌留衙署廟宇書院等地，其余即出放街基，所有價(jià)值屆時(shí)另定。至各處再有可為市鎮(zhèn)之所，并沿江有可設(shè)立水埠渡口之區(qū)，亦應(yīng)一并踩勘，訂價(jià)招放”。③《將軍恩奏試辦扎賚特旗蒙荒折附章程》（光緒二十五年十二月初六日），何煜編：《黑龍江墾務(wù)要覽》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1927頁。

三蒙旗放墾的土地?cái)?shù)量是巨大的，扎賚特旗從光緒二十八年（1902）到三十年（1904），放出熟地共計(jì)29，690余坰，從光緒二十八年（1902）到光緒三十三年（1907），放出毛荒共計(jì)470，252余坰。④何煜編：《黑龍江墾務(wù)要覽》第二編《統(tǒng)計(jì)表》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1848頁、第1850頁。郭爾羅斯后旗鐵路迤西段在光緒三十一年（1905）和三十二年（1906）放出毛荒212，356余坰，沿江段在光緒三十三年（1907）放出毛荒130，179余坰，鐵路兩旁在光緒三十三年（1907）放出毛荒290，005余坰⑤何煜編：《黑龍江墾務(wù)要覽》第二編《統(tǒng)計(jì)表》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1850頁。。杜爾伯特旗光緒三十二年（1906）放出鐵路兩旁熟地1，090余坰，光緒三十四年（1908）放出沿江熟地113余坰，光緒三十一年（1905）和三十二年（1906）放出鐵路兩旁毛荒共計(jì)208，417余坰，光緒三十三年（1907）放出沿江毛荒44，013余坰。⑥何煜編：《黑龍江墾務(wù)要覽》第二編《統(tǒng)計(jì)表》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1848頁、第1851頁。

三蒙旗的土地利用方式發(fā)生了變化，清廷對(duì)三蒙旗的統(tǒng)治方式也發(fā)生了變化，由間接統(tǒng)治轉(zhuǎn)向直接統(tǒng)治，在三蒙旗地方設(shè)置與內(nèi)地漢族農(nóng)耕地區(qū)同樣的行政管理機(jī)構(gòu)。

首先是在扎賚特旗設(shè)置的大賚廳，光緒三十年（1904）十一月乙未（初三），署理黑龍江將軍達(dá)桂和齊齊哈爾副都統(tǒng)程德全奏請(qǐng)?jiān)谠l特旗“莫勒紅岡子地方設(shè)撫民通判一員，名曰大賚廳。設(shè)巡檢兼司獄一員，又設(shè)塔子城分防經(jīng)歷一員”。①《清德宗實(shí)錄》卷538，光緒三十年十一月乙未，《清實(shí)錄》第59冊(cè)，北京：中華書局，1987年影印本，第160頁。程德全：《添設(shè)各官折》（光緒三十年十一月初三日），見中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第1輯，北京：中華書局，1995年，第422頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第91-92頁。光緒三十年（1904）十二月戊辰，正式批準(zhǔn)。②《清德宗實(shí)錄》卷540，光緒三十年十二月戊辰，《清實(shí)錄》第59冊(cè)，北京：中華書局，1987年影印本，第181頁。光緒三十一年（1905）十二月二十二日，黑龍江將軍程德全又奏請(qǐng)?jiān)诰靶擎?zhèn)添設(shè)分防經(jīng)歷一員。③程德全：《景星鎮(zhèn)添設(shè)經(jīng)歷片》（光緒三十一年十二月二十二日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第301頁。

雖然中東鐵路沒有直接經(jīng)過扎賚特旗，但扎賚特旗的放墾荒地和設(shè)治卻是為了應(yīng)對(duì)中東鐵路的威脅。

郭爾羅斯后旗和杜爾伯特旗是鐵路經(jīng)過的地區(qū)，為應(yīng)對(duì)鐵路交涉等事宜，光緒三十一年（1905）十二月二十二日，黑龍江將軍程德全奏請(qǐng)“擬于郭爾羅斯后旗荒地設(shè)一廳治，查該處有肇州古城，即名曰肇州廳，設(shè)撫民同知一員，巡檢兼司獄一員，凡鐵路交涉局所及附近鐵路荒段，均歸該廳管轄。并于該段鐵路迤東設(shè)分防經(jīng)歷一員，名為肇東經(jīng)歷。杜爾伯特荒段附近東清鐵路安達(dá)車站，擬即名曰安達(dá)廳，設(shè)撫民通判一員，巡檢兼司獄一員。該兩廳即歸黑龍江分巡道管轄”。④程德全：《郭爾羅斯等處添設(shè)折》（光緒三十一年十二月二十二日），見中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第1輯，北京：中華書局，1995年，第491頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第300頁。

蒙旗地區(qū)設(shè)立內(nèi)地式的政區(qū)，不是完全替代舊有的盟旗制度，各蒙旗依舊存在，札薩克等蒙古王公的權(quán)利仍舊得到保護(hù)⑤蒙旗建制的變化參閱孟和寶音《近代哲里木盟旗縣建制演變?cè)蚍治觥?，《?nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第1期。。蒙旗地區(qū)新設(shè)的政區(qū)主要位于新開墾的農(nóng)業(yè)區(qū)，是分割蒙旗原有的區(qū)域，與蒙旗之間劃分了邊界，肇州廳“北界安達(dá)廳及扎賚特旗”，大賚廳“北界扎賚特旗”，安達(dá)廳“西界杜爾伯特旗未墾牧地”，⑥劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷308《輿地考四·黑龍江省》，上海：商務(wù)印書館，1936年，第10532頁。新設(shè)政區(qū)主要功能是管理農(nóng)業(yè)地區(qū)和居民，特別是漢族移民。雖然這些政區(qū)位于鐵路沿線，但和鐵路主要站點(diǎn)均有一定距離，只有安達(dá)廳位于車站附近，從地理位置也可以看出，這些新設(shè)政區(qū)更側(cè)重對(duì)鐵路沿線農(nóng)業(yè)區(qū)域的管理。

二、中東鐵路修筑前后清廷在呼倫貝爾統(tǒng)治面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

（一）俄人勢(shì)力的擴(kuò)張對(duì)清廷在呼倫貝爾地區(qū)統(tǒng)治的挑戰(zhàn)

清末民初曾在黑龍江任職的林傳甲曾總結(jié)呼倫貝爾與實(shí)行盟旗制度的蒙古地區(qū)差異：

呼倫為副都統(tǒng)鎮(zhèn)守舊地，異于各蒙古以盟長(zhǎng)領(lǐng)之，一異也；呼倫官制為總管副管佐領(lǐng)，異于蒙古以臺(tái)吉梅楞，二異也；呼倫種族為索倫、達(dá)呼爾、巴爾虎、額魯特，皆非蒙古種族，三異也；呼倫各族受前清所賜之地以守邊，異于蒙古世守土地，四異也；呼倫之兵官隸省城之兵司、前清之兵部，若蒙則舊屬理屬院，五異也；呼倫已設(shè)府廳，異于外蒙古，未嘗設(shè)官，六異也；呼倫稅局皆為正供，異于蒙荒大租各蒙旗各得一半，七異也。① 林傳甲：《龍江舊聞錄》第一篇《舊政》第三章《呼倫與蒙古異》，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第四冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第2544頁。

林傳甲的這段文字發(fā)表在其1914年寫作的《龍江舊聞錄》中。由于時(shí)代局限，有一些認(rèn)知的錯(cuò)誤，比如呼倫貝爾地區(qū)的巴爾虎和額魯特都是蒙古族的一部分，索倫即今天的鄂溫克族，達(dá)呼爾即今天的達(dá)斡爾族，都與蒙古族在生產(chǎn)方式、文化習(xí)俗方面存在千絲萬縷的聯(lián)系。但他正確指出了呼倫貝爾與實(shí)行盟旗制的蒙古地區(qū)最大的不同，即清政府統(tǒng)治方式的不同。實(shí)行盟旗制的蒙古地區(qū)，清政府的統(tǒng)治是一種類似“分封制”的方式，由蒙古王公管理地方事務(wù)，清政府不過多加以干涉。而呼倫貝爾則是實(shí)行八旗制度的地區(qū)，當(dāng)?shù)匕似斓拇笮」賳T都要由清政府任命，地方軍政事務(wù)也要由清政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

呼倫貝爾地處中俄邊境，與俄國(guó)以額爾古納河為界，屬于邊防要地。但在清代絕大多數(shù)時(shí)間，局勢(shì)相對(duì)平靜，“從前閉關(guān)自守，彼此不相問聞，尚無外人為之?dāng)v越”。②程德全：《統(tǒng)籌善后十四條折》（光緒三十一年十一月初七日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第259頁。這與沙俄戰(zhàn)略重心自18世紀(jì)以來主要面向歐洲有關(guān)，在與呼倫貝爾毗鄰的俄國(guó)外貝加爾地區(qū)，沙俄的軍力非常薄弱，1734年的外貝加爾地區(qū)擁有軍人身份的哥薩克僅有1，521人。③[俄]安德利耶維奇：《從古代到1762年的外貝加爾簡(jiǎn)史》，圣彼得堡：軍事出版社，1887年，第173頁。轉(zhuǎn)引自孔源《晚清中俄東部邊界安全形勢(shì)變化與呼倫貝爾新政》，《國(guó)際政治研究》2016年第1期。但自19世紀(jì)中期以來，沙俄加強(qiáng)了對(duì)外貝加爾的開發(fā)與對(duì)呼倫貝爾的滲透，呼倫貝爾邊界安全形勢(shì)逐漸不利。隨著中東鐵路的修建，沙俄勢(shì)力在呼倫貝爾邊境取得了壓倒性的優(yōu)勢(shì)，呼倫貝爾局勢(shì)變得越發(fā)緊張。光緒二十四年（1898）黑龍江將軍恩澤就感嘆“呼倫貝爾素以僻靜之區(qū)，變?yōu)闆_要”。④（清）恩澤：《奏陳江省擬請(qǐng)加添兵隊(duì)折》（光緒二十四年十一月二十三日），見臺(tái)北故宮博物院故宮文獻(xiàn)編輯委員會(huì)《宮中檔光緒朝奏折》第12輯，臺(tái)北：臺(tái)北故宮博物院，1974年，第449頁。到光緒三十一年（1905）的時(shí)候，呼倫貝爾“為輪車入滿洲首境界，中外雜居，西北邊界，與俄人犬牙相錯(cuò)，彼則不惜重資竭力經(jīng)畫，頗存蠶食之心”⑤程德全：《統(tǒng)籌善后十四條折》（光緒三十一年十一月初七日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第259頁。，形勢(shì)越發(fā)復(fù)雜。⑥有關(guān)晚清呼倫貝爾邊境安全形勢(shì)的變化，參考孔源《晚清中俄東部邊界安全形勢(shì)變化與呼倫貝爾新政》，《國(guó)際政治研究》2016年第1期。

中東鐵路修建之前，沙俄的侵略勢(shì)力只是集中在邊界地區(qū)，中東鐵路的修建，使沙俄的勢(shì)力可以輕易進(jìn)入呼倫貝爾內(nèi)地甚至東北腹地，呼倫貝爾的安全形勢(shì)已然惡化。

呼倫貝爾安全形勢(shì)的惡化，是俄人勢(shì)力增強(qiáng)、滲透的結(jié)果，但清政府在當(dāng)?shù)亟y(tǒng)治力量的薄弱，更加劇了這種情況。呼倫貝爾地區(qū)人口稀少，“乃以五十余萬方里之面積，煙戶寥落”。⑦徐世昌：《東三省政略·邊務(wù)·呼倫貝爾篇》，徐麗華主編：《中國(guó)少數(shù)民族古籍集成》（漢文版）第36冊(cè)，成都：四川民族出版社，2002年，第345頁。光緒二十四年（1898）根據(jù)旗署檔案記載，人口在一萬余人左右。⑧程廷恒：《呼倫貝爾志略·戶口》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第199頁。與之形成鮮明對(duì)比的是，“沿邊一千五百里，對(duì)岸俄屯星羅棋布”。①徐世昌：《東三省政略·邊務(wù)·呼倫貝爾篇·紀(jì)財(cái)政》，見徐麗華主編《中國(guó)少數(shù)民族古籍集成》（漢文版）第36冊(cè)，成都：四川民族出版社，2002年，第348頁。

呼倫貝爾地區(qū)人口稀少，兵力也不足。根據(jù)光緒二年（1876）的統(tǒng)計(jì)，呼倫貝爾“原額：領(lǐng)催二百四名，前鋒二十六名，披甲二千二百六十六名；現(xiàn)存：查原額領(lǐng)催、前鋒，并無挪移增汰，均各如數(shù)存營(yíng)；查原額披甲二千二百六十六名，咸豐九年間添設(shè)二百名，現(xiàn)在共計(jì)披甲二千四百六十六名”。②《黑龍江將軍為詳報(bào)兵丁事咨兵部文》（光緒二年四月二十日），見中國(guó)第一歷史檔案館滿文部、黑龍江省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所合編《清代黑龍江歷史檔案選編》（光緒朝元年—七年），哈爾濱：黑龍江人民出版社，1988年，第90頁。以如此少的兵力，駐守漫長(zhǎng)的邊境線，無異于杯水車薪。除了兵力不足之外，呼倫貝爾地區(qū)的兵力主要集中在統(tǒng)治中心呼倫貝爾城（今呼倫貝爾市海拉爾區(qū)），對(duì)周邊地區(qū)，特別是沙俄侵略勢(shì)力聚集的車站，不免有鞭長(zhǎng)莫及之感。例如新興的城市滿洲里“地鄰俄界，為東清鐵路入境首站，商埠既開，俄蒙雜處，江省邊境第一門戶也”。③程廷恒：《呼倫貝爾志略·沿邊形勢(shì)》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第30頁?！叭粡那伴]關(guān)自守，彼此不相問聞，尚無外人之?dāng)v越。今該城（滿洲里）為輪車入滿洲首境，中外雜居，其西北邊界與俄人犬牙相錯(cuò)，彼則不惜重資竭力經(jīng)畫，頗存蠶食之心”。④程德全：《統(tǒng)籌善后十四條折》（光緒三十一年十一月初七日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第259頁。

修筑鐵路還帶來大量移民，比如內(nèi)地工人、俄方鐵路管理人員等。“呼倫貝爾一城，因鐵路開工，沿途皆俄人所招苦力，官荒遍野，任其占據(jù)。俄人亦間有攜家往來，官不過問?！雹莩痰氯骸蹲裰间洺收?jié)略》，見《賜福樓筆記》，載李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第759頁。外來移民的涌入，帶來了管理上的難題。因?yàn)楹魝愗悹柺且园似祚v防區(qū)域，以軍政為主，缺乏民政管理機(jī)構(gòu)和辦理對(duì)外交涉的機(jī)構(gòu)。

（二）統(tǒng)治方式的改變

黑龍江的地方當(dāng)局認(rèn)識(shí)到了呼倫貝爾局勢(shì)的危險(xiǎn)性，程德全明確指出了沙俄的侵略野心和呼倫貝爾的重要地位，“查呼倫貝爾地方逼近俄疆，鐵路經(jīng)行，所有內(nèi)政外交在在均關(guān)緊要”。⑥程德全：《蘇那穆策麟署呼倫貝爾副都統(tǒng)片》（光緒三十一年八月十七日），見中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第49輯，北京：中華書局，1995年，第921頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第192頁。“近以鐵路暢行，外人欲據(jù)為己有，自應(yīng)及時(shí)經(jīng)營(yíng)，俾免利權(quán)外溢”。⑦程德全：《呼倫貝爾試辦魚鹽木植片》（光緒三十一年十月二十五日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第239頁。

黑龍江地方當(dāng)局立即采取相應(yīng)對(duì)策，由此程德全指出對(duì)策以應(yīng)對(duì)危機(jī)，如“呼倫貝爾城所屬河泡，產(chǎn)魚極多，珠爾畢特暨巴彥查察罕等泡，出鹽尤旺……魚鹽而外，尚有木植一宗，切實(shí)經(jīng)理，歲入不下巨萬，擬設(shè)總、分各局先行試辦”。⑧程德全：《呼倫貝爾試辦魚鹽木植片》（光緒三十一年十月二十五日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第239頁。這是開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，增加政府收入。在地方官員給出的解決思路中，最根本的還是放墾土地，移民實(shí)邊。黑龍江將軍程德全提出“擬照屯墾辦法，開辟地段，借杜彼族覬覦，實(shí)為因地制宜之策……竊冀耕鑿日久，生聚日繁，于辟荒之中，寓實(shí)邊之意，立御外之規(guī)”。①程德全：《復(fù)陳籌辦江省善后情形折》（光緒三十二年三月二十一日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第339頁。程德全所說的“生聚日繁，于辟荒之中，寓實(shí)邊之意，立御外之規(guī)”，就是希望增加呼倫貝爾的人口，達(dá)到鞏固邊疆，抵御外侮的目的。增加的人口哪里來？只能是引進(jìn)內(nèi)地的漢族移民，而引進(jìn)的漢族移民在生業(yè)方式、文化習(xí)俗等方面與當(dāng)?shù)氐拿晒诺茸迦旱牟町悩O大，對(duì)他們的管理方式自然也不能采用當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的八旗駐防體制，而是要采用內(nèi)地式行政管理方式。因此“光緒三十三年，擬改民治，奏派宋小濂護(hù)理副都統(tǒng)，嗣因蒙旗風(fēng)氣未開驟難變革，將各項(xiàng)行政事務(wù)分別緩急，次第舉辦”。②程廷恒：《呼倫貝爾志略·官制》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第55頁。

在裁撤黑龍江原有的副都統(tǒng)建制的同時(shí)，暫時(shí)保留呼倫貝爾副都統(tǒng)。③程德全：《裁四城副都統(tǒng)片》（光緒三十一年十一月初七日），見中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第1輯，北京：中華書局，1995年，第485頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第261頁。“設(shè)邊墾總局辦理全倫墾務(wù)及添設(shè)沿邊卡倫，前設(shè)之會(huì)計(jì)所及后設(shè)之官貨局，俱附屬焉。滿洲里則設(shè)邊墾分局于吉拉林，設(shè)設(shè)治委員，其他巡警交涉各局暨稅課司、發(fā)審處亦均先后成立。凡此草創(chuàng)規(guī)模已樹，改設(shè)民治之先聲”。④程廷恒：《呼倫貝爾志略·官制》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第55頁。這是在暫時(shí)不改變?cè)衅熘频那疤嵯?，通過設(shè)置新的機(jī)構(gòu)，管理移民和放墾事宜，在新形勢(shì)下經(jīng)營(yíng)呼倫貝爾⑤清末呼倫貝爾移民及統(tǒng)治方式的變化，參見奇文瑛《論清代呼倫貝爾地區(qū)的兩次移民與得失》，《中國(guó)邊疆史地研究》2001年第1期。。

對(duì)于呼倫貝爾的放墾，黑龍江地方當(dāng)局有優(yōu)惠政策，“呼倫貝爾、黑龍江兩城所屬沿額爾古訥河、黑龍江一帶，緊接強(qiáng)鄰，曠廢更甚，擬即免收荒價(jià)，聽民踩占”。⑥（清）薩保：《統(tǒng)籌善后要?jiǎng)?wù)先請(qǐng)推廣民墾以實(shí)地方而裕餉源折》（光緒二十七年十月初九日），見中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第93輯，北京：中華書局，1995年，第424頁。呼倫貝爾是清廷直接統(tǒng)治的地區(qū)，放墾荒地不必像由蒙古王公統(tǒng)治的蒙旗地區(qū)，需要從“荒價(jià)”中分出一部分給蒙古王公，保證蒙古王公的利益。

光緒三十四年（1908）二月，擬放呼倫貝爾所屬沿鐵路一帶荒地。

呼倫貝爾副都統(tǒng)宋小濂咨稱：“鐵路兩旁，自滿洲里至興安嶺，共十四站，計(jì)程七百余里。除滿洲里業(yè)經(jīng)設(shè)局招墾外，擬將各車站附近地方一律擇腴出放。據(jù)左右兩司條陳，愿將本城迤東至哈克車站所有鐵路以北、海拉爾河以南地方先行招放。復(fù)在北岸踩得德德額依勒一段，土脈深黑，正對(duì)哈克車站，共有一萬六千余坰。查哈克一帶，離城最近，正可先行試辦。如有成效，再將各站推廣。擬不收押租，僅收經(jīng)費(fèi)四百文、橋梁費(fèi)一百文?！雹?張伯英總纂：《黑龍江志稿》卷8《經(jīng)政·墾丈》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1992年，第400頁。

呼倫貝爾地區(qū)放墾仍然執(zhí)行“不收押租”的優(yōu)惠政策，但“嗣后實(shí)行，出放無多，并未申報(bào)”，⑧張伯英總纂：《黑龍江志稿》卷8《經(jīng)政·墾丈》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1992年，第400頁。放墾情況并不理想。移民情況也不樂觀，呼倫貝爾副都統(tǒng)宋小濂就感嘆“惟此間現(xiàn)在無民可治”。⑨宋小濂：《籌邊條陳》，見程廷恒《呼倫貝爾志略·邊務(wù)》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第73頁。移民的數(shù)量較少，建立管理移民的內(nèi)地式的行政機(jī)構(gòu)，會(huì)消耗行政資源。

光緒三十三年(1907)黑龍江改設(shè)行省后，璦琿、呼倫貝爾、墨爾根、布特哈四城仍暫時(shí)保留副都統(tǒng)建制，未設(shè)民官，“合計(jì)全省地面，民官所治僅及十之二三，璦琿、呼倫貝爾、墨爾根、布特哈四城所屬仍無郡縣”。①《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設(shè)民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設(shè)治》上冊(cè)，1985年內(nèi)部出版，第56頁。東三省總督徐世昌和黑龍江巡撫周樹模認(rèn)為“邊衛(wèi)過于空虛，非增設(shè)民官不足以言拓殖”，②《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設(shè)民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設(shè)治》上冊(cè)，1985年內(nèi)部出版，第56頁。“璦（琿）、呼（倫貝爾）商埠次第開通，交涉繁重，墨（爾根）、布（特哈）兩城墾荒開礦歷有年所，黑龍江沿岸數(shù)千里皆與俄鄰，彼則屯守相望，我則草萊未辟。以無官，故無民。無民，則形勢(shì)隔絕，土地荒蕪，外啟他族侵越之謀，內(nèi)為匪徒逋逃之藪，是非增設(shè)郡縣充實(shí)內(nèi)力，則無控制之方……邊衛(wèi)過于空虛，非增設(shè)民官不足以言拓殖”。③《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設(shè)民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設(shè)治》上冊(cè)，1985年內(nèi)部出版，第56頁。作為東北和黑龍江最高軍政長(zhǎng)官的徐、周二人，認(rèn)為移民不足的問題在于當(dāng)?shù)貨]有相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)來接納和管理移民，“以無官，故無民”，明確提出要設(shè)立與內(nèi)地同樣的民政建制，達(dá)到治理和穩(wěn)定邊疆的目的。

這種先設(shè)立行政機(jī)構(gòu)，再招收移民的做法，黑龍江地方官員早已提出相關(guān)設(shè)想。黑龍江將軍程德全就曾提出“有人乃能有土，安民必先安官”。④程德全：《設(shè)依蘭府等缺折》（光緒三十一年十一月十一日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第264頁。并認(rèn)為“報(bào)領(lǐng)之戶率多觀望不前，推究其原，則皆因無官以監(jiān)治之，故遂相率裹足”。⑤程德全：《設(shè)依蘭府等缺折》（光緒三十一年十一月十一日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第265頁。程德全將移民不足的原因歸結(jié)于沒有相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)接納和管理。在具體的政務(wù)運(yùn)作中，程德全也是這樣處理的，比如“巴拜荒段地方雖廣，人民尚稀，擬先設(shè)立縣治……即名曰拜泉縣”。⑥程德全：《郭爾羅斯等處添設(shè)各官折》（光緒三十一年十二月二十二日），見中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第1輯，北京：中華書局，1995年，第491頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第300頁。拜泉縣的建立就是先設(shè)立行政機(jī)構(gòu)，而后招收移民墾殖的范例。

呼倫貝爾的政區(qū)改革如是推行，“墨爾根、呼倫貝爾、璦琿副都統(tǒng)三缺，自應(yīng)按照上年原奏，即行裁撤……呼倫兵備道加參領(lǐng)銜，駐呼倫貝爾，即擬添設(shè)。滿珠府知府，駐滿洲里，即擬添設(shè)。呼倫直隸廳同知，駐呼倫貝爾，即擬添設(shè)。室韋直隸廳同知，駐吉拉林，即擬添設(shè)。舒都直隸廳通判，駐免渡河，擬緩設(shè)。以上歸呼倫道管轄”。⑦《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設(shè)民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設(shè)治》上冊(cè)，1985年內(nèi)部出版，第57頁。《東三省紀(jì)略》的記載稍微詳盡一些，“宣統(tǒng)元年，實(shí)行民治……呼倫貝爾改設(shè)兵備道加參領(lǐng)銜兼轄旗務(wù)，于道所駐在地添設(shè)呼倫直隸廳，滿洲里設(shè)臚濱府知府……其從前副都統(tǒng)所轄舊設(shè)之五翼總管暨副管以下等官兵，統(tǒng)歸道員節(jié)制”。⑧程廷恒：《呼倫貝爾志略·官制》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第55頁。滿珠府在設(shè)立時(shí)的正式名稱改為臚濱府。室韋直隸廳未設(shè)，改設(shè)吉拉林設(shè)治局。①徐曦：《東三省紀(jì)略》卷2《疆域紀(jì)略下·區(qū)劃》，上海：商務(wù)印書館，1915年，第86頁。到清末，呼倫貝爾地區(qū)共設(shè)呼倫兵備道一道，呼倫直隸廳一廳，臚濱府一府，以及吉拉林設(shè)治局。

呼倫貝爾地區(qū)的設(shè)治，設(shè)治地點(diǎn)除了吉拉林之外，包括擬設(shè)的舒都廳，都在中東鐵路沿線，體現(xiàn)了鐵路沿線重要路段的控制。與由蒙古王公統(tǒng)治的三蒙旗地區(qū)不同，呼倫貝爾是整體改制，同時(shí)通過道員兼轄旗務(wù)的方式，繼續(xù)管理“舊設(shè)之五翼總管暨副管以下等官兵”。呼倫貝爾末任副都統(tǒng)、首任道員宋小濂也提出“副都統(tǒng)以下等官暫勿裁改”，因?yàn)楹魝愗悹柕母鞑孔濉拜^扎賚特郭爾羅斯杜爾伯特各蒙之衹（只）系一族。又有王公貝子為之震懾……迥乎不同。全資副都統(tǒng)、總副管以下各官層遞管轄”。②宋小濂：《籌邊條陳》，見程廷恒《呼倫貝爾志略·邊務(wù)》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第73頁。設(shè)治后的呼倫貝爾，可以說是“旗民二元體制”，漢族移民受新設(shè)立的道、府、廳等行政機(jī)構(gòu)管理，土著的蒙古各部繼續(xù)受原有八旗駐防體制管轄。

三、中東路蒙地沿線設(shè)治原因分析

（一）應(yīng)對(duì)俄人侵略擴(kuò)張的需要

如前文所述，中東鐵路的修筑，使黑龍江地區(qū)蒙地的統(tǒng)治方式發(fā)生了變化，在蒙旗地區(qū)，由間接統(tǒng)治過渡到直接統(tǒng)治，在呼倫貝爾地區(qū)，由側(cè)重軍政到軍民并重直至以民為主。中東鐵路為何經(jīng)過黑龍江地方官府統(tǒng)治薄弱的地區(qū)，這與俄人對(duì)中東鐵路線路的選址有關(guān)，俄人在為中東路及其支線選址時(shí)，刻意避開了東北地方官府原有的統(tǒng)治中心。日人小越平隆對(duì)此總結(jié)道：

今就滿洲地圖而觀之，其有烏港線者，能通過齊齊哈爾城南六十清里之胡拉爾溪，而不能通過齊齊哈爾城也。能通過呼蘭城南六十清里之哈拉賓，而不能通過呼蘭城也。能通過寧古塔城北六十清里之掖河，而不能通過寧古塔城也。又其旅順線者，能通過長(zhǎng)春而不通過吉林，其于奉天、遼陽則通過其附近之處。其于遼東方面之大停車場(chǎng)，則欲在兩市之中間，設(shè)置煙臺(tái)。③ [日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第11頁。

俄人如此選擇線路，當(dāng)然有適應(yīng)地形的考慮，“蓋露人選擇滿洲鐵道之線路，只標(biāo)準(zhǔn)其地勢(shì)之便否，而平時(shí)之都邑，毫不置于眼中。故其于舊來之都邑與新都邑之間，必使之聯(lián)絡(luò)接合，以便貨物旅客之收拾”④[日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第11頁。。但是，俄人還有其更深一層的目的，“假如便于其鐵道，而不便于舊來之支那都邑，彼則寧利用其鐵道之勢(shì)力，以開露西亞都邑之新基，不復(fù)存顧支那都邑矣”⑤[日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第11頁。。

俄人修筑鐵路，“其于舊來之支那都邑，占有土地，掌握商權(quán)，一若領(lǐng)取此無主人之曠野焉？今日作街衢，明日集商賈，旅行之客，蟻赴蝟集，更以地方之貨物，就地暢消，其利且便”⑥[日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第11頁。。因此，“如屢次記述之哈拉賓，即其最著之明證也。同地附近處，有阿勒楚喀者，為舊來副都統(tǒng)駐扎之地，而位置于松花江右岸之平原中，適當(dāng)其地方中心都市之地也。故露人借舊來都邑之便，而不得不擇此地，然露人于此等之都市，不置眼中，而擇哈拉賓。既擇哈拉賓，其發(fā)達(dá)隆盛，與吉林三姓間，當(dāng)通路之沖，而所謂政治上商業(yè)上，小中心都會(huì)之阿勒楚喀者，反被奪其繁盛。又如黑龍江省城之齊齊哈爾，現(xiàn)時(shí)有將軍之駐扎地，故其地方又隨而為中心市場(chǎng)，然今日雖保繁盛，若鐵道一通于胡拉爾溪，此地必將被其影響。蓋齊齊哈爾在胡拉爾溪之上流，有六十清里，共賴嫩江之水利，而于兩地之水路中，有一淺處，用舟楫能達(dá)于胡拉爾溪，而不能達(dá)于齊齊哈爾者。現(xiàn)在胡拉爾溪水運(yùn)之便，已優(yōu)于齊齊哈爾，將來又加以鐵路之便，其兩地之位置，雖欲無變動(dòng)，不可得也。寧古塔城者，其四邊人煙并未稠密，然而有今日之盛者，為副都統(tǒng)之駐扎地故也，而鐵道通過其北方掖河，露人亦以掖河為同地方面之小中心市場(chǎng)，由此觀之，即同地之未來，亦不難揣測(cè)也”①[日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第11頁。。

所以，俄人在選擇鐵路線路時(shí)，盡量繞開東北地方官府的統(tǒng)治中心，以培植自身勢(shì)力。那面對(duì)如此形勢(shì)，東北地方官府如何應(yīng)對(duì)呢？

面對(duì)俄人的野心，黑龍江將軍恩澤一度打算將黑龍江將軍駐地移至伯都訥，“據(jù)水陸之沖要，扼吉江兩省鐵路之咽喉”②《恩澤奏為鐵路改行南線江省勢(shì)同孤懸恩飭令妥商并通盤籌畫各緣由折》（光緒二十三年四月十一日），見中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆史地研究中心主編《光緒朝黑龍江將軍奏稿》下冊(cè)，北京：全國(guó)圖書館文獻(xiàn)縮微中心，1993年，第529頁。，以抗衡俄人勢(shì)力。

黑龍江末任將軍、首任巡撫程德全提出在鐵路沿線設(shè)官治理，“又如沿鐵路一帶之富拉爾基、扎蘭屯、博河都、滿洲里，亦均宜酌設(shè)民官，兼辦墾務(wù)，如此則邊務(wù)可冀振興，疆宇可期日固”③程德全：《統(tǒng)籌江省應(yīng)辦事宜折》（光緒三十三年二月二十日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第519頁。。通過設(shè)官治理，加強(qiáng)對(duì)邊疆的控制。

（二）促進(jìn)地方開發(fā)

程德全對(duì)中東路沿線的設(shè)治有通盤的考慮。他指出，“各處險(xiǎn)要暨膏腴之田，悉為車站占據(jù)……我不設(shè)法抵制，雖將地段爭(zhēng)回，于我主權(quán)、利權(quán)絲毫無補(bǔ)。抵制之術(shù)云何？亦曰設(shè)官殖民而已。計(jì)車站之大者，曰滿洲里，曰海拉爾，曰博克圖、曰扎蘭屯，曰齊齊哈爾，曰安達(dá)，除滿洲里開放商埠，昂昂溪附近省城，安達(dá)已設(shè)廳治不計(jì)外，擬分為三段，其昂昂溪車站迤北之富拉爾基，前臨嫩江，左靠鐵路，地勢(shì)雄偉，北連腰庫(kù)庫(kù)勒，至扎蘭屯三百余里，土地膏腴，宜于富拉爾基仿直督駐津之例建設(shè)將軍行臺(tái)，并開碼頭。該處水陸交通，數(shù)年后必成重鎮(zhèn)。將來新民鐵路由洮南府直抵該處，亦覺捷便。不然，必須逾東清鐵路方至省城，俄人必將饒舌。北至扎蘭屯為一段，由扎蘭屯越博克圖至興安嶺為一段，由興安嶺越海拉爾至滿洲里為一段，札、博兩處各設(shè)同知，實(shí)行招墾，兼管交涉，興安以北即于海拉爾添設(shè)道員，兼顧滿洲里商埠，并于滿洲里添設(shè)同知。所以該城全境墾務(wù)、礦務(wù)、魚、鹽、木植均責(zé)成該道妥為籌辦。如此，則各火車站，彼有官，我亦有官，彼有民，我亦有民，久之，商民繁盛，地利大興，商業(yè)亦因之發(fā)達(dá)，裨益大局，良匪鮮淺”。④程德全：《上外務(wù)部論速宜設(shè)官殖民抵制強(qiáng)鄰事》（光緒三十二年十二月），《賜福樓啟事》卷2，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第879-880頁。

這種以設(shè)治促進(jìn)地方開發(fā)的想法，在東北地方官員中并不是個(gè)例，東三省總督徐世昌也認(rèn)為“邊衛(wèi)過于空虛，非增設(shè)民官不足以言拓殖”。①《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設(shè)民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設(shè)治》上冊(cè)，1985年內(nèi)部出版，第56頁。

清末黑龍江地方政府在中東鐵路沿線的設(shè)治，哲里木盟三蒙旗地區(qū)，在鐵路沿線的杜爾伯特旗和郭爾羅斯后旗分別設(shè)置了安達(dá)廳和肇州廳，呼倫貝爾地區(qū)，在鐵路沿線的滿洲里和呼倫貝爾分別設(shè)置了臚濱府和呼倫直隸廳，在呼倫貝爾城還設(shè)置了呼倫道作為呼倫貝爾地區(qū)的最高軍政機(jī)構(gòu)。以上是在清朝滅亡前實(shí)際設(shè)立的地方行政機(jī)構(gòu)，在免渡河車站還擬設(shè)立舒都直隸廳，在齊齊哈爾副都統(tǒng)轄區(qū)的富拉爾基車站還擬設(shè)甘南直隸廳。②《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設(shè)民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設(shè)治》上冊(cè)，1985年內(nèi)部出版，第57頁。

去除擬設(shè)的甘南和舒都兩直隸廳，黑龍江地方政府只在安達(dá)、肇州、呼倫貝爾、滿洲里4處進(jìn)行設(shè)治。安達(dá)和肇州是在放墾基礎(chǔ)上吸引移民設(shè)治，呼倫貝爾是改變管理體制，滿洲里則是因交通位置重要而設(shè)治。呼倫貝爾地區(qū)的設(shè)治與放墾和移民的關(guān)系相對(duì)較少，當(dāng)然這也與呼倫貝爾地區(qū)位于大興安嶺以西的草原地帶，不宜農(nóng)耕有關(guān)。

結(jié) 論

中東鐵路的修筑，使黑龍江面臨十分嚴(yán)峻的邊防形勢(shì)，“鐵路一帶，若不速謀抵拒，以后恐悉成俄屯，更有穿腸撐腹之慮”。③薩保：《統(tǒng)籌善后要?jiǎng)?wù)先請(qǐng)推廣民墾以實(shí)地方而裕餉源折》（光緒二十七年十月初九日），見中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第93輯，北京：中華書局，1995年，第425頁。面對(duì)俄人的侵略野心，東北地方當(dāng)局并不是被動(dòng)接受這一局面，而是積極應(yīng)對(duì)，黑龍江末任將軍、首任巡撫程德全就曾提出“彼有官，我亦有官”的措施，主張?jiān)阼F路沿線設(shè)置政區(qū)，抵消沙俄侵略的影響。

以肇州、安達(dá)為例，“該兩蒙荒段為鐵路所經(jīng)，時(shí)有洋兵往來，加之地方寥廓，蒙民錯(cuò)居，華洋之交涉既繁，伏莽之潛滋愈甚，保護(hù)彈壓，在在均關(guān)緊要”。“肇州、安達(dá)兩廳邊荒初辟，蒙民雜處，鐵路橫穿，交涉尤重”。④程德全：《郭爾羅斯等處添設(shè)各官折》（光緒三十一年十二月二十二日），見中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第1輯，北京：中華書局，1995年，第491頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第300頁。在此設(shè)治，除了管理民政之外，更主要的職能則是保護(hù)鐵路，對(duì)俄交涉。除了黑龍江蒙地外，東北其他的鐵路沿線地區(qū)也有類似的設(shè)治舉措。光緒二十八年（1902），吉林將軍長(zhǎng)順以“穆棱河為火車入境門戶，交涉繁劇，均宜設(shè)官經(jīng)理”為由，奏請(qǐng)?jiān)诮椃覐d治下“添設(shè)廳知事一員，名曰分防穆棱河知事，以正九品主簿等官酌量借補(bǔ)”。⑤《吉林將軍長(zhǎng)順奏請(qǐng)續(xù)行增改民官以敷政教折》（光緒二十八年八月二十九日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設(shè)治》上冊(cè)，1985年內(nèi)部出版，第31頁。第二年得到批準(zhǔn)⑥《工部會(huì)同戶部奏覆核議吉林將軍長(zhǎng)順奏請(qǐng)?jiān)龈拿窆僖苑笳桃徽壅邸罚ü饩w二十八年十二月十三日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設(shè)治》上冊(cè)，1985年內(nèi)部出版，第32-33頁。。宣統(tǒng)元年（1909）升改為穆棱縣。①《督撫徐世昌陳昭常奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)民官酌裁旗缺折》（宣統(tǒng)元年閏二月十九日）、《吉林行省總督錫良巡撫陳昭常奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)民官酌裁旗缺一折奉旨依議飭先籌議妥協(xié)一切姑循其舊札》，見黑龍江省檔案館編《黑龍江設(shè)治》上冊(cè)，1985年內(nèi)部出版，第67頁，第70頁。

譚其驤先生在總結(jié)浙江歷代行政區(qū)劃設(shè)置與開發(fā)的關(guān)系時(shí)，提出“一地方至于創(chuàng)建縣治，大致即可表示該地開發(fā)已臻成熟”。②譚其驤：《浙江省歷代行政區(qū)域——兼論浙江各地區(qū)的開發(fā)過程》，見譚其驤《長(zhǎng)水集》上冊(cè)，北京：人民出版社，1987年，第404頁。譚先生此說，高屋建瓴般將政區(qū)設(shè)置與地區(qū)開發(fā)的關(guān)系概括出來。黑龍江將軍程德全主張?jiān)阼F路沿線“實(shí)行招墾，兼管交涉”，③程德全：《上外務(wù)部論速宜設(shè)官殖民抵制強(qiáng)鄰事》（光緒三十二年十二月），《賜福樓啟事》卷2，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第879-880頁?！把罔F路一帶之富拉爾基、扎蘭屯、博河都、滿洲里，亦均宜酌設(shè)民官，兼辦墾務(wù)，如此則邊務(wù)可冀振興，疆宇可期日固”。④程德全：《統(tǒng)籌江省應(yīng)辦事宜折》（光緒三十三年二月二十日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第519頁。鐵路沿線設(shè)立的政區(qū)，不僅僅是為了與俄人交涉之用，更是墾務(wù)大興的結(jié)果。如安達(dá)“縣官之設(shè)，始自前清光緒三十二年。是時(shí)荒務(wù)事終，亟續(xù)設(shè)官置守招徠墾民，程德全將軍奏準(zhǔn)設(shè)治，因安達(dá)站定名曰安達(dá)廳”。⑤佚名：《民國(guó)安達(dá)縣志》第二門《政治·設(shè)官》，本社編選《中國(guó)地方志集成·黑龍江府縣志輯》第4冊(cè)，南京：鳳凰出版社，2006年，第556頁。但實(shí)際情況距離程德全的設(shè)想還有一定距離，東北地方政府并沒有在所有大站都設(shè)立官署進(jìn)行治理，很重要的一條原因就是“惟財(cái)力奇絀，即目前各屬設(shè)治經(jīng)費(fèi)已患不支，安有余力及此，亦惟隨時(shí)消息，竭力經(jīng)營(yíng)而已”。⑥程德全：《統(tǒng)籌江省應(yīng)辦事宜折》（光緒三十三年二月二十日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊(cè)，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第519頁。這也說明政區(qū)的設(shè)立，不僅僅要考慮政治需要，更要考慮經(jīng)濟(jì)上的成本和收益。

黑龍江地方當(dāng)局在中東鐵路經(jīng)過的蒙地沿線設(shè)治，其目的在于抵制侵略，維護(hù)國(guó)家主權(quán)。在客觀上改變了當(dāng)?shù)卦械慕y(tǒng)治方式，使國(guó)家權(quán)力覆蓋這一區(qū)域，實(shí)現(xiàn)國(guó)家形態(tài)由傳統(tǒng)向近代的轉(zhuǎn)變，達(dá)到“疆域均質(zhì)化”。⑦參考[日]茂田敏夫著，孫江譯《清末近代中國(guó)的形成與日本》，見復(fù)旦大學(xué)歷史學(xué)系、復(fù)旦大學(xué)中外現(xiàn)代化進(jìn)程研究中心編《近代中國(guó)的國(guó)家形象與國(guó)家認(rèn)同》，上海：上海古籍出版社，2003年，第246-264頁。高月將其概括為“疆域均質(zhì)化”的概念，見高月《清末東北新政研究》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2012年，第12頁。

由黑龍江將軍兼管的三蒙旗地區(qū)，是在原有蒙旗的土地上劃出農(nóng)業(yè)區(qū)，建立新式政區(qū)，分割蒙古王公的統(tǒng)治地域和權(quán)力，建立新式政區(qū)的目的在于統(tǒng)治農(nóng)業(yè)地區(qū)。而呼倫貝爾是在整體改變統(tǒng)治體制的同時(shí)，局部保留原有八旗駐防的體制，設(shè)立新式政區(qū)的目的在于控制鐵路沿線重要路段。

今天回顧歷史，不難看出，中東鐵路的修筑，帶來的是鐵路沿線城市帶的崛起，極大地改變了東北地區(qū)城市的空間分布格局，同時(shí)也改變了之前東北地方政治、軍事中心集中于傳統(tǒng)驛道沿線的態(tài)勢(shì)。