■鄭健

近年來，崇明生態(tài)島建設卓有成效，得到了國內外的廣泛關注和充分肯定。尤其是2017年啟動世界級生態(tài)島建設以來，在各級政府各項政策的有力支持下，崇明的城市治理也積極踐行生態(tài)文明理念，不斷厚植生態(tài)優(yōu)勢，效果顯著，但也存在一些亟須解決的問題。

一、城市治理和基礎設施建設的基本情況

（一）改造老舊小區(qū)，打造“美麗家園”

近年來，崇明根據(jù)實際情況，大力開展了一些老舊小區(qū)的改造工作。

1.完成“平改坡”工程，優(yōu)化人居環(huán)境。從2005年到2014年，在市財政和縣財政資金支持下，崇明進行了老舊小區(qū)的第一輪改造。主要為“平改坡”工程，即把以前樓房的平面屋頂改為坡面屋頂。主要集中在城橋鎮(zhèn)、堡鎮(zhèn)等社區(qū)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共改造約160萬平方米，投入約2億元。同時，還包括相應的外墻裝飾、樓道整治等工程。

2.啟動“美麗家園”建設，推進小區(qū)改造。2018年，崇明啟動第二輪的老舊小區(qū)改造工作，名為“美麗家園”。主要針對1994年前建造并出售的公房及2000年以前建造的商品房，先期選取了城橋鎮(zhèn)湄州新村西區(qū)、堡鎮(zhèn)玉屏新村以及東平鎮(zhèn)、新海鎮(zhèn)的各一個小區(qū)作為試點，共投資約1億元。目前方案已經(jīng)確定，項目正在推進。

（二）立足綠色發(fā)展，打造“綠色城市”

1.推進立體綠化和公共綠地、綠道建設。立體綠化是指除平面綠化以外的所有綠化，比較典型的如建筑墻面綠化、高架綠化等。城市飛速發(fā)展，寸土寸金，對破解綠化面積不達標、空氣質量不理想、城市噪音無法隔離等難題，發(fā)展立體綠化將是綠化行業(yè)發(fā)展的大趨勢。2017年，崇明完成了1萬平方米立體綠化任務。同時，完成了30公頃公共綠地和31.6公里生態(tài)綠道建設等平面綠化任務。

2.發(fā)展綠色建筑。新建居住建筑全部按照綠色建筑二星級及以上標準建設，新建公共建筑全部按照綠色建筑三星級標準建設。共完成初步設計審批或總體設計文件審查的新建民用建筑項目3個，總建筑面積6.43萬平方米。

3.發(fā)展裝配式建筑。裝配式建筑是由預制部品部件在工地裝配而成的建筑，能夠節(jié)能環(huán)保，減少各種建筑垃圾和固體廢物污染。按照新建5000平方米以上的民用建筑及2000平方米以上的工業(yè)建筑全部實施裝配式建筑的強制性要求。截至2017年底，崇明已有3個項目落實了裝配式建筑的實施意見，可建總建筑面積3.07萬平方米，目前這些項目尚處于前期準備階段。

4.開展大樹普查和保護，試點“電子圍欄”。開展大樹資源第三輪普查登記工作。通過三輪排查，全區(qū)共發(fā)現(xiàn)大樹資源41342株，其中國有集體產權大樹資源39652株。同時，對大樹資源進行專門保護，除了貼上標簽、明令禁伐等措施之外，還試點了“電子圍欄”，即對大樹生長的環(huán)境、土壤、水分等情況進行實時電子監(jiān)測，以利于保護。

（三）推進污染治理，打造“清潔城市”

1.全面開展垃圾分類減量工作。2017年，崇明全面開展生活垃圾分類減量工作，垃圾分類正如火如荼地展開，計劃到2018年崇明實現(xiàn)生活垃圾分類全覆蓋。一是積極開展宣傳培訓。組織開展生活垃圾分類專項培訓395批次，發(fā)放宣傳告知書83萬多張，培訓村（居）以上管理人員8324人次，培訓垃圾收集員4738人次，培訓村（居）民78.6萬人次。二是配置垃圾分類基礎設施，形成垃圾分類、收集、處理系統(tǒng)。2017年，全區(qū)共配置分類投放桶24萬多只，分類投放存儲架12萬多只，240升轉運桶5936只。新建和改建濕垃圾儲存點193座，餐廚垃圾轉運點10座。新增濕垃圾專項收集車337輛，17座濕垃圾處理站投入運營，全區(qū)18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均配備了濕垃圾處理站。三是簽定告知書，編制教材。推進1882家機關單位簽訂生活垃圾強制分類告知書，與區(qū)教育局聯(lián)合編制生活垃圾分類實驗教材，發(fā)放至全區(qū)各學校并開展教學。

2.大力推進清潔空氣行動計劃。2017年，崇明大力推進大氣污染治理，空氣質量逐年向好。全區(qū)環(huán)境空氣質量(AQI)優(yōu)良率超過80%。一是完成了企業(yè)安裝VOCs（揮發(fā)性有機物）治理設備的任務。對28家大中型餐飲企業(yè)油煙凈化裝置完成了安裝，創(chuàng)建揚塵污染控制區(qū)，有效減少了大氣污染。二是開展清潔生產。完成了7家企業(yè)的清潔生產審核工作，啟動新一輪38家企業(yè)的清潔生產審核。5家企業(yè)節(jié)能改造項目基本完成，年節(jié)約標煤約768噸。持續(xù)深化燃油鍋爐、燃氣鍋爐污染治理，完成2臺燃氣鍋爐低氮燃燒改造試點建設。

3.大力開展水環(huán)境治理。近年來，圍繞潔水、暢水、活水，崇明積極落實水污染防治計劃，全面推進截污納管、河道綜合整治等工作，不斷提升水環(huán)境質量，全區(qū)地表水環(huán)境功能區(qū)達標率達到80%以上。一是完善城市污水處理基礎設施。推進城鎮(zhèn)污水廠提標改造、污泥無害化處置及污水收集管網(wǎng)完善工程。大力推進農村生活污水處理設施建設。2017年，累計完成18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)23.2萬戶農戶的農村生活污水處理設備。二是加快推進中小河道綜合整治。建立完善了“區(qū)－鄉(xiāng)鎮(zhèn)－村”三級河長責任體系，向社會公布了四批共1144名河長名單，實現(xiàn)了本區(qū)“河長制”工作全覆蓋。2017年消除了河道黑臭，完成了中小河道整治任務中的18條段、20公里河道，完成中小河道輪疏1000公里。

4.推廣應用新能源公交車。至2017年底，崇明新能源公交車輛合計為293輛，其中純電動公交車283輛，插電式混合動力公交車10輛，占公交車輛總數(shù)55%。長興、橫沙兩島已實現(xiàn)全島域新能源公交車全覆蓋。

5.推進建筑垃圾等固體廢棄物處置。推進崇明固體廢棄物處置綜合利用中心項目建設。根據(jù)崇明世界級生態(tài)島建設標準，崇明在全市沒有建筑垃圾處置設施建設標準的情況下自我摸索，在全市率先編制了《建筑垃圾消納設施布局規(guī)劃》。

（四）升級網(wǎng)絡建管，打造“智慧城市”

1.加強崇明智慧城市規(guī)劃布局。為貫徹落實《崇明世界級生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》有關“智慧崇明”的建設任務，崇明聚焦自然生態(tài)、綠色產業(yè)、人居生活等崇明智慧城市應用重點，以打造與上海全球城市地位和功能相匹配的世界級智慧生態(tài)島為目標，積極謀劃崇明智慧城市建設工作。研究編制了《“智慧崇明”行動方案》，啟動編制《崇明世界級生態(tài)島智能管理平臺規(guī)劃》，研究完成《崇明重點地區(qū)無線局域網(wǎng)(WIFI)全覆蓋服務項目實施方案》并啟動項目實施工作。

2.積極推進信息網(wǎng)絡和基礎設施建設。一是推進信息網(wǎng)絡建設，提升“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務”應用能級。深化電子政務基礎平臺應用，加深政府部門公文傳遞無紙化、機關辦公智能化應用；健全崇明電子政務云平臺管理。拓寬網(wǎng)上政民互動渠道，整合互聯(lián)網(wǎng)便民服務入口。深化“上海崇明”為核心的網(wǎng)站群建設，優(yōu)化“12345”市民服務、“12316”三農服務等政務熱線和“瀛洲e管家”微信平臺等互動渠道。全力推進民生領域智慧應用，完成43家崇明中小學WiFi網(wǎng)絡建設，推動虛擬化數(shù)字網(wǎng)絡實驗室系統(tǒng)等數(shù)字資源建設；在崇明區(qū)18家社區(qū)衛(wèi)生服務中心，推動崇明健康云開發(fā)應用；優(yōu)化河道水網(wǎng)監(jiān)測體系。二是推進信息基礎設施建設。推進千兆光纖接入覆蓋，覆蓋總量達10.5萬戶，千兆接入能力覆蓋占比約為35%。推進覆蓋薄弱區(qū)域4G網(wǎng)絡優(yōu)化，開展全區(qū)26個4G弱覆蓋區(qū)域的綜合路測，完成13處的弱覆蓋優(yōu)化工作。加快物聯(lián)專網(wǎng)建設，物聯(lián)專網(wǎng)基站開通約150處，基本完成全島NB-LOT物聯(lián)網(wǎng)覆蓋。實施i-Shanghai公益服務升級，完成東平森林公園、西沙濕地等10個場所的i-Shanghai場點提速。推進NGB-W網(wǎng)絡建設，初步制定NGB-W在崇明的試點項目及建設實施方案。

3.開展地下管線普查，優(yōu)化路燈管理模式。地下管線歷來是城市的“血管”和“神經(jīng)”，涉及給水、雨水、污水、燃氣、電力、路燈等十多種地下管線，形成了一張錯綜復雜的地下管線網(wǎng)絡。一是開展地下管線普查，對其進行全面“體檢”。在崇明區(qū)地下管線普查一期項目中，已完成城橋鎮(zhèn)、堡鎮(zhèn)區(qū)域地下管線普查共計1052公里，相關數(shù)據(jù)已提交監(jiān)理單位進行審核和隨機抽檢，確保數(shù)據(jù)的準確性。二期普查項目已完成立項審批和政府采購流程，預計年底前完成外業(yè)普查。在普查的基礎上，根據(jù)實際，研究對相應設施設備進行改造優(yōu)化升級。二是開展“路燈”普查，優(yōu)化管理模式。開展道路照明設施普查，共普查出鄉(xiāng)鎮(zhèn)自管道路控制箱135個、燈桿21181根、燈盞21367盞；區(qū)管道路控制箱606個、燈桿18741桿、燈盞26297盞。統(tǒng)一組織管理，優(yōu)化管理模式。原則上政府興建的道路照明設施統(tǒng)一由區(qū)建委負責接管，完成與電力公司關于路燈用電計量表過戶等相關交接工作。三是開展智能化綜合管廊建設。結合規(guī)劃崇明生態(tài)大道建設，規(guī)劃崇明生態(tài)大道綜合管廊建設，力爭綜合管廊與道路同步實施，形成東西向重要的智能化管線通道，服務周邊地塊。

（五）深化局部試點，打造“海綿城市”

除了加強綠化建設，增強城市蓄水存水能力以外，崇明還專門開展了海綿城市的建設試點，并著手編制相關規(guī)劃。

1.開展陳家鎮(zhèn)試點。崇明在陳家鎮(zhèn)生態(tài)實驗社區(qū)北部進行海綿城市建設試點，總面積約為2.03平方公里。截至2017年底，生態(tài)實驗社區(qū)4號公園試點項目已開工建設，完成整體進度的95%。

2.編制崇明區(qū)規(guī)劃。已完成《崇明陳家鎮(zhèn)國際實驗生態(tài)社區(qū)海綿城市建設規(guī)劃》的初稿編制，并將繼續(xù)深化完善。同時啟動了《崇明區(qū)海綿城市建設規(guī)劃》的編制工作，已委托專業(yè)機構編制了規(guī)劃方案，并正在進行深化，進而推進全區(qū)海綿城市的發(fā)展。

二、目前在城市治理方面存在的一些問題

崇明由于獨特的島域特點和國際生態(tài)島建設的大背景，經(jīng)濟基礎薄弱，建設標準高，財政壓力大，很多情況較其他地區(qū)較為特別，在城市治理方面也存在一些亟待解決的突出問題。

（一）公共綠地建設和生態(tài)綠道建設的標準高、財政壓力大

根據(jù)《崇明區(qū)2016－2040總體規(guī)劃》要求，至2020年全區(qū)人均公共綠地面積不小于8平方米，2016年底該數(shù)為5.2平方米，按照崇明人口數(shù)70萬計算，還需新增綠地面積約196萬平方米。崇明區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）兩級財政財力有限，投入公共綠地建設資金力度有限，同時后續(xù)養(yǎng)護資金也由區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）兩級政府承擔，財政壓力較大。同時，根據(jù)規(guī)劃要求，至2040年全區(qū)骨干生態(tài)綠道總長度達到450公里，目前市相關配套政策還未落實，后續(xù)養(yǎng)護機制也未出臺。

（二）綠色建筑及裝配式建筑的標準高、造價高

市人大會常委員會頒布了《關于促進和保障崇明世界級生態(tài)島建設的決定》，明確要求崇明大力發(fā)展綠色建筑。崇明區(qū)積極貫徹落實，并提出了“綠色建筑發(fā)展要高于全市平均水平并符合世界級生態(tài)島建設高標準和高要求”的總體目標。但世界級生態(tài)島建設的高標準、高要求以及崇明三島特殊的地理位置和島內產業(yè)導向，導致全區(qū)綠色建筑和裝配式建筑的單位造價要明顯高于其他區(qū)。目前市級層面雖有一些相關的激勵政策，但崇明區(qū)受建設用地規(guī)劃限高和容積率較低的限制，很難達到市級補貼的條件，導致企業(yè)主動建設示范項目爭取市級補貼資金的積極性也不高。

（三）智慧城市建設缺少資金支持

由于現(xiàn)有信息化專項資金主要用于保障國家、市級明確要求建設的重要網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)，無法承擔其他具有創(chuàng)新、具備亮點的智慧應用投入，崇明智慧應用的建設數(shù)量和覆蓋范圍均低于其他區(qū)。同時，由于缺乏智慧城市建設的融資渠道，大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對本區(qū)智慧城市建設參與少，導致崇明智慧應用指數(shù)遠低于上海其他區(qū)。

（四）垃圾分類投入大，收效不夠明顯

崇明區(qū)從2011年起，開始推進生活垃圾分類減量工作，每年都列入政府實事項目，從2017年起全面實施，大力推進。每年都投入大量的人力、物力和財力，并通過推行綠色賬戶激勵機制，提高了部分市民的垃圾分類意識，但總體實效并不明顯，市民的主動參與積極性不高，參與垃圾分類大多為老年群體，中高檔小區(qū)、青少年參與較少。垃圾分類收運處設施建設不夠系統(tǒng)，市民的文明素質還需進一步提升。

（五）編制規(guī)劃缺乏資金支持

崇明相關委局編制《崇明區(qū)海綿城市建設專業(yè)規(guī)劃》、《崇明區(qū)綠色生態(tài)城區(qū)專業(yè)規(guī)劃》和《崇明大道綜合管廊專項規(guī)劃》，并組織專業(yè)機構啟動了三個專項規(guī)劃的前期研究等工作。據(jù)初步測算，規(guī)劃編制費用約需1500多萬元。編制《崇明世界級生態(tài)島智能管理平臺規(guī)劃》《崇明重點地區(qū)無線局域網(wǎng)全覆蓋服務項目實施方案》等也都需要相應資金支持，現(xiàn)有資金有所不足。

三、促進生態(tài)島建設下城市治理的建議

（一）研究“生態(tài)政策”，加大市財政支持

崇明世界級生態(tài)島建設是實踐生態(tài)文明，實踐“五位一體”戰(zhàn)略布局的重要示范，對于全市全國乃至全球生態(tài)文明建設理念與實踐都有著重要意義。一方面，由于崇明生態(tài)取向，工業(yè)企業(yè)少，財政收入少，“造血”能力不足，亟須市財政支持。韓正同志曾提出舉上海全市之力推進世界級生態(tài)島建設，意義正在于此。另一方面，崇明的生態(tài)島建設對于城市治理和基礎設施方面的要求往往較其他地區(qū)為高，再加上崇明特殊的島域環(huán)境，導致其建設和治理成本往往較其他區(qū)更高，更需要市財政支持。

（二）需要進行相應的配套政策和法律保障

1.公共綠地建設。建議市級相關部門制定一攬子公共綠地建設和生態(tài)綠道建設的配套政策，同時研究出臺后續(xù)養(yǎng)護機制，并給予財政支持。

2.綠色建筑和裝配式建筑。建議市級財政部門應加大對崇明區(qū)推進綠色建筑的扶持力度，設立專項資金用于支持全區(qū)綠色建筑、裝配式建筑和全裝修住宅等的發(fā)展，進一步調動企業(yè)的積極性，更好地助推崇明世界級生態(tài)島建設。

3.垃圾分類。生活垃圾分類是建設世界級生態(tài)島的基本要求，目前全區(qū)正在全域推進生活垃圾分類工作，需要法律支撐和保障。建議：一是市級盡快立法，出臺垃圾分類相關法律；二是將生活垃圾分類工作納入生態(tài)島建設市級三年行動計劃，對生活垃圾分類收運處設施設備進行系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)一建設，同步推進。

4.建筑垃圾。建議：一是盡快出臺全市建筑垃圾處置設施建設標準；二是對相關審批項目，市級各部門應開辟綠色通道，減少審批流程，縮短審批時限。