漆浩+王文嬌

自2017年8月24日起，緬甸若開邦的羅興亞武裝分子實施多起暴力襲擊事件，造成嚴(yán)重的社會恐慌。為平息騷亂，恢復(fù)社會秩序，緬甸政府軍與武裝分子發(fā)生激烈沖突。沖突造成數(shù)百人死亡，大量房屋被毀，超過50萬羅興亞難民逃往孟加拉國。此次沖突導(dǎo)致的難民危機(jī)嚴(yán)重威脅了地區(qū)安全，引起國際社會的高度關(guān)注，以聯(lián)合國為代表的國際組織和西方國家公開譴責(zé)緬甸政府，將其推入國際輿論的漩渦。此次沖突并非偶然，是信仰佛教的緬甸民眾與信仰伊斯蘭教的羅興亞人之間矛盾長期積累的結(jié)果。本文以羅興亞問題的歷史發(fā)展為脈絡(luò)，對沖突發(fā)生的原因深入分析，闡述其可能的影響，提出相應(yīng)的對策。

一、羅興亞問題產(chǎn)生的原因

緬甸是一個傳統(tǒng)的佛教國家，信仰佛教的各民族之間存在著較強(qiáng)的認(rèn)同感，而羅興亞人是緬甸北部若開邦最大的一個穆斯林族群。18世紀(jì)末，英國殖民統(tǒng)治在緬建立，宗教因素和殖民壓迫的共同作用使緬甸各民族與羅興亞人矛盾重重，此后一百多年不斷惡化，形成了“羅興亞問題”。

（一）英日殖民侵略埋下民族宗教沖突的禍根

1824年第一次英緬戰(zhàn)爭之后，緬甸與英國簽訂了《楊達(dá)波條約》，若開邦等地并入英屬印度下的孟加拉省，歸英管轄。殖民當(dāng)局為了改變?nèi)糸_經(jīng)濟(jì)落后的局面，實行“授地”制度，大量開發(fā)荒地，吉大港地區(qū)的穆斯林隨即作為季節(jié)性短工遷入若開邦。1885年，英國徹底實現(xiàn)了對緬甸的占領(lǐng)，并實行“以印治緬”的政策，超過100萬印度人進(jìn)入若開地區(qū)，代替本地地主治理若開地區(qū)。這些印度穆斯林被緬甸佛教徒視為英國殖民統(tǒng)治的幫兇，其殘暴、惡劣的行徑激起了緬甸人的仇恨。再加上羅興亞人與印度穆斯林在外表上極難區(qū)分，緬甸人將對印度穆斯林的仇恨轉(zhuǎn)移到羅興亞人的身上。

為方便統(tǒng)一管理殖民地，英國政府采取了宗教人口統(tǒng)計和民族識別政策。根據(jù)宗教信仰來界定人們的身份，若開人被單純地劃分為佛教徒與穆斯林兩類，割裂了雙方本就松散的認(rèn)同感。1933年，英國當(dāng)局以語系區(qū)分的民族識別政策將羅興亞族群排除在緬甸135個民族之外，羅興亞人的身份走向邊緣化。至此，英國殖民者的“民族分化”政策為之后持續(xù)不斷的佛、伊沖突埋下了禍根。

二戰(zhàn)期間，日本入侵緬甸并利用不斷上升的民族主義運(yùn)動，扶植了一支由若開邦佛教徒組成的若開愛國部隊。作為反擊，英國于1942年4月建立起一支名為第五縱隊的穆斯林游擊部隊，與若開愛國部隊形成對峙。第五縱隊對佛教徒進(jìn)行了瘋狂的打擊報復(fù)和殘酷屠殺，許多若開佛教徒被迫離開自己的家園。日軍戰(zhàn)敗后，羅興亞人與佛教徒的斗爭仍然十分激烈，在若開地區(qū)形成了一種“以牙還牙”的報復(fù)性對抗。

（二）緬甸政府相關(guān)政策激化固有矛盾

緬甸獨(dú)立初期，政府出于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的目的，以法律形式承認(rèn)羅興亞族是緬甸的一個土著族群，尊重羅興亞人宗教信仰并賦予其一定的政治權(quán)利。

1961年，政府將佛教定為國教，羅興亞人和政府矛盾不斷上升。此后，歷屆政府一改以前的寬松政策，否認(rèn)其緬甸公民地位，也不賦予其政治權(quán)利。這種不平等的民族政策激起了羅興亞人尋求獨(dú)立的反政府武裝斗爭，這些斗爭反過來又加深了政府對羅興亞人的排斥和打壓。如1964年奈溫政府取消了馬由邊境特別行政區(qū)和羅興亞語廣播，1974年緬甸頒布新憲法，拒絕承認(rèn)羅興亞族為少數(shù)民族。1978年，政府在緬孟邊境開展了一場名為“龍王計劃”的移民調(diào)查行動，打擊少數(shù)民族反政府活動，有20萬—25萬羅興亞人逃至孟加拉國。

蘇貌政府上臺后，在羅興亞聚居區(qū)建起了大量佛寺和佛塔，而清真寺卻被軍隊大量損壞，此舉引發(fā)了武裝沖突。

丹瑞政府上臺后，仍然堅決否認(rèn)羅興亞族是緬甸的一個民族。緬甸民主轉(zhuǎn)型以來，羅興亞武裝暴動愈發(fā)嚴(yán)重。2016年，羅興亞穆斯林建立了“羅興亞救世軍”，在若開邦北部多次發(fā)動反政府的武裝暴亂，逐漸演化為當(dāng)前引起國際廣泛關(guān)注的沖突事件。

（三）緬甸國內(nèi)佛、伊民族主義勢力的抬頭

緬甸獨(dú)立后在國內(nèi)族群關(guān)系的治理上推行“大緬甸主義”，使得佛教勢力與民族主義勢力進(jìn)一步結(jié)合。自2011年緬甸開啟政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程以來，軍人力量逐漸淡出緬甸政治舞臺，民選政府執(zhí)政后并沒有緩解國內(nèi)各宗教族群之間的緊張與敵對情緒，反而日益失控，為緬甸國內(nèi)佛教民族主義勢力和羅興亞分離主義勢力抬頭創(chuàng)造了條件。

羅興亞人在緬甸主流社會中的不斷邊緣化，推動了泛伊斯蘭主義與羅興亞分離主義進(jìn)一步結(jié)合。伊斯蘭勢力利用羅興亞人謀求自治的政治訴求，對其進(jìn)行操控與滲透。阿富汗、巴基斯坦、孟加拉國的極端組織和恐怖勢力為羅興亞人的武裝組織提供包括資金支持、人員聯(lián)絡(luò)、招募和訓(xùn)練等在內(nèi)的援助。

二、羅興亞問題的多層次影響

羅興亞問題錯綜復(fù)雜，涉及地區(qū)安全、宗教民族沖突等多個領(lǐng)域，不僅對緬甸國內(nèi)諸多方面產(chǎn)生沉重打擊，還隨著問題的外溢產(chǎn)生了區(qū)域和國際影響，使緬甸陷入內(nèi)外交困的局面。

（一）國內(nèi)影響

破壞緬甸政治和社會穩(wěn)定。2017年8月份至今的這場沖突發(fā)生在緬甸轉(zhuǎn)型之時，極易激發(fā)國內(nèi)各種矛盾，對緬甸國內(nèi)的政治產(chǎn)生重大影響。第一，嚴(yán)重威脅了緬甸社會穩(wěn)定。這次武裝暴亂被緬甸政府定義為恐怖主義襲擊，在緬甸輿論界，無不充斥著有關(guān)“羅興亞恐怖分子”、“孟加拉移民是恐怖分子”以及“他們在緬甸設(shè)立了恐怖訓(xùn)練營”之類的消息和文章。這樣的說法無疑加劇了當(dāng)?shù)氐木o張和恐懼，不利于社會安定。同時，泛伊斯蘭主義和極端恐怖勢力對羅興亞人的滲透使緬甸遭受國際恐怖主義襲擊的風(fēng)險增加。第二，深刻影響了緬甸的民主改革與轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。若開邦暴力沖突持續(xù)發(fā)酵，國際社會對緬甸政治轉(zhuǎn)型施加壓力，對緬甸國內(nèi)的民主政治轉(zhuǎn)型產(chǎn)生負(fù)面影響。

阻礙緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展。若開邦經(jīng)濟(jì)薄弱，公共交通基礎(chǔ)設(shè)施落后，民眾基本享受不到任何的公共產(chǎn)品和服務(wù)。為了利用當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，緬甸政府在若開邦內(nèi)開設(shè)了皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)，預(yù)計投資達(dá)到900億美元，這需要一個和平的局勢予以保障。然而2017年以來的持續(xù)暴力沖突使得若開邦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱，前途堪憂。如果政府無法控制動亂的局面，若開邦在經(jīng)濟(jì)上可能陷入“越窮越亂，越亂越窮”的惡性循環(huán)，拖延經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的進(jìn)程，甚至使經(jīng)濟(jì)發(fā)生倒退。endprint

損害緬甸外交形象。伴隨著突出的難民危機(jī)，羅興亞問題的影響不斷向周邊國家“外溢”，使緬甸與周邊國家的關(guān)系蒙上了一層不確定的因素，而昂山素季政府的處理態(tài)度一定程度上損害了緬甸的外交形象。按照聯(lián)合國的說法，自2017年8月份以來，從緬甸逃往孟加拉國的羅興亞穆斯林?jǐn)?shù)量已經(jīng)超過50萬，這是該地區(qū)數(shù)十年來規(guī)模最大的難民遷移。孟加拉國難民營已經(jīng)人滿為患、不堪重負(fù)，難以接收新來的羅興亞難民。面對這種情況，兩國卻像踢皮球一樣互相推諉。緬孟之間的潛在沖突不斷升級。如果不能妥善解決羅興亞人問題，緬甸的外交形象必然受損。

（二）區(qū)域影響

威脅周邊國家安全。2017年8月以來，馬來西亞、印度尼西亞和孟加拉國等國都發(fā)生了一些與若開武裝沖突直接聯(lián)系的宗教沖突，造成局勢的動蕩。而在中東宗教恐怖主義擴(kuò)散的大背景下，利用宗教仇恨情緒發(fā)展恐怖主義勢力的可能性升級，危及周邊國家的安全。2009年2月3日，緬甸偷渡活動的首要目的地泰南拉農(nóng)府有近千名居民舉行示威，強(qiáng)烈反對各種形式的難民“登陸”。此外，泰國南部的穆斯林分離主義勢力一直是泰國政府的一塊心病，泰國軍方指控羅興亞人以務(wù)工身份為遮掩，實際上與泰南的穆斯林分離主義者相勾結(jié)。此外，難民大量涌入也給周邊國家?guī)斫?jīng)濟(jì)壓力，經(jīng)濟(jì)落后、人口眾多的孟加拉國更不堪重負(fù)。

削弱東盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)。東盟一向奉行不干涉內(nèi)政原則，但是2017年聯(lián)合國大會上東盟卻發(fā)表聯(lián)合聲明，譴責(zé)若開邦的所有暴力行為，馬來西亞總理納布吉稱緬甸軍方的行動是“種族滅絕”。在最大的伊斯蘭國家印度尼西亞，當(dāng)?shù)氐氖就咭贿B幾天在雅加達(dá)的緬甸大使館外靜坐抗議，要求諾貝爾委員會撤銷昂山素季所獲得的和平獎。羅興亞問題惡化了緬甸在東盟伊斯蘭國家之間的形象，有可能造成緬甸與相關(guān)東盟國家的不和，影響東盟的團(tuán)結(jié)，而東盟的不干涉內(nèi)政原則在羅興亞難民悲慘的人權(quán)遭遇面前將承受更大的內(nèi)外壓力。

（三）國際影響

助長國際恐怖主義勢力。2017年暴力武裝事件的始作俑者“羅興亞救世軍”雖然否認(rèn)與恐怖組織的聯(lián)系，但緬甸政府以其頭目在境外接受過軍事訓(xùn)練，并使用暴力手段進(jìn)行襲擊為由，將其定性為恐怖組織。孟加拉國國內(nèi)反恐勢力逮捕了已被取締的恐怖組織“伊斯蘭圣戰(zhàn)者促進(jìn)會”的成員，在審訊過程中，首席爆炸專家杰哈杜爾透露伊斯蘭圣戰(zhàn)者促進(jìn)會與羅興亞團(tuán)結(jié)組織一直保持行動上的緊密配合，而且自20世紀(jì)80年代以來，羅興亞團(tuán)結(jié)組織也在源源不斷地為孟加拉國多個宗教激進(jìn)組織提供訓(xùn)練。

引起大國干涉。泰國和孟加拉國對難民的排斥，以及羅興亞某些激進(jìn)組織與基地組織關(guān)系趨密表明，羅興亞難民問題極有可能向外擴(kuò)散，這將引起大國干涉，使緬甸成為大國角逐的犧牲品。2010年4月，美國國務(wù)院在其網(wǎng)站上貼出了一則緊急決議，呼吁對生活在孟加拉的緬甸難民羅興亞人提供緊急援助。東南亞是自冷戰(zhàn)以來美國長期覬覦的地區(qū)，也是美國全球戰(zhàn)略的關(guān)鍵點(diǎn)。美國之所以在現(xiàn)階段沒有對緬甸采取制裁以外的措施，是因為特朗普上臺后重點(diǎn)關(guān)注國內(nèi)建設(shè)，沒有多余的精力顧及海外事務(wù)。但這不排除美國以“反恐”和“人權(quán)”為由滲透東南亞的可能性。

影響中國利益。目前中國正在與緬甸商討實兌港的建設(shè)問題。實兌以南200海里就是皎漂港，具有重要的戰(zhàn)略意義。中緬油氣管道的起點(diǎn)位于皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的馬德島，而中緬鐵路的終點(diǎn)也位于皎漂港，為中國自中東進(jìn)口能源提供了一條替代路線，從而不用再取道馬六甲海峽和南中國海。中國重視緬甸皎漂港，將該項目視為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃的一部分。因此，若開邦的軍事沖突與政治動亂將對中國在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益帶來直接威脅。

三、羅興亞問題的解決前景

羅興亞問題夾雜著復(fù)雜的歷史與現(xiàn)實因素，羅興亞問題的解決不可能一蹴而就，需要多方以和平為目的，進(jìn)行協(xié)調(diào)解決與綜合治理。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

沖突雙方謹(jǐn)慎克制，主動對話。對沖突雙方而言，緬甸政府和羅興亞救世軍應(yīng)該保持“謹(jǐn)慎克制，主動對話”的態(tài)度，在和談過程中必須真正具有妥協(xié)、寬容、共存的心態(tài)。羅興亞救世軍聲明?；鹨粋€月，緬甸當(dāng)局卻拒不接受，使得若開沖突的解決陷入僵局。其實，緬甸政府和軍方不能寄希望于武力解決爭端，而要考慮短期內(nèi)與羅興亞人妥協(xié)與共存，近期要著力解決與羅興亞現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)層之間的分歧，使羅興亞上層利益能得到有效的保護(hù)。緬甸政府要率先放棄“邊打邊談”、“以打促談”的做法，以逐步建立和談的政治互信。羅興亞救世軍上層同樣需要明白，任何一個主權(quán)國家的政府都不可能容忍“一國多軍”，必須做出妥協(xié)，放棄攻擊政府控制區(qū)、放棄享有自治獨(dú)立等不切實際的要求。因此，沖突雙方必須主動進(jìn)行對話，進(jìn)一步商量解決問題的可能性，避免悲劇擴(kuò)大化。

以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)若開和平進(jìn)程。暴力沖突、恐怖襲擊常常發(fā)生在貧困與落后地區(qū)，若開邦北部沖突事件也證明了這一點(diǎn)。因此羅興亞問題的解決還在于發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，以發(fā)展來促進(jìn)若開邦的和平進(jìn)程。對于緬甸政府來說，在維護(hù)若開地區(qū)和平局勢的同時，應(yīng)該利用緬甸南亞“十字路口”的地緣優(yōu)勢，奉行其一直以來的大國平衡政策，加緊對緬甸西南地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)，大量吸引外資發(fā)展國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，調(diào)整單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。此外，政府應(yīng)該平等分配國家提供的資源，讓各少數(shù)民族都能享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動民族和解進(jìn)程。國際社會應(yīng)該在若開當(dāng)?shù)赝顿Y一些援助發(fā)展項目，幫助若開本地人解決生計，實現(xiàn)自給自足，改善生存狀況。

國際社會敦促和平解決，多渠道開展難民安置。首先，聯(lián)合國作為最重要的國際組織，應(yīng)該為沖突雙方提供對話的平臺，發(fā)揮其維護(hù)和平與安全的作用，敦促雙方和平解決沖突，并切實推行人道主義援助。其次，東盟應(yīng)該加強(qiáng)難民問題上的協(xié)調(diào)性。雖然東盟在羅興亞問題上存在內(nèi)部分歧，但如果能在難民問題這樣的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域取得政治合作上的突破，對于東盟擴(kuò)展組織形式，進(jìn)一步實現(xiàn)區(qū)域合作以解決成員國內(nèi)部問題必定有促進(jìn)效果。最后，國際組織應(yīng)從人道主義角度出發(fā)，統(tǒng)一難民處置標(biāo)準(zhǔn)。

中國發(fā)揮大國作用。對中國而言，首先，作為地區(qū)性大國，要在不干涉緬甸內(nèi)政的情況下，以平等友好的態(tài)度去協(xié)調(diào)雙方的立場，為雙方搭建溝通的橋梁，避免問題復(fù)雜化。其次，應(yīng)對難民進(jìn)行人道主義援助，為解決當(dāng)前的難民問題貢獻(xiàn)力量，樹立負(fù)責(zé)任大國的良好形象。再次，利用中緬石油管道在皎漂港的開發(fā)項目幫助若開發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善羅興亞人的生存環(huán)境，樹立中國在若開地區(qū)的威信，以獲得日后對緬甸更強(qiáng)和更持久的影響力。

結(jié) 語

羅興亞問題蘊(yùn)含了深刻的歷史背景，并不存在絕對的是非對錯。同時它也屬于緬甸的內(nèi)政，其中的利害關(guān)系甚至有可能動搖緬甸的國家根基，外部世界的介入和干涉往往會導(dǎo)致問題的復(fù)雜化和不確定化。因此，我們應(yīng)該運(yùn)用歷史的、發(fā)展的和客觀的眼光看待這一問題，認(rèn)識到西方國家所謂“人權(quán)和人道主義災(zāi)難”背后的真正動機(jī)，為問題的切實解決尋找對策。當(dāng)前正處在緬甸政治民主化改革的關(guān)鍵階段，緬甸政府能否有效處理好羅興亞問題等族群沖突，對緬甸國家發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。同時，隨著羅興亞問題“外溢效應(yīng)”的逐漸增強(qiáng)，它對東南亞各國的安全和民族問題也帶來了相應(yīng)的挑戰(zhàn)，尤其是全球宗教極端主義復(fù)興的當(dāng)下，謹(jǐn)防極端勢力對東南亞的滲透變得尤為迫切。中國作為緬甸的友好邦鄰和地區(qū)性大國，應(yīng)該積極發(fā)揮建設(shè)性作用，同國際社會一道，為羅興亞問題的解決尋求出路。

（作者單位：南京大學(xué)國際關(guān)系研究院）

責(zé)任編輯：彭安玉endprint