劉 歡 陳 文

1.西南科技大學(xué)法學(xué)院，四川 綿陽 621010；2.西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120

一直以來，農(nóng)民住房及宅基地問題是“三農(nóng)”研究的重要課題。

2018年中央一號文件再次強調(diào)深化農(nóng)村土地制度改革，總結(jié)宅基地制度改革試點經(jīng)驗，逐步擴大試點，并提出探索宅基地“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。國家的政策引導(dǎo)，無疑為《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》(以下簡稱為《辦法》)的實施添磚加瓦，為試點地區(qū)實踐提供保障。但農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點牽涉的主體較多，包含的利益關(guān)系比較復(fù)雜，涉及重大理論、政策和法律問題。[1]加之農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點延期一年，2018年已到攻堅階段。因此，筆者就農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的相關(guān)法律問題略陳管見。

一、我國農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款之現(xiàn)狀

(一)我國農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的立法現(xiàn)狀

1.法律法規(guī)方面

《憲法》第10條《物權(quán)法》第152-155條《土地管理法》第62條《土地管理法》第63條《物權(quán)法》第184條《擔(dān)保法》第37條《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》權(quán)屬規(guī)定權(quán)利內(nèi)容規(guī)定方式限制用途限制禁止抵押試點區(qū)域如金寨縣、晉江市、江津區(qū)等允許抵押

從我從我國現(xiàn)行法律法規(guī)來看，我國對宅基地使用權(quán)的抵押進行了嚴(yán)格限制。

(1)權(quán)利內(nèi)容規(guī)定。我國《憲法》規(guī)定宅基地屬于集體所有?！段餀?quán)法》第152條到155條對宅基地使用權(quán)進行了大致的規(guī)定，其性質(zhì)被界定為一種不可轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)。其中，第152條宅基地使用權(quán)人對該土地不得用于經(jīng)營性用途的規(guī)定限制了宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，用益物權(quán)的性質(zhì)并未得到充分的體現(xiàn)。第153條宅基地使用權(quán)權(quán)能行使要求援引國家其他的法律，其援引外延廣，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的權(quán)利行使依賴于層級較低的調(diào)整較快的國家規(guī)定，從根本上不利于宅基地使用權(quán)的保護與實施。

(2)限制、禁止性規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā反_立了“一戶一宅”原則，規(guī)定以戶為單位的具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的進行申請，并明確限制了宅基地用途，禁止宅基地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓?！段餀?quán)法》第184條第2款和《擔(dān)保法》第37條第2款明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，直接否定了宅基地使用權(quán)成為抵押物的可能。而《物權(quán)法》第182條和《擔(dān)保法》第36條明確了“房地一體”原則，規(guī)定在設(shè)定抵押時，建設(shè)用地使用權(quán)與土地上的建筑物一并抵押。但我國對宅基地之上的房屋是否可以進行抵押并未規(guī)定，根據(jù)上述法律的規(guī)定，單純以土地上的住房所有權(quán)設(shè)定抵押而不涉及宅基地使用權(quán)是不可能的。

(3)試點地區(qū)的突破。2016年，中國人民銀行等六部聯(lián)合出臺了《辦法》，辦法明確界定了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的概念，細(xì)化了住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點地區(qū)確權(quán)登記頒證、流轉(zhuǎn)平臺搭建、風(fēng)險補償?shù)确矫娴膬?nèi)容。試點地區(qū)如金寨縣、晉江市、江津區(qū)等在試點期間暫停行使《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律條款，突破了禁止性規(guī)定，有利于落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)，可以更好地盤活農(nóng)村資源，增加農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利與財產(chǎn)性收入。

2.政策文件方面

年份主題涉及農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)簡要內(nèi)容2014關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見四、深化農(nóng)村土地制度改革(19.完善農(nóng)村宅基地管理制度)2015關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見四、圍繞增添農(nóng)村發(fā)展活力,全面深化農(nóng)村改革(23.穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革試點;24.推進農(nóng)村金融體制改革)2016關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見五、深入推進農(nóng)村改革,增加農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力(26.深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革)2017中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見六、加大農(nóng)村改革力度,激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力(28.改革財政支農(nóng)投入機制;29.加快農(nóng)村金融創(chuàng)新;30.深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革;31.探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制)2018中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見九、推進體制機制創(chuàng)新,強化鄉(xiāng)村土地制度改革(完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,落實宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán),不得違規(guī)違法買賣宅基地,嚴(yán)格實行土地用途管制,嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。)

隨著我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展持續(xù)向好、穩(wěn)中有進，農(nóng)村改革不斷深化，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)深刻變化對創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的沖擊，2014年中央一號文件的關(guān)鍵詞凸顯為“全面深化農(nóng)村改革”，且站到了俯瞰全局的高度。為激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會活力，2014年一號文件首次提出賦予農(nóng)民農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)能。在農(nóng)村改革穩(wěn)步推進的過程中，也呈現(xiàn)出農(nóng)民增收難度加大的問題。2015年一號文件的主題為加大改革創(chuàng)新力度、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，進一步提出穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革，增加推進農(nóng)村金融體制改革，促進農(nóng)民增收。在一年多的農(nóng)村政策引導(dǎo)下，農(nóng)民的收入雖持續(xù)增加，但中國土地數(shù)量不多，農(nóng)民數(shù)量較多的國情限制了農(nóng)村的發(fā)展。因此，2016年中央一號文件提出深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要求推進宅基地制度改革試點，探索農(nóng)民住房保障新機制，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，進一步增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。新形勢的改革下，農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，基于此，2017年中央一號文件著重強調(diào)推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強調(diào)改革財政支農(nóng)投入機制，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地。為全面貫徹黨的十九大精神，2018年中央一號文件以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略講意義、定思路、定任務(wù)、定政策、提要求，對宅基地使用權(quán)作了進一步的政策引導(dǎo)，提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民住房所有權(quán)。2014年至2018年的中央一號文件對宅基地使用權(quán)的政策引導(dǎo)呈現(xiàn)出循序漸進的過程，由最初2014年突破住房財產(chǎn)權(quán)禁止抵押權(quán)能到2018年宅基地的“三權(quán)分置”，國家對宅基地使用權(quán)的政策引導(dǎo)逐步具體化，賦予農(nóng)民權(quán)利也多樣化，農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住房更加體現(xiàn)其本身的財產(chǎn)價值，農(nóng)民收入也不斷增加。

(二)我國農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的實踐現(xiàn)狀

《辦法》出臺前，我國多地進行了宅基地抵押探索，如成都市宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，也就是說，農(nóng)村房屋要將宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地才可用于抵押融資[2]，廈門的新型集體股組織可以按土地規(guī)劃進行農(nóng)村建設(shè)，也可以代表轉(zhuǎn)地農(nóng)民進行宅基地流轉(zhuǎn)交易等[3]。因此，受我國法律禁止宅基地使用權(quán)抵押的影響，各地農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)在設(shè)定抵押時，大多以農(nóng)民房屋所有權(quán)為抵押物，有些雖用農(nóng)民住房以及宅基地使用權(quán)作為抵押物，但登記的時候僅登記農(nóng)民住房抵押權(quán)，且各地實踐中“宅基地使用權(quán)”并不明確提及，有的通過改變其性質(zhì)或者用集體土地使用權(quán)代替。《辦法》頒布后，試點縣(市、區(qū))取得法律授權(quán)，在試點期間暫停執(zhí)行《物權(quán)法》《擔(dān)保法》的相關(guān)法律條款，推進制度改革。各試點地區(qū)成立“試點工作推進小組”，出臺試點實施方案，采取相應(yīng)的保障措施，積極盤活農(nóng)村資源，推進農(nóng)村土地制度改革。未試點的地區(qū)由于未得到法律授權(quán)，則仍采取原有實踐形式不斷進行探索。盡管試點地區(qū)試點效果總體不錯，但試點地區(qū)各自在遵循法律的前提下，各自根據(jù)本地具體情況，出臺不同的法規(guī)政策，采取不同的舉措，其試點的效果出現(xiàn)明顯的區(qū)別，各地區(qū)試點過程遇到的問題也千姿百態(tài)。

二、我國農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款之困境

(一)法律法規(guī)不完善

1.“房地一體”原則限制農(nóng)民住房抵押

農(nóng)民住宅是由宅基地和其上的建筑物、構(gòu)筑物兩部分構(gòu)成的[4]。宅基地上的建筑物、構(gòu)筑物是否可以抵押，我國法律并未明確規(guī)定。文章第一部分通過對《物權(quán)法》相關(guān)條文的評析可推理出宅基地上的住房可以抵押。但《物權(quán)法》第84條、《擔(dān)保法》第37條明確規(guī)定“宅基地使用權(quán)”不能抵押。我國不動產(chǎn)抵押奉行“房地一體”原則。因此，住房與宅基地使用權(quán)無法同時抵押的矛盾增加了農(nóng)民欲通過抵押農(nóng)村住房獲取貸款的難度。

2.法律效力層級阻礙宅基地使用權(quán)抵押

現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度主要分布在《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、行政法規(guī)及部門規(guī)章，其內(nèi)容分散粗略，相互間存在一些矛盾，可操作性差，且法律層級高的明確禁止宅基地使用權(quán)抵押。近幾年重慶、福建等地對宅基地抵押進行了嘗試，出臺了的相關(guān)政策法規(guī)，且六部聯(lián)合出臺了《辦法》，但這些政策法規(guī)效力層級都較低，不利于保障宅基地制度改革。

(二)配套制度不健全

1.住房財產(chǎn)權(quán)價值評估體系不完善

(1)評估方式單一。目前我國住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點區(qū)域主要是通過借貸雙方協(xié)商確定、第三方中介機構(gòu)評估的方式對農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)進行價值評估。這些方式在一定程度上忽略了當(dāng)有擔(dān)保機構(gòu)等其他市場主體參與的情況，方式不夠靈活多樣，對其價值的評估和利益的平衡具有不利的影響。

(2)評估程序缺失。第一，農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)價值評估機構(gòu)缺乏權(quán)威性。我國試點區(qū)域多由金融機構(gòu)分局自身內(nèi)部評估系統(tǒng)對標(biāo)的農(nóng)房進行評估，缺乏權(quán)威性，這使得各地評估價值各不相同；第二，農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)價值評估標(biāo)準(zhǔn)不明確。根據(jù)農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)自身的特征，農(nóng)民住房一般距離城市較遠(yuǎn)，農(nóng)民住房受地理位置、房屋建造材料、房屋建筑結(jié)構(gòu)等方面的影響，這使農(nóng)民住房價值評估變得困難。加上宅基地使用權(quán)在之前的法律是禁止抵押的，并未有進入市場的經(jīng)驗借鑒。因此，試點地區(qū)的農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)基準(zhǔn)價格及最低保護價的缺失，評估參照標(biāo)準(zhǔn)的模糊給農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押工作的推進帶來了困難。第三，農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)價值評估監(jiān)督救濟制度的缺失，增加了價值評估不公正的幾率。

2.住房財產(chǎn)權(quán)抵押處置機制不靈活

我國試點地區(qū)大多處置方式僅限于轉(zhuǎn)讓，其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限定于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)，處置方式單一?！掇k法》規(guī)定農(nóng)民申請貸款時要求抵押人提供其他長期穩(wěn)定居住場所的證明，破壞了大多數(shù)僅有一處住所的農(nóng)民融資的意愿和宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋抵押設(shè)計的初衷。

3.住房財產(chǎn)權(quán)抵押風(fēng)險保障不足

試點地區(qū)雖建立了抵押貸款風(fēng)險防范機制，對農(nóng)村住房抵押貸款等所產(chǎn)生的貸款損失列入農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險專項資金補償范圍，風(fēng)險金(市級+區(qū)縣)和受償銀行按不同比例分別對貸款本金承擔(dān)風(fēng)險補償。這在一定程度上雖緩和了風(fēng)險管理的矛盾，但政府并非萬能，風(fēng)險基金勢必造成一種風(fēng)險緩和依賴，不會形成良性循環(huán)。并且此基金一般是在發(fā)生自然災(zāi)害農(nóng)民還不起貸款時允許金融機構(gòu)申請，對非自然災(zāi)害如因為農(nóng)民自身的技術(shù)問題導(dǎo)致農(nóng)民無法償還貸款時，金融機構(gòu)利益保障則會受阻，也易打擊金融機構(gòu)向農(nóng)民放貸的積極性。

三、完善我國農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的法律建議

(一)加快修訂立法工作

1.修訂《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》相關(guān)規(guī)定。2018年12月31日住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點屆滿。兩年來，實施農(nóng)房抵押貸款試點地區(qū)主要是通過制定地方性法規(guī)指導(dǎo)農(nóng)房抵押貸款試點改革。因此，作為上位法的《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)的法律也應(yīng)順應(yīng)當(dāng)今社會經(jīng)濟的發(fā)展，做到改革試點需要與法律修改同步對接。比如，我國應(yīng)該明晰抵押標(biāo)的范圍，在堅持《兩權(quán)抵押指導(dǎo)意見》立法理念的前提下，及時修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》關(guān)于宅基地不得抵押的法律規(guī)定，明確農(nóng)民住房及相關(guān)附屬設(shè)施與宅基地使用權(quán)可一并抵押的合法性。

2.出臺《農(nóng)村宅基地管理法》。我國在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點期間，可通過總結(jié)各地試點的實踐經(jīng)驗，盡快制定出一部統(tǒng)一的《農(nóng)村宅基地管理法》。[5]這部法律應(yīng)該對宅基地使用權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、退出等機制作出詳細(xì)的規(guī)定，可將試點探索的宅基地使用權(quán)抵押貸款的條件、具體流程、抵押權(quán)實現(xiàn)方式，宅基地使用權(quán)有償退出機制等上升為法律，提高土地的利用效率，盤活農(nóng)民財產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。

(二)健全配套服務(wù)制度

1.完善住房財產(chǎn)權(quán)價值評估體系

(1)鼓勵政策性評估為主，商業(yè)性評估為輔的運作方式。一方面地區(qū)政府可支助成立專門的農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋價值的小型評估機構(gòu)，對農(nóng)村宅基地和房屋進行專門的評估，如重慶的興農(nóng)價格評估有限公司。另一方面，地區(qū)政府也應(yīng)加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估機構(gòu)管理，支持商業(yè)性評估機構(gòu)在轄區(qū)內(nèi)開展價值評估業(yè)務(wù)，鼓勵根據(jù)住房財產(chǎn)權(quán)評估業(yè)務(wù)特點適度降低評估收費。且具備房屋價值評估資格的專業(yè)人員就農(nóng)房

和宅基地使用權(quán)出具專業(yè)的意見，可提高價值評估的公平性，更好地為金融機構(gòu)的授信額度提供依據(jù)。

(2)明確價值評估程序。各地可借鑒試點地區(qū)做法，因地制宜地出臺一部轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)價格評估辦法。第一，辦法應(yīng)明晰本地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)基準(zhǔn)價格及最低保護價的確定方式；第二，辦法應(yīng)規(guī)定價值評估的標(biāo)準(zhǔn)，需要考慮的具體因素，如農(nóng)民住房所處地域的經(jīng)濟水平、資源條件、交通條件、基礎(chǔ)設(shè)施完備程度、當(dāng)?shù)亟灰谆钴S度等；第三，評估機構(gòu)受理程序，比如評估需要的材料，價值評估人員采用的評估方式等；第四，評估機構(gòu)及評估人員的法律責(zé)任等。

3.創(chuàng)新住房財產(chǎn)權(quán)抵押處置機制

(1)增加農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押處置方式。在綜合考慮住房財產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)特征、變現(xiàn)能力、處置成本等因素，可靈活采取整合出租、掛牌轉(zhuǎn)讓、再流轉(zhuǎn)等處置方式。具體而言，第一，司法處置，即根據(jù)法院的法律文書，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物依法進行公開拍賣、變賣等方式處置；第二，集體經(jīng)濟組織代償。允許集體經(jīng)濟組織代為還貸，收回宅基地使用權(quán)，取得抵押房屋所有權(quán)；第三，允許本省內(nèi)農(nóng)村居民通過交易市場購買依法處置的農(nóng)民抵押貸款的住房，用于還貸；第四，農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場為主體與集體經(jīng)濟組織合作購買抵押物；第五，政府成立專門的惠農(nóng)公司，設(shè)立專門的資金，參與農(nóng)民宅基地使用權(quán)的處置，盤活農(nóng)村資產(chǎn)。

(2)探索住房財產(chǎn)權(quán)抵押保障措施。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村集體經(jīng)濟組織可設(shè)立實物周轉(zhuǎn)房、補貼周轉(zhuǎn)房租金；另一方面可在處置抵押物的收入中優(yōu)先保障基本租房支出，以更好地處理住房財產(chǎn)權(quán)處置與農(nóng)民基本居住權(quán)的關(guān)系。

4.完善住房財產(chǎn)權(quán)抵押風(fēng)險分擔(dān)機制

(1)推進保險產(chǎn)品創(chuàng)新。保險公司可推出農(nóng)業(yè)小額貸款保證保險，由農(nóng)民投保，銀行以此保險作為主要擔(dān)保方式向農(nóng)民發(fā)放小額、短期流動資金貸款，當(dāng)農(nóng)民無法還貸時，由保險公司按照保險合同的約定，向銀行承擔(dān)貸款損失賠償責(zé)任的保險業(yè)務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立農(nóng)業(yè)小額保證保險專項基金，存放于銀行機構(gòu)，加大銀政保三方合作。

(2)探索抵押貸款風(fēng)險緩釋機制。第一，設(shè)立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償專項資金。相關(guān)部門應(yīng)明確該專項資金的補償范圍和比例、申請程序等內(nèi)容。第二，建立風(fēng)險金叫停機制。當(dāng)各涉農(nóng)金融機構(gòu)貸款平均不良率或者農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償專項基金使用超過一定的范圍時，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該叫停風(fēng)險補償業(yè)務(wù)。