劉嚴萍，何繼新

（天津城建大學經(jīng)濟與管理學院，天津 300384）

隨著突發(fā)事件不斷增多，安全與應急管理形勢嚴峻，應急公共服務任務繁重，公共服務體系也在經(jīng)歷一個不斷完善的階段。應急公共服務的提供主體包括了政府部門、市場主體和非營利組織。非營利組織指那些不以盈利為目的、出于社會公益目的、著力支持處理個人關心或公眾關注的議題和事件的組織，涵蓋社會組織、社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等[1]。屬地為主是我國應急管理體制的特點之一，然而隨著突發(fā)事件頻發(fā)、范圍不斷加大，僅依靠政府途徑，難以全面、及時、有效地解決，“政府失靈”現(xiàn)象凸顯。應急服務的公共屬性，使得市場途徑無法有效供給。這些均使得非營利組織的存在成為必然。非營利組織具有吸納地方社會精英的優(yōu)勢，在地方突發(fā)事件治理方面，引入專業(yè)人才、應急設備等地方政府所不具備的或難以獲取的社會資源，同時拓寬政府與社會公眾的連接度，增進信任。然而由于非營利組織固有的局限性，應急活動所需的開支與非營利組織籌資能力差距，“志愿失靈”現(xiàn)象較為普遍。雙方存在著一種依據(jù)各自比較優(yōu)勢進行的分工，然而多年應急實踐中，補充、替代、互補、疏離四種關系模式并存，一定程度上增加了突發(fā)事件情境下應急主體之間一些不必要的矛盾和沖突。隨著流空間理論的發(fā)展及大數(shù)據(jù)研究和應用的深化，建立信息技術支撐的跨部門、跨層級的網(wǎng)絡化應急管理協(xié)同體系，已經(jīng)成為各界共識。本研究基于嵌入性理論、網(wǎng)絡治理理論和流空間理論，結合廣西、河南、陜西、海南等地的實地調研，探索構建應急協(xié)同嵌入式發(fā)展的分析框架，期望為今后應急協(xié)同治理創(chuàng)新提供有效整合的理論指導。

1 應急協(xié)同“嵌入式發(fā)展”模式的內涵、必然性及推進基礎

1.1 應急協(xié)同“嵌入式發(fā)展”模式內涵

“嵌入”一詞原指一事物內生于他事物的客觀現(xiàn)象或過程。由Polanyi引入經(jīng)濟領域，繼而拓展到國家與社會、網(wǎng)絡與組織等領域?，F(xiàn)有分析框架主要涵蓋：關系嵌入性和結構嵌入性框架；結構嵌入性、認知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性框架；業(yè)務嵌入性與技術嵌入性分析框架等，以關系嵌入性和結構嵌入性框架為經(jīng)典分析框架[2-4]。關于“嵌入性”理論的研究主要集中于解釋經(jīng)濟行為與社會結構之間的互嵌性，后逐步應用到產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)治理等領域[5]。嵌入性理論的提出和發(fā)展對于理解人類行為的嵌入性提供了分析視角，對應急領域“嵌入式發(fā)展”模式內涵、困境和路徑研究也具有啟發(fā)意義。

基于嵌入性理論、網(wǎng)絡治理理論、流空間理論等理論，本研究將應急協(xié)同“嵌入式發(fā)展”模式的內涵界定為：政府與非營利組織以平等的地位，借助城市數(shù)字化管理平臺為支撐，將各類應急資源互通互聯(lián)，建立規(guī)范的管理機制與流程，促進資源共享與合理規(guī)劃使用，達成可持續(xù)性合作關系。非營利組織關注公共應急事務并與基層社會保持天然的緊密聯(lián)系的同時，積極溝通和拓展與政府合作關系，獲得社會合法性的同時獲得制度合法性；政府關注非營利組織所處的空間位置、密度和權責分配，推動應急網(wǎng)絡的整體結構與功能優(yōu)化，并引導應急網(wǎng)絡關系建設的內容和方向。

1.2 推進“嵌入式發(fā)展”模式的必然性

應急活動中，政府與非營利組織所形成的關系模式涵蓋補充關系[6-8]、伙伴關系[8-14]、替代模式、疏離模式、互補模式[8]和庇護模式[15]。就我國應急活動實踐而言，以補充、替代、疏離及合作模式為主。其中，補充模式容易削減非營利組織持續(xù)參與應急活動的積極性。具體而言，它容易導致非營利組織從思想上放松自我管理，認為處于突發(fā)事件應急的次要位置，缺少定期的聯(lián)合應急演練的積極性，不利于應急準備階段的關系磨合和預案銜接，降低了應急處置和響應的工作效率，并逐步消磨非營利組織開展應急活動的積極性。替代模式使得非營利組織行為缺少成熟理論支撐下的規(guī)范性。非營利組織向政府提供應急服務的部分替代，其范圍、程度、情境、各自權責及授權過程等尚未科學論證、形成理論體系、供突發(fā)事件應急實踐借鑒。疏離模式使得非政府組織的行為呈現(xiàn)隨意性。該模式下，非營利組織參與應急活動表現(xiàn)為臨時性、隨意性較強，這容易給政府應急管理工作帶來權責不清、管理過程的各種困難，尤其應急資源規(guī)劃和整合困難，不利于統(tǒng)籌國家、地區(qū)各行業(yè)各部門的應急資源和行動。對比之下，合作模式具有比較優(yōu)勢。但是合作模式下協(xié)同成效一直較低，如何順應城市數(shù)字化管理的趨勢，借助數(shù)字化技術和信息技術，基于數(shù)字化網(wǎng)絡平臺，重塑管理體制和流程，構建平等共生的嵌入式發(fā)展模式，整合應急目標和應急資源，協(xié)調行動，降低應急成本，提高公眾對于應急服務的滿意度，保障公眾生命財產(chǎn)安全，具有理論和現(xiàn)實層面的創(chuàng)新價值。

1.3 “嵌入式發(fā)展”模式的推進基礎

1.3.1 價值理念基礎

政府和非營利組織共同的服務對象是公民，促進公共利益的最大化是兩者的共同追求和重要任務，共同的價值理念是二者良性互動的根本基礎。

1.3.2 資源優(yōu)勢互補

我國地域遼闊，自然地理條件復雜多樣，經(jīng)濟與社會發(fā)展狀況存在區(qū)域差異，導致社會對于應急需求的期望存在差異性。政府提供應急服務具有明顯的標準化特點。而非營利組織具備積累和掌握本地化社會各方面應急需求及提供差異化服務的比較優(yōu)勢。

1.3.3 應急實踐積淀

在不同突發(fā)事件領域的應急實踐，不同關系模式暴露出的各種弊端，引發(fā)了各界反思?；趹睂嵺`的沉淀與反思，我們迫切認識到統(tǒng)一應急發(fā)展模式的現(xiàn)實意義。我國非營利組織經(jīng)過多年的發(fā)育和發(fā)展，基本上具備了承接一定社會公共事務的能力，只是相關管理規(guī)則亟待創(chuàng)新。

1.3.4 信息技術進步

大數(shù)據(jù)因其數(shù)據(jù)來源的多渠道，數(shù)據(jù)類型的多樣性，傳感器、衛(wèi)星、社交媒體、移動通訊、電子郵件、無線射頻識別設備數(shù)據(jù)體量的海量性等，為應急協(xié)同的網(wǎng)絡化資源共享、協(xié)同合作關系提供了技術基礎。

2 應急協(xié)同“嵌入式發(fā)展”模式的推進困境

2.1 結構嵌入層面

非營利組織對結構嵌入的誤讀。他們普遍認為獲得政府的購買服務，就是爭取到自身發(fā)展的合理空間和資源，進入了應急管理體系。從表面而言，這看似結構的單向嵌入，實際卻加重非營利組織發(fā)展對于政府資源的單向依賴，并不能稱為科學合理的結構嵌入。

政府向非營利組織的單向結構性嵌入面臨著如下狀況：對嵌入式發(fā)展的意義缺少認識；具備嵌入式發(fā)展的意識和理念，但缺少合理可行的嵌入途徑，尤其缺少法律制度方面的依據(jù)，造成政府和非營利組織各自建立網(wǎng)絡平臺，各自獨立運行；或者一些地方政府嘗試向非營利組織的結構嵌入，使得非營利組織認為其獨立性和靈活性受限而導致心理和行為方面的潛在抵制。

2.2 關系嵌入層面

2.2.1 關系內容失范

（1）供需偏差。在試行或推行應急領域政府購買服務的地域，出現(xiàn)應急需求不清晰、所購買的應急服務較為單一、不能全面有效地覆蓋該地域應急總體需求的現(xiàn)象，導致某些類型的非營利組織在應急領域發(fā)展迅猛、而其他類型應急志愿服務萎縮現(xiàn)象。應急需求辨識不當，可能誤導非營利組織在應急類型、規(guī)模、分布。此外，對關系內容的信息披露和監(jiān)控失范。我國市場經(jīng)濟發(fā)展的不完善、信息不對稱，及社會監(jiān)督機制的缺失，使得應急服務政府購買的逆向選擇和道德風險現(xiàn)象普遍存在，對于雙方主體的關系質量和健康發(fā)展，帶來負面影響。同時也打擊了相應非營利組織在應急領域活動的積極性。

（2）單向失衡。政府在創(chuàng)新稅收優(yōu)惠、慈善抵扣、社會募捐的政策方面，理論層面支撐乏力，實踐層面經(jīng)驗不足，這使得社會資源向非營利組織的流動較為有限，大部分在應急領域活動的非營利組織，其資金來源、人才扶持、項目培育多依賴政府。政府更多關注突發(fā)事件發(fā)生時或者處置期間，在政府力量不足的方面，而并未重視非營利組織在應急準備階段的力量啟動，尤其是在突發(fā)事件消減至消失的期間，大部分的善后恢復活動中，非營利組織會因缺少可持續(xù)性供給的資源和合適的項目支持而退出應急過程。

（3）偏向生長。長期以來，我國政府側重于關注非營利組織公共性生長，對于其話語性生長限制或忽視。應急服務屬于公共服務，出于提供符合公眾多樣性需求的考慮，政府更多地發(fā)展非營利組織的公共性生長，而話語性生長給政府權力帶來潛在威脅，處于被限制或忽視的局面。

2.2.2 關系強度偏低

（1）若即若離。一方面，出于自身自主性發(fā)展空間的需求、對自身靈活性的保障，非營利組織在應急領域的活動意愿，更偏重于非營利組織之間互動；且調研表明，相似規(guī)模、專業(yè)類型的非營利組織之間，親密程度較高，而與政府骨干應急力量親密程度有限。另一方面，出于政府對非營利組織在應急領域的管理，并為納入到其政績考核中，且現(xiàn)有的國家層面的《應急志愿者服務條例》存在諸多不盡完善之處、地方性相關法規(guī)未出臺，或雖然出臺但是仍存在各種不清晰之處，地方政府對于非營利組織的互動意愿，還處于較低水平。

（2）欠缺互動。由于政府所掌控的均為骨干應急力量，其受訓的專業(yè)化程度高、過程嚴格且應急設備的配給全面；而非營利組織掌控的應急力量來自于社會不同行業(yè)、不同受教育背景、不同的應急救援經(jīng)歷和經(jīng)驗、不同的家庭經(jīng)濟背景，因此這些因素都制約雙方主體嵌入性關系強度，出現(xiàn)因應急目標難以協(xié)同、應急預案難以銜接等實際現(xiàn)象，而打擊了雙方主體互動的頻度。

（3）預期偏差。因非營利組織背后多由基金或者民間資本支持，應急目標有所差異，政府在合作預期方面若要達成一致，需要大量的協(xié)商，涉及到目標、資源、合作內容、績效評估、淘汰機制等多方面的整合，需要大量的探索實踐和總結。

3 應急協(xié)同“嵌入式發(fā)展”模式的推進路徑

3.1 結構嵌入的正確解讀

社會治理的“嵌入性”是指政府體系與社會體系并不是孤立和割裂的，而是相互嵌入的。把這一思想引入到應急協(xié)同領域，從結構層面解析，不是簡單的組織結構的雙向互嵌。一種新的發(fā)展模式得以落地，除了考慮理論層面，還要兼顧實地調研所暴露出的問題，這些問題解決程度直接決定模式的可操作性和推進的順利程度。從理論而言，“政治嵌入”可以促進對非營利組織發(fā)展的良性引導，然而應急領域的非營利組織為確保應急志愿活動的靈活性優(yōu)勢，存在從心理到行為上對政府單向“政治嵌入”的排斥。此外，理論而言，非營利組織獲得政府購買應急服務也不等價于其向政府組織結構單向嵌入的成功。

基于網(wǎng)絡治理理論和協(xié)同治理理論，結合實地調研情況分析，可以判定，在信息技術高速發(fā)展的今天，政府與非營利組織的嵌入式發(fā)展，需要借助長期運行良好的網(wǎng)絡化數(shù)字管理平臺作為支撐。將流空間理論拓展到應急領域，不難發(fā)現(xiàn)，政府和非營利組織協(xié)同行為，取決于各自在城市數(shù)字化網(wǎng)絡空間節(jié)點的位置、節(jié)點間通道結構設計、節(jié)點間應急資源差異所帶來的節(jié)點間的勢能差。首要問題在于從法律和政策層面明晰應急活動中政府和非營利組織的平等地位，從而發(fā)展合作關系，達成應急過程各個層面的協(xié)同。此外，為促使結構嵌入落地，需要雙方降低互相依賴性，向網(wǎng)絡化數(shù)字平臺嵌入自己的資源信息，并保障過程公開透明化。（1）可以提高應急公共服務政府采購中非營利組織競爭的公平性；（2）要通過宣傳引導，扭轉各界對獲得采購就是獲得發(fā)展資源的錯誤認識。獲得資源只是部分獲得組織未來發(fā)展的資本，獲得采購的本身意義在于以此資源為基礎，提升組織供給應急服務的質量，形成政府對該組織的服務供給的滿意和依賴，并發(fā)展組織規(guī)范，優(yōu)化組織行為，獲取更廣泛和深厚的社會公信力，進而為組織募集社會資源實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展。

3.2 關系嵌入的全面構建

3.2.1 基于供需實際及監(jiān)管分離的平等關系建構

借助數(shù)字化網(wǎng)絡平臺，有助于災情統(tǒng)計、日常監(jiān)測、社會調查，全面、及時、客觀、準確地辨識供需空間分布情況，結合現(xiàn)有資金狀況，優(yōu)化調整應急資源的空間合理分配。與此同時，管理和監(jiān)督相分離?；凇肮芾怼焙汀氨O(jiān)督”兩軸體系，公開政府對于應急領域非營利組織的資質認證、服務質量評估等進行過程，促進政府、非營利組織和公眾多方監(jiān)督。

3.2.2 基于理論與實踐結合的均衡發(fā)展環(huán)境建構

（1）加強政策試驗。借鑒國外相關管理經(jīng)驗，結合我國具體國情，選擇典型的區(qū)域，進行創(chuàng)新稅收優(yōu)惠、慈善抵扣、社會募捐方面的政策試點工作，促進社會資源向非營利組織的流動，提高其發(fā)展的自主性，減少對政府資源的單向過度依賴。

（2）強化跟蹤糾偏。重視應急準備階段雙方關系的建立。實地調研發(fā)現(xiàn)，非營利組織存在整合資源的意愿，對政府存在主導整合過程的訴求。非營利組織類型紛繁蕪雜，主導性工作需要由國家政府和地方政府層面肩負，例如出臺相關的服務資質認定文件，依據(jù)相關標準、技術規(guī)范或強制性要求對服務組織的服務資質進行嚴格的評定，合格的可以嵌入到本地政府所組建的應急平臺網(wǎng)絡中，以此作為應急目標、資源整合的前提基礎，開展應急準備方面的優(yōu)化調整工作。同時，動態(tài)監(jiān)控應急網(wǎng)絡運行狀況，尤其是強化和向社會公開善后恢復階段的項目規(guī)劃、資源投放、評估等的跟蹤管理實況。

（3）促進均衡生長。適度放開話語性生長限制，引導非營利組織在應急領域的話語性生長，在遵守客觀真實的基本前提下，本著改進協(xié)同成效，提高應急服務質量的目的，促進公開性和話語性的平衡生長。

3.2.3 基于合理預期和信任互動的關系持續(xù)強化

（1）引導合理預期。數(shù)字化網(wǎng)絡平臺，為政府和非營利組織提供了立體化的溝通平臺，通過信息和觀點交流，易于促進雙方就應急活動目標做出更合理的預期調整，有助于主體之間的關系強度的深化，實現(xiàn)資源整合和應急準備階段的有效配合，從而提升應急處置和響應的成效。

（2）增進相互信任。數(shù)字化網(wǎng)絡平臺紐帶載體功能塑造，可以引導嵌入式發(fā)展脫離私人親密關系的不當基礎，向著公開、公正的態(tài)勢發(fā)展，對于平等基礎上的，客觀立場上的主體相互認同，起到促進作用。信息在透明共享的平臺上流動，增進各方在應急活動方面的認同感，提高信任度。

（3）提高互動頻率。通過政策創(chuàng)新引導社會資源向非營利組織應急活動方面流動之后，非營利組織獲取社會資本的渠道和機會增長了，但是持續(xù)的獲取，需要非營利組織加強內部控制和管理，優(yōu)化人力資源、財務管理等多項管理制度，從而提高社會公信力。隨著資源的補充和支撐，加之科學的管理制度，非營利組織應急能力將會呈現(xiàn)一定幅度的提升，在人員的素質、設備的質量和數(shù)量、培訓和演練的經(jīng)費方面，都會較之以往有所改觀，這有助于提升應急活動的互動頻率，增加應急網(wǎng)絡成員間的信任度，促進長時序的深層次合作。