周群峰

不足百日，湖南省郴州市人防系統(tǒng)三名重要官員相繼落馬。

9月11日，湖南省紀(jì)委省監(jiān)委官網(wǎng)稱，郴州市人防辦黨組書記、主任曾凡軍涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，正接受郴州市紀(jì)委市監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。此前三個月，6月9日，曾凡軍的前任、已退休三年的白廣華和時任黨組成員、副主任李石平落馬。9月7日，郴州市紀(jì)委市監(jiān)委公布對二人的黨紀(jì)政務(wù)處分：白被開除黨籍，取消退休待遇，李被開除黨籍和公職。

“人防辦”是人民防空辦公室的簡稱，該部門的職能是戰(zhàn)時組織開展防空襲斗爭，平時負(fù)責(zé)組織人民防空建設(shè)，向民眾普及防震減災(zāi)和國防教育知識。

江蘇省新沂市人防辦綜合科原科長寧戰(zhàn)宏告訴記者，相對于建設(shè)、國土等部門，人防系統(tǒng)在政府部門構(gòu)成中比較邊緣化。同時，人防跟軍事有關(guān)，該領(lǐng)域腐敗案件往往因涉密不公開審理。

近年來，該領(lǐng)域腐敗呈高發(fā)態(tài)勢，全國多地人防系統(tǒng)發(fā)生腐敗案例，新疆、貴州、寧夏三個省級人防部門的“一把手”被調(diào)查，多個地級市的人防辦主要負(fù)責(zé)人落馬，溫州、保定等地還查出人防系統(tǒng)窩案。

平時“不顯山露水”的人防系統(tǒng)緣何成腐敗高發(fā)區(qū)？

工程審批的權(quán)力

在郴州落馬的三位人防系統(tǒng)官員中，白廣華案比較典型。

一位知情者告訴記者，白廣華有過從軍履歷，他曾兩度出任郴州市人防辦主任：先是2001年出任該職，2003年轉(zhuǎn)任郴州市委組織部副部長，2008年再次出任郴州人防辦主任。

2011年，《中國人民防空》雜志曾刊發(fā)過一篇關(guān)于白的人物稿件《飽蘸熱血寫忠誠》。該文寫道：白廣華在當(dāng)?shù)厥且粋€大家族，外甥侄子幾十個，為了想攬到工程，親戚們把白廣華80多歲的老母親請來，做白廣華的工作。白廣華耐心說服母親，親戚們沒有攬到工程，全部無功而返。

“白廣華油鹽不進的樣子，在一些工程老板中傳開，他們紛紛說郴州人防辦的錢不好賺。”該文章寫道。

有諷刺意味的是，白落馬后，郴州市紀(jì)委市監(jiān)委通報稱，白廣華違規(guī)干預(yù)插手建設(shè)工程項目承發(fā)包，為他人承攬工程打招呼;收受紅包禮金，對市人防辦違規(guī)發(fā)放津貼的行為負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，違規(guī)從事營利活動并獲利，縱容、默許親屬用其職務(wù)影響謀利。

像白廣華一樣，倒在工程審批上的人防系統(tǒng)官員不在少數(shù)。

寧戰(zhàn)宏告訴記者，達到一定規(guī)模的民用建筑，在項目報批的過程中，必須經(jīng)過人防辦的審批才能動工。因此，人防系統(tǒng)的腐敗集中在人防工程審批、驗收，為他人承攬工程打招呼等方面。隨著城市規(guī)模擴大和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人防審批項目日益增多，人防系統(tǒng)這方面的腐敗有蔓延之勢。

2014年12月，保定市人民檢察院通報：保定市人防辦原主任李鐵柱濫用職權(quán)，違法審批多個小區(qū)人防工程建設(shè)面積，致使少建和降低標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)防空地下室，給國家造成經(jīng)濟損失1億多元，并數(shù)次收受多個房地產(chǎn)開發(fā)公司現(xiàn)金及房產(chǎn)賄賂共計700余萬元。

保定人防辦腐敗窩案共有20人被立案查辦，被認(rèn)為是保定市近20年來最大的一起瀆職貪賄系列案。

《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》報道稱，從大權(quán)在握、一呼百應(yīng)的市委組織部，調(diào)任開會都被忘記通知的人防辦，李鐵柱頗感失落，認(rèn)為組織對他不公，自覺政治前途渺茫的他，開始想“利用現(xiàn)有條件搞點創(chuàng)收，改善—下自己的生活”。

人防辦承擔(dān)的對民用建筑修建防空地下工程進行審批等職能，成了李鐵柱發(fā)家致富的工具。“一些建設(shè)單位和開發(fā)商開始找上門來，曾經(jīng)冷清的人防辦變得熱鬧起來”。

2004年至2010年期間，桂林市人防辦原主任賴月亮利用職務(wù)上的便利，為請托人及其公司在人防設(shè)備采購、人防工程設(shè)計審批驗收等事項上提供幫助，受賄424萬余元。

到案后，賴月亮這樣供述他在人防系統(tǒng)的“生意經(jīng)”：很多人防設(shè)備公司、房地產(chǎn)開發(fā)公司、投資有限公司的負(fù)責(zé)人，以及很多個體建房戶，都愿意以金錢鋪路，接近他這個“一把手”。

據(jù)報道，2012年1月，桂林市某房企在開發(fā)項目中，由于第一期項目未建地下人防工程，等開發(fā)后期項目時，在向市人防辦報建防空地下室設(shè)計條件的過程中遇到困難。為了順利通過審批，該房地產(chǎn)開發(fā)公司老板送給賴月亮20萬元。

另有一位黃姓老板，想租用桂林市銅鼓山的兩處國防坑道工事口部，便與賴月亮搭上關(guān)系。隨后，該公司打著市人防辦建設(shè)偽裝房的名義，違法建設(shè)房地產(chǎn)項目，最終建成六棟七層建筑，總面積13327余平方米。房子建好后，黃某又打著市人防辦的名義進行銷售。賴月亮明知不妥，但收了錢也沒法干預(yù)，只好讓下屬在報紙上刊登廣告，聲明此房屋銷售與市人防辦沒有關(guān)系。

2017年3月2日，賴因涉嫌違紀(jì)，接受組織調(diào)查，同年5月27日被開除黨籍和公職。

人防易地建設(shè)費

除了人防工程審批大權(quán)，人防異地建設(shè)費的收取，也是人防系統(tǒng)腐敗的重點領(lǐng)域。

人防易地建設(shè)費，全稱為‘叭民防空地下室易地建設(shè)費”。依據(jù)有關(guān)法規(guī)，所有民用建筑項目要按規(guī)定同步建設(shè)防空地下室，確因特殊原因不能修建的，建設(shè)單位必須報經(jīng)人民防空主管部門批準(zhǔn);經(jīng)批準(zhǔn)不修建的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，向人民防空主管部門繳納人民防空工程易地建設(shè)費，由人民防空主管部門統(tǒng)一組織易地修建。

根據(jù)《中華人民共和國人民防空法》和《人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定》等法規(guī)，國家和省確定的人民防空重點城市及縣城新建十層以上（含十層），或者基礎(chǔ)埋置深度三米以上（含三米）的民用建筑，以及人民防空重點城市的居民住宅樓，按照地面首層建筑面積修建6級的防空地下室;上述以外的人民防空重點城市的居民住宅樓，按照地面首層建筑面積修建6B級防空地下室;確因地質(zhì)、地形、施工等客觀條件限制，不能修建防空地下室的，建設(shè)單位必須報經(jīng)人民防空主管部門批準(zhǔn)后，繳納人防易地建設(shè)費。

根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)部門還可視情減半或免收這筆費用，常有的情形包括：一、享受政府優(yōu)惠政策建設(shè)的廉租房、經(jīng)濟適用房等居民住房，減半收取;二、新建幼兒園、學(xué)校教學(xué)樓、養(yǎng)老院及為殘疾人修建的民用建筑，減半收取;三、經(jīng)縣級以上建設(shè)主管部門鑒定為危房需要翻建，而且是原地原業(yè)主原面積翻新改造的商品住宅項目，予以免收;四、為主體工程施工服務(wù)，竣工后必須拆除的臨時性民用建筑，予以免收;五、因遭受水災(zāi)、火災(zāi)或其他不可抗拒的災(zāi)害造成損壞后按原面積重建的民用建筑，予以免收。

上述規(guī)定，為人防系統(tǒng)官員在人防易地建設(shè)費的收取上，擁有很大的自由裁量權(quán)。

一位房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者，按照要求，在項目開發(fā)時，房企要配套建設(shè)人防工程。但是這類工程工序繁雜，驗收也比較復(fù)雜，成本還非常高，很多人希望通過繳納人防易地建設(shè)費，來繞過這個規(guī)定。

寧戰(zhàn)宏稱，為節(jié)約建設(shè)成本，一些開發(fā)商不想建防空地下室，便通過利益輸送，申請少交人防易地建設(shè)費。“人防辦收取的這筆費用，也未必用在人防工程上，有時會被地方政府挪用”。

從相關(guān)通報或判決書看，該系統(tǒng)多個落馬官員，都存在易地建設(shè)費違規(guī)收取問題。

鄂爾多斯市人防辦原黨組書記、原主任楊玉平的判決書顯示，楊玉平受賄案的大部分行賄者，都是為了求他在辦理人防易地建設(shè)費繳納方面給予減免。楊玉平最終被判處有期徒刑六年六個月，并處罰金人民幣50萬元。

2016年12月，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》發(fā)表《人防辦主任的雙面人生》一文，剖析了湖南省張家界市人防辦原黨組書記、主任王作成的案例。

據(jù)報道，2012年11月，房地產(chǎn)開發(fā)商舒某春向王提出人防工程易地建設(shè)費減半緩交的請求，王作成答應(yīng)后，舒某春向其“答謝”30萬元現(xiàn)金。同年年底，王作成收受房地產(chǎn)開發(fā)商何某財20萬元現(xiàn)金后，滿足其少交人防易地建設(shè)費的請求。2015年12月，王作成獲刑五年，并處罰金20萬元。

《檢察日報》還報道了浙江省三門縣人防辦原主任葉雄成的腐敗案例。檢方指控，2003年6月，三門縣的賽格特花園項目向該縣人防辦申請繳納人防工程易地建設(shè)費，按規(guī)定該項目應(yīng)繳納費用242萬余元。時任該縣人防辦主任的葉雄成在審核后，擅自決定對該項目只收取60萬元。在此后葉雄成任職的9年里，也從未過問緩繳的余款。2009年8月，該房產(chǎn)公司倒閉，這182萬余元變成了壞賬。

多地檢察機關(guān)也在不斷開展人防易地建設(shè)費專項追繳行動。8月2日，《湖南日報》旗下華聲在線報道稱，衡陽市珠暉區(qū)檢察院、雁峰區(qū)檢察院和石鼓區(qū)檢察院，成功累計辦理5起欠繳人防易地建設(shè)費行政公益訴訟系列案，為國家追繳人防易地建設(shè)費4180余萬元。

被忽略的戰(zhàn)備

在和平時代，人防辦看似與民眾關(guān)系不大，但事實上，小到小區(qū)的地下室、地下停車場，大到每個城市都可見的人防商城，都在人防辦監(jiān)管的范圍內(nèi)。

寧戰(zhàn)宏告訴記者，人防辦受地方和國防的雙重領(lǐng)導(dǎo)，有些地方政府對人防系統(tǒng)疏于管理，甚至不管理，造成了一些亂象。

他指出，很多人防辦有懶政的一面，比如有的將地下停車位、地下室全權(quán)委托給小區(qū)物業(yè)公司管理，物業(yè)公司收取物業(yè)費后，上交一部分給人防部門?！霸谑栌诠芾淼谋尘跋?，少數(shù)人防地下室被挪用作倉庫、加工室等，造成了一定安全隱患”。

很多城市的地下人防工程建成后，為避免資源浪費，在政策允許的前提下，會當(dāng)作人防商城、商廈等使用，在招商過程中也會產(chǎn)生尋租空間。

一位省級人防辦副主任告訴記者，地下室、人防商城等人防工程，根據(jù)規(guī)定，遵循誰投資、誰建設(shè)、誰使用的原則，人防部門在其中有督查監(jiān)管的職責(zé)。

他說，國家規(guī)定所有人防工程要有平戰(zhàn)結(jié)合的三個效益，分別是戰(zhàn)備效益、社會效益和經(jīng)濟效益?！捌渲袘?zhàn)備效益放在首位。但很多人防部門在督查過程中，存在不到位甚至走過場現(xiàn)象，戰(zhàn)備效益容易被忽略。”

寧戰(zhàn)宏稱，人防工程的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換工作，包括使用功能、防護功能等轉(zhuǎn)換，涉及土建、通風(fēng)、給排水和電器工程等各個方面。

在目前的房地產(chǎn)開發(fā)模式下，房地產(chǎn)商作為建設(shè)單位，承擔(dān)著人防工程平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的義務(wù)。但是，很多開發(fā)商在房子售成后就撤離，人防工程也由建設(shè)單位移交給物業(yè)管理單位或業(yè)主管理。“由于開發(fā)商的流動性和不穩(wěn)定性，一旦建設(shè)施工完成，再想找到他們異常困難，更不用說進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)換工程建設(shè)了。平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換協(xié)議書淪為了一紙空文”。

寧戰(zhàn)宏認(rèn)為，解決這個問題，首先要嚴(yán)格落實資金問題。要從國家層面明確人防工程平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換費用的收取方式，規(guī)范人防工程收費項目和標(biāo)準(zhǔn)，使人防工作有法可依。其次，要加強對新建人防工程的監(jiān)管力度，確保新建工程的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換工作盡可能一次性到位，減少或不留臨戰(zhàn)轉(zhuǎn)換工作量。

另外，在開發(fā)商責(zé)任難落實、人防部門在編在崗人員少、工程量大的現(xiàn)狀下，還要創(chuàng)新管理模式，引進社會化管理機制。

比如，由人防部門將平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換工作委托給具有資質(zhì)的建設(shè)施工單位，按照轉(zhuǎn)換預(yù)案和工作計劃組織實施。

《中華人民共和國人民防空法》自1997年1月1日起，已經(jīng)施行了21年。上述某省級人防辦副主任告訴記者，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，該法在實施過程中，不能更好地處理一些諸如人防工程產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)歸屬等問題。“近年來，國家一直在醞釀該法的修訂計劃，國家人防辦也多次征求修改意見”。

他表示，過去一些年，該省人防系統(tǒng)也出過很多問題，多人被查處?，F(xiàn)在，人防系統(tǒng)的很多決策更加透明，要求黨組會有會必錄，很多人不再敢插手工程。