孫雪琳

河南大學(xué)法學(xué)院，河南 開封 475001

一、引言

在我國(guó)，“留守兒童”是伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的，農(nóng)村留守兒童是指父母一方或者雙方外出務(wù)工時(shí)間長(zhǎng)達(dá)半年(即六個(gè)月)以上，孩子被留在家鄉(xiāng)或者戶籍所在地，由父母一方、朋友或者其他人代為照看的，不滿十八周歲的未成年人。根據(jù)2013年全國(guó)婦聯(lián)對(duì)留守兒童、流動(dòng)兒童問題研究發(fā)表的報(bào)告《全國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》中，我們發(fā)現(xiàn)這樣一組數(shù)據(jù)，“根據(jù)《中國(guó)2010年第六次人口普查資料》樣本推算，全國(guó)有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國(guó)兒童21.88%”，“農(nóng)村留守兒童高度集中在中西部勞務(wù)輸出大省，但廣東、江蘇等東部發(fā)達(dá)省份比例也很高”。通過近些年的報(bào)道，我們頻頻看到農(nóng)村留守兒童死亡或者權(quán)益被侵犯的悲劇，感嘆命運(yùn)的慘淡之余，我們更應(yīng)認(rèn)識(shí)到，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村留守兒童權(quán)益，必須建立家庭、學(xué)校、國(guó)家、社會(huì)四位一體的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度，國(guó)家制度的改善以及社會(huì)的關(guān)注將成為改變這一悲劇至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

二、監(jiān)護(hù)主體的完善是切實(shí)保護(hù)農(nóng)村留守兒童權(quán)益的根源

在我國(guó)的監(jiān)護(hù)制度中，目前存在法定監(jiān)護(hù)和委托監(jiān)護(hù)兩種監(jiān)護(hù)方式。就法定監(jiān)護(hù)而言，由于我國(guó)制度的設(shè)計(jì)，導(dǎo)致除父母外的其他監(jiān)護(hù)人并不能隨便取代父母的法定監(jiān)護(hù)地位，而因?yàn)槲覈?guó)法律并沒有明確而具體的規(guī)定，如果父母沒有盡到監(jiān)護(hù)責(zé)任應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任或者受到怎樣的處罰，外出務(wù)工的父母往往不能意識(shí)到自己監(jiān)護(hù)對(duì)于留守兒童成長(zhǎng)教育的重要性，因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)首先強(qiáng)化父母的監(jiān)護(hù)責(zé)任，在法律條文中明確的指明父母作為留守兒童的監(jiān)護(hù)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及沒有承擔(dān)責(zé)任應(yīng)受到的處罰，例如規(guī)定父母外出務(wù)工在有能力的情況下應(yīng)盡可能的將子女帶在身邊，如果無法將子女帶在身邊應(yīng)最少三個(gè)月或者六個(gè)月回家看望一次孩子，父母外出務(wù)工期間，應(yīng)按時(shí)支付子女的生活費(fèi)、教育費(fèi)等等，如果做不到要受到相應(yīng)的懲罰甚至可能剝奪父母的監(jiān)護(hù)權(quán)。在確定委托監(jiān)護(hù)人方面，我國(guó)實(shí)踐中往往是將孩子留在祖父母、外祖父母身邊，而很多老人會(huì)存在年紀(jì)大或者是身體有疾病而無法照顧留守兒童的問題，導(dǎo)致留守兒童得不到很好的照顧。另外，我國(guó)法律中對(duì)于委托監(jiān)護(hù)人的資格僅提及財(cái)產(chǎn)狀況或身體狀況等比較單一的因素，而留守兒童在成長(zhǎng)過程中的情況比較復(fù)雜，因此，我國(guó)法律應(yīng)該更加細(xì)化委托監(jiān)護(hù)人的資格，例如，委托監(jiān)護(hù)人不得是無行為能力人或限制行為能力人，應(yīng)身體健康品行端正無不良嗜好以及犯罪前科，應(yīng)有獨(dú)立且固定的住所及經(jīng)濟(jì)來源，不得與留守兒童的利益有沖突等。

除了家庭對(duì)于留守兒童的照顧、監(jiān)護(hù)以外，國(guó)家公權(quán)力的介入以及社會(huì)的關(guān)注可以更好的保障留守兒童的權(quán)益，依照我國(guó)現(xiàn)存立法，承擔(dān)國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任的主體是未成年人所在村委會(huì)或居委會(huì)或者未成年人父母所在的單位，這種立法將國(guó)家的責(zé)任轉(zhuǎn)移到企業(yè)上，無形中增加了企業(yè)的壓力，而村委會(huì)、居委會(huì)因?yàn)橘Y金以及專業(yè)人員的欠缺，并不能很好的保護(hù)留守兒童的權(quán)益，因此，在國(guó)家方面，筆者認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)并且成立專項(xiàng)基金，國(guó)家全額撥款，形成一整套有關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)的制度來保護(hù)留守兒童的權(quán)益，另外在國(guó)家監(jiān)護(hù)方面，可以設(shè)置國(guó)家全權(quán)監(jiān)護(hù)和國(guó)家輔助監(jiān)護(hù)，對(duì)于那些父母長(zhǎng)期在外務(wù)工無法正常履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，而留守兒童的祖父母、外祖父母沒有監(jiān)護(hù)能力或者已經(jīng)去世，留守兒童的其他兄、姐無法擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，其他親戚朋友又不愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的，此時(shí)，留守兒童處于完全無人監(jiān)護(hù)的狀態(tài)，國(guó)家承擔(dān)全權(quán)監(jiān)護(hù)責(zé)任，由專職人員對(duì)其全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。對(duì)于其他情況下出現(xiàn)的監(jiān)護(hù)人照顧能力不足或者是侵害留守兒童權(quán)益的問題，國(guó)家承擔(dān)輔助監(jiān)護(hù)職責(zé)，在監(jiān)護(hù)人欠缺時(shí)對(duì)留守兒童進(jìn)行臨時(shí)監(jiān)護(hù)等。對(duì)于社會(huì)而言，筆者認(rèn)為，應(yīng)該組成一些專門幫助農(nóng)村留守兒童的組織，定期的對(duì)留守兒童進(jìn)行學(xué)習(xí)、生活及心靈上的幫助，定期對(duì)農(nóng)村留守兒童進(jìn)行心理疏導(dǎo)，關(guān)注留守兒童的心理狀況等等。

三、監(jiān)護(hù)內(nèi)容的完善是保護(hù)監(jiān)護(hù)權(quán)雙方權(quán)益的重要內(nèi)容

在對(duì)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的內(nèi)容方面，筆者側(cè)重與對(duì)委托監(jiān)護(hù)的完善，首先，筆者認(rèn)為，委托監(jiān)護(hù)人應(yīng)享有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，我國(guó)目前的立法中并沒有規(guī)定委托監(jiān)護(hù)人的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，卻規(guī)定了在委托監(jiān)護(hù)中，如果被監(jiān)護(hù)人侵害了他人權(quán)益，委托監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)人應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任，這對(duì)委托監(jiān)護(hù)人是十分不公的，因?yàn)槲斜O(jiān)護(hù)的主體除了留守兒童的親屬外，還有留守兒童的鄰居或者留守兒童父母的朋友等，這些人在法律上與留守兒童毫無關(guān)系，卻承擔(dān)了如此多的責(zé)任，不符合我國(guó)的公平正義的立法原則。因此，給予委托監(jiān)護(hù)人必要的報(bào)酬，不但能保障委托監(jiān)護(hù)人的利益，更能側(cè)面的保護(hù)留守兒童的權(quán)益。

委托監(jiān)護(hù)中之所以經(jīng)常出現(xiàn)問題、糾紛，筆者認(rèn)為最大的原因在于在雙方確立委托監(jiān)護(hù)關(guān)系時(shí)沒有訂立委托監(jiān)護(hù)合同，這是由于我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)狀造成的，委托監(jiān)護(hù)的對(duì)象往往是相互認(rèn)識(shí)甚至是有血緣關(guān)系的人，在建立委托監(jiān)護(hù)關(guān)系時(shí)，實(shí)踐中最常見的做法就是口頭委托，雙方當(dāng)事人礙于面子經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)委托內(nèi)容或者委托責(zé)任不明等情況，這就導(dǎo)致在發(fā)生事故時(shí)，無法確定雙方責(zé)任。因此，筆者認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)頒布法律，將委托合同明確化，由村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督等，這樣可以最大限度的保障委托合同的建立。

另外，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)建立委托監(jiān)護(hù)變更、終止制度，當(dāng)農(nóng)村留守兒童年滿十八周歲或者父母對(duì)其進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)時(shí)，委托監(jiān)護(hù)就終止。而當(dāng)委托監(jiān)護(hù)人死亡或者喪失監(jiān)護(hù)能力又或是委托監(jiān)護(hù)人損害被監(jiān)護(hù)人的利益時(shí)，留守兒童及其父母有權(quán)要求更換委托監(jiān)護(hù)人，同時(shí)，在委托監(jiān)護(hù)人因其他原因無法或者不想對(duì)留守兒童進(jìn)行監(jiān)護(hù)時(shí)，也可以要求變更監(jiān)護(hù)人。

四、建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度是農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)的防護(hù)網(wǎng)

我國(guó)在監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度上是處于空白的狀態(tài)，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中監(jiān)護(hù)制度落實(shí)不到位而監(jiān)護(hù)人卻無任何責(zé)任或責(zé)任不明的狀況，致使我國(guó)在監(jiān)護(hù)制度這塊的問題遲遲得不到解決，因此，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)法律在監(jiān)護(hù)權(quán)方面的規(guī)定建立強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。這項(xiàng)制度的最主要的內(nèi)容是當(dāng)留守兒童的老師、為留守兒童治病的醫(yī)生以及鄰居等發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人有不利于或損害留守兒童權(quán)益的行為時(shí)，必須向留守兒童所在的司法或監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)案，如視而不見或者幫忙隱瞞，將受到法律制裁。這項(xiàng)制度通過國(guó)家司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制介入的方式進(jìn)行監(jiān)督，但因?yàn)閲?guó)家司法機(jī)關(guān)沒有過多的人力或者是物力對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，因此，強(qiáng)制報(bào)告制度的設(shè)立將大大減輕司法機(jī)關(guān)的壓力，同時(shí)也對(duì)于保障我國(guó)農(nóng)村留守兒童的權(quán)益起到了一個(gè)兜底保護(hù)的作用。建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度除了建立強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)護(hù)監(jiān)督職能也不容小覷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)作為我國(guó)基層群眾自治機(jī)關(guān)，能夠最先把握留守兒童的監(jiān)護(hù)狀況，因此，筆者認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于留守兒童監(jiān)護(hù)的監(jiān)督制度進(jìn)行專項(xiàng)撥款，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的工作能夠順利進(jìn)行，在留守兒童權(quán)益遭受侵害或監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不當(dāng)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)能最先對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)。

另外，筆者認(rèn)為還應(yīng)該建立監(jiān)護(hù)懲戒機(jī)制，對(duì)于監(jiān)護(hù)完善，能夠很好的照顧留守兒童的衣食住行及學(xué)習(xí)、心理狀況的，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)給予及時(shí)的鼓勵(lì)與支持，而對(duì)于監(jiān)護(hù)不當(dāng)甚至造成留守兒童的權(quán)益遭到侵犯的監(jiān)護(hù)人，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的處罰，情況嚴(yán)重的還應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)監(jiān)護(hù)人的刑事責(zé)任，剝奪其成為監(jiān)護(hù)人的資格。

五、建立相關(guān)配套措施是全面保障農(nóng)村留守兒童權(quán)益的關(guān)鍵要素

農(nóng)民在農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入低是導(dǎo)致其進(jìn)城務(wù)工留下其子女的最主要的原因，因此，保障農(nóng)民的收入是解決這一現(xiàn)狀最核心的解決辦法，如何保障農(nóng)民收入，筆者認(rèn)為，應(yīng)該發(fā)揮國(guó)家及政府的作用，鼓勵(lì)農(nóng)民利用環(huán)境優(yōu)勢(shì)自主創(chuàng)業(yè)，政府開設(shè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班，對(duì)于有創(chuàng)業(yè)想法的人進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵(lì)并引導(dǎo)其創(chuàng)業(yè)，對(duì)于沒有創(chuàng)業(yè)想法的人，政府應(yīng)與企業(yè)合作，為農(nóng)民提供更多的崗位能夠就近就業(yè)，提高農(nóng)民收入。此外，國(guó)家在建設(shè)城鎮(zhèn)的過程中，對(duì)于農(nóng)村要給予足夠的關(guān)注與幫助，努力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村人進(jìn)到城里也能享受到與城里人一樣的教育、醫(yī)療資源，在戶籍制度重新建立方面，雖然我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)頒布了相關(guān)的政策來推進(jìn)戶籍制度改革，但進(jìn)程緩慢，農(nóng)村的孩子仍然無法到城里進(jìn)行學(xué)習(xí)與生活，因此，應(yīng)當(dāng)加快戶籍制度改革，使農(nóng)村留守兒童能夠享受到與城里孩子相同的教育資源與環(huán)境。另外，立法機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)法、民法、婚姻法等方面建立與留守兒童權(quán)益保障法相配套的法律制度，全面保障農(nóng)村留守兒童的權(quán)益。

留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)問題的解決將在很大程度上緩解留守兒童在學(xué)習(xí)生活以及心理等方面產(chǎn)生的問題，對(duì)青少年的發(fā)展以及國(guó)家的進(jìn)步發(fā)揮了重要的作用，早日構(gòu)建家庭、學(xué)校、國(guó)家、社會(huì)四位一體的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度對(duì)農(nóng)村留守兒童的權(quán)益保護(hù)將產(chǎn)生巨大影響。