◎陳佩潔

我國的基層自治制度始于二十世紀(jì)八十年代的農(nóng)村地區(qū)，隨著人民公社制度的式微，廣大農(nóng)村地區(qū)迫切需要一種新的機(jī)制以實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，農(nóng)村社區(qū)自治制度正是在這一時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生。如今我國的經(jīng)濟(jì)體制改革和城鄉(xiāng)一體化正在如火如荼地展開，生產(chǎn)資料和勞動力進(jìn)一步向城市集中，農(nóng)村土地被大規(guī)?；闹茫r(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式已經(jīng)發(fā)生了根本性的變革。因此有必要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自治以有效激發(fā)農(nóng)村活力，推動農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展，但是由于農(nóng)村社區(qū)自治目前尚處于實(shí)驗(yàn)階段，仍有許多方面有待完善，因此在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下探析農(nóng)村社區(qū)自治的困境，并科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)自治的運(yùn)行模式，對新農(nóng)村建設(shè)具有極大的推動作用。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村社區(qū)自治的困境

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相對于城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)而言要求重視城市和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用、工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺作用，加強(qiáng)城鄉(xiāng)精神文明、生態(tài)文明、物質(zhì)文明和制度文明的建設(shè)，解決城鄉(xiāng)在社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的種種問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)資料和物質(zhì)資源的優(yōu)化配置。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)性工程，給農(nóng)村社區(qū)自治也帶來了新的挑戰(zhàn)。

1.自治權(quán)力被異化。《村民自治實(shí)施細(xì)則》中對民主決策程序做出了詳細(xì)的、明確的規(guī)定，簡而言之即為事先公開決策事項(xiàng)的內(nèi)容，然后村民或村民代表對此提出自己的看法和見解，村委會進(jìn)行意見收集和匯總并向上級匯報(bào)，在收到反饋意見之后對初始決策進(jìn)行調(diào)整以形成最終決策。然而從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角而言，農(nóng)村社區(qū)自治的決策過程尚存在著諸多不完善之處，根據(jù)《村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定，村委會作為村級事務(wù)管理的主要權(quán)力機(jī)構(gòu)，依法擁有村級事務(wù)的最終決策權(quán)，但在實(shí)際執(zhí)行過程中由于一些村支部書記獨(dú)掌大權(quán)，村委會主任往往成為書記的副手，造成了村民自治權(quán)的解構(gòu)，這種越俎代庖的行為很容易產(chǎn)生并不符合多數(shù)村民意愿的決策。另外，由于很多公共資源和財(cái)政撥款掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中，相對頻繁的政府干預(yù)也會在一定程度上影響到農(nóng)村社區(qū)自治的獨(dú)立性和完整性。

2.欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農(nóng)村社區(qū)自治是否有效關(guān)鍵在于能否保障村民的利益，而這離不開基層民主監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建。然而，目前民主監(jiān)督恰恰是農(nóng)村社區(qū)自治中最為薄弱的環(huán)節(jié)：一是村民缺乏民主意識。我國農(nóng)民受傳統(tǒng)儒家思想的影響頗深，“內(nèi)圣外王”意識的長期存在使得農(nóng)民的民主監(jiān)督意識薄弱，同時(shí)由于文化水平較低也制約了他們監(jiān)督能力的發(fā)揮；二是外來人口監(jiān)督權(quán)缺失。當(dāng)前很多地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)自治將外來人口排除在主體范圍之外，而在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村流入了大量的外來人口，為了使農(nóng)村社區(qū)自治更具開放性和包容性，確保所有居民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，應(yīng)以外來人口的居住年限等為條件賦予他們的監(jiān)督權(quán)，以提高廣大社區(qū)居民的凝聚力。

3.利益分配矛盾凸顯。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的升級和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，收益分配矛盾逐漸凸顯，土地承包和征地拆遷等方面的問題不斷涌現(xiàn)，給農(nóng)村社區(qū)自治帶來的負(fù)面影響深刻而廣泛。主要表現(xiàn)在：一是村干部違法違規(guī)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式和收入分配方式均發(fā)了巨大變化，原來相對簡單的利益關(guān)系變得錯(cuò)綜復(fù)雜，而村干部隨意處置集體資產(chǎn)等問題的存在使得矛盾激化；二是忽略了外來人口的利益訴求。依據(jù)《村民委員會組織法》當(dāng)中的規(guī)定，外來人口在對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出一定的貢獻(xiàn)，且居住期滿一年之后有權(quán)參加當(dāng)?shù)氐淖灾芜x舉進(jìn)而分享農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益，而當(dāng)前很多農(nóng)村社區(qū)割裂了社區(qū)自治和外來人口之間的關(guān)系，使得本地人和外來人口這兩個(gè)利益群體之間存在著隨時(shí)爆發(fā)沖突的可能性，進(jìn)而引發(fā)新一輪的社會矛盾。

4.社區(qū)公共服務(wù)缺失。當(dāng)前，城鄉(xiāng)之間的差別不僅僅是戶籍問題，更為重要的是城鄉(xiāng)之間不同的資源分置制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)公共服務(wù)不平等，具體而言農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的缺失表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是建設(shè)資金短缺。在農(nóng)村“三減免二取消”之后，村鎮(zhèn)二級大多只能依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因而鑒于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的公共品性質(zhì)，財(cái)政投入幾乎成了唯一的資金來源，社會、企業(yè)等其他投資渠道的缺失導(dǎo)致建設(shè)資金短缺；二是未能以農(nóng)民為主體。農(nóng)民是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，但事實(shí)上有文化、有技能的青壯年勞動力基本上在外務(wù)工，留守人員多為老人、婦女和兒童，他們的文化程度相對較低，不能自覺地參與到農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中來，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)脫離了農(nóng)民的實(shí)際需求。

二、優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)自治的舉措

2017年6月12日國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，意見指出到2020年要基本形成基層政府主導(dǎo)下的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村社會正日益發(fā)生著深刻的變化，部分農(nóng)村地區(qū)城中有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)中有城，非農(nóng)村居民和流動人口也大幅增加，農(nóng)村利益主體趨向多元化。因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，如何加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自治機(jī)制的創(chuàng)新，從而建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的新型農(nóng)村社區(qū)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須認(rèn)真思考的問題。

1.重構(gòu)社區(qū)管理體制。重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)管理體制旨在根據(jù)農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的需要，以合作式的治理機(jī)制達(dá)成在利益的分化、差異乃至博弈中形成共識，進(jìn)而推動農(nóng)村社區(qū)的有序治理與和諧發(fā)展。一是建立穩(wěn)定的組織架構(gòu)。應(yīng)根據(jù)政府引導(dǎo)、社區(qū)自治的原則，以民主選舉的方式成立社區(qū)村民委員會，負(fù)責(zé)社區(qū)日常的管理和服務(wù)等公共事務(wù)，并大力發(fā)展新型農(nóng)村經(jīng)營主體和開展社區(qū)群體活動以保障組織架構(gòu)的穩(wěn)定性；二是明晰權(quán)責(zé)界限。雖然社區(qū)黨組織是社區(qū)內(nèi)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，但應(yīng)注意的是不可過多干預(yù)村民委員會已經(jīng)形成決議的事項(xiàng)。同時(shí)，社區(qū)群團(tuán)組織應(yīng)積極發(fā)揮主動性，承擔(dān)一部分的社區(qū)社會職能和公共服務(wù)職能，最終促成政府行政管理和社區(qū)自治管理的無縫銜接，構(gòu)建起高效的農(nóng)村社區(qū)自治運(yùn)行模式。

2.加強(qiáng)社區(qū)事務(wù)監(jiān)督。一是制定社區(qū)自治章程。民主監(jiān)督不但是對權(quán)力的監(jiān)控同時(shí)只有彰顯出村民的監(jiān)督地位方才有效，因?yàn)槭聦?shí)證明依賴農(nóng)村社區(qū)管理者的自律來保證權(quán)力不被濫用大多是無效的，當(dāng)然在民主監(jiān)督過程中離不開政府的主導(dǎo)和政策的支持。因此，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)根據(jù)自身情況制定社區(qū)自治章程，明確村民在社區(qū)自治中的權(quán)利和義務(wù)所在，依靠制度對社區(qū)“兩委”成員的行為進(jìn)行約束；二是成立社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會。通過民主選舉產(chǎn)生的監(jiān)督委員會可以采取分級監(jiān)督、非定期抽查的形式，對社區(qū)事務(wù)的決策程序和財(cái)務(wù)管理等重大事項(xiàng)進(jìn)行民主監(jiān)督，并及時(shí)公告監(jiān)督結(jié)果，推動社區(qū)事務(wù)的有序開展和運(yùn)轉(zhuǎn)資金的規(guī)范使用，促進(jìn)社區(qū)管理的透明化；三是發(fā)揮外在媒體的助推作用。由于農(nóng)村社區(qū)具有熟人和半熟人屬性，因此農(nóng)民無法保證其客觀立場進(jìn)而實(shí)施有效的權(quán)力監(jiān)督，此時(shí)需要充分發(fā)揮外在媒體的助推作用，將外在推動力量轉(zhuǎn)化為社區(qū)本身的內(nèi)源性力量，因?yàn)槲覈侣劽襟w本就具有凝聚民心、監(jiān)督權(quán)力的雙重職能。

3.深化股份制改革。隨著鄉(xiāng)村社區(qū)中外來人口的不斷增多，村莊格局由原始的封閉性逐漸向開放型轉(zhuǎn)變，因此應(yīng)在充分保障原村集體成員利益的基礎(chǔ)上，逐步向外開放以使其它社區(qū)成員也能夠通過參股非集體資產(chǎn)等形式分享社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。一是鎖定原有村民的股權(quán)。應(yīng)摸清村集體家底，包括村集體的資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)等，為股權(quán)的明晰和量化提供準(zhǔn)確的依據(jù)，進(jìn)而以成員權(quán)為紐帶建立股份制公司，由原村民分享土地經(jīng)營和其他資產(chǎn)收益帶來的福利分紅，當(dāng)然各村鎮(zhèn)應(yīng)從自身的實(shí)際情況出發(fā)，堅(jiān)持“一村一策”拒絕一刀切，以豐富和發(fā)展我國農(nóng)村社區(qū)的股份制合作模式；二是向外來人口開放股權(quán)。當(dāng)社區(qū)成員的抗風(fēng)險(xiǎn)能力、自我管理能力得到提升，并追求高收益的意愿較強(qiáng)時(shí)，可以擴(kuò)大股份制公司的規(guī)模向外來人口募集股份，打破以往農(nóng)村社區(qū)的股權(quán)封閉狀態(tài)，引入外部的生產(chǎn)要素和競爭機(jī)制，吸收更多外來人口加入農(nóng)村社區(qū)自治，這也符合現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，并提高了股份制公司的生命力和創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)集體所有制形式與現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)行模式的良性融合。

4.推動公共服務(wù)建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下重新構(gòu)建起來的基層社會單元，因而應(yīng)在城鄉(xiāng)互滲和博弈的前提下加強(qiáng)公共服務(wù)體系的建設(shè)。一是尋求均衡點(diǎn)。政府部門應(yīng)為社會組織和市場組織提供制度保障和作用空間，在人才和稅收等方面給予扶持，進(jìn)而尋求三者在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給領(lǐng)域的均衡點(diǎn)，構(gòu)建起優(yōu)勢互補(bǔ)的合作供給機(jī)制；二是改善邊際投資均衡效率。應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并在財(cái)政投入有限的前提下按社區(qū)居民需求逐步解決公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡的問題，從而在整體上改善邊際投資均衡效率；三是構(gòu)建農(nóng)民參與決策的渠道。農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)決策環(huán)節(jié)的參與程度越高，則利益訴求與偏好表達(dá)越充分，服務(wù)供給與服務(wù)需求之間的匹配度就越高，因此應(yīng)構(gòu)建起農(nóng)民參與公共服務(wù)供給決策的渠道以表達(dá)他們的真實(shí)需求。