姜 紅

(福州市規(guī)劃設(shè)計研究院 福建福州 350108)

0 引言

城市設(shè)計的對象是城市空間，城市設(shè)計的過程是整合空間資源, 協(xié)調(diào)空間背后的各方利益，尋求空間組織的最佳模式過程, 目的是提升城市空間環(huán)境的品質(zhì)。王富海認(rèn)為城市發(fā)展過去的主流價值觀是以GDP數(shù)值增長和產(chǎn)品物質(zhì)增加為本的政績進(jìn)步，應(yīng)向推動國民素質(zhì)提高，尊重人的價值選擇，發(fā)揮更多人的能力進(jìn)而促進(jìn)國家強(qiáng)大是另一種價值取向[1]。

規(guī)劃管理是城市設(shè)計實施過程的中樞，“城市設(shè)計的實施效果取決于城市設(shè)計主要控制要素與城市規(guī)劃管理可運(yùn)用手段之間的契合程度[2]?！崩钼裉岢龀鞘泄部臻g的實施需要通過下層次的規(guī)劃進(jìn)一步落實,由于城市設(shè)計作為非法定規(guī)劃,未被納入法定的規(guī)劃體系，使得城市設(shè)計的成果也不具備法律效力[3]。

面向?qū)嵤┑某鞘性O(shè)計編制不在于描繪“終極藍(lán)圖”，而是建立一套實施控制引導(dǎo)機(jī)制，并將城市設(shè)計成果與規(guī)劃管理、土地出讓等實施環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系。蔡震提出實施層面的城市設(shè)計更加強(qiáng)調(diào)實施的步驟、不同專業(yè)的協(xié)作與支持、社會各利益團(tuán)體的認(rèn)同、結(jié)果具有相對的彈性和不穩(wěn)定性[4]。

要提高城市設(shè)計的實施效果，提升城市空間品質(zhì)，需要在規(guī)劃編制與規(guī)劃管理之間建立相應(yīng)的聯(lián)系，配套相應(yīng)機(jī)制。郭婧提出城市設(shè)計實施組織方式需建立公共空間的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立“技術(shù)協(xié)作平臺”[5]。汪樂軍認(rèn)為城市開發(fā)工程設(shè)計符合規(guī)劃設(shè)計條件并不是最終目的,而是實現(xiàn)的方法和手段，借助事先的方式和手段進(jìn)行城市設(shè)計實施管理，實施規(guī)劃控制的目標(biāo)是塑造高品質(zhì)的城市空間環(huán)境,規(guī)劃設(shè)計條件是對這個高品質(zhì)的城市空間環(huán)境的闡釋和規(guī)劃語言描述[6]。

總之，“在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市設(shè)計的實施充滿了不確定性，實施評價和反饋維護(hù)有助于將城市設(shè)計從終極目標(biāo)式的單一藍(lán)圖變?yōu)槁菪凉u進(jìn)式的動態(tài)運(yùn)行過程，從而增強(qiáng)城市設(shè)計的適應(yīng)性和靈活性”。

1 影響實施的關(guān)鍵要素

1.1 技術(shù)理性

設(shè)計成果的技術(shù)理性是實施效果的前提，規(guī)劃目標(biāo)是否合理，規(guī)劃方案是否可行，直接影響實施效果。

城市設(shè)計編制重點不在于建筑形體的塑造，建筑設(shè)計屬于城市設(shè)計實施過程的工程設(shè)計的一部分。城市設(shè)計編制的重點是整體環(huán)境品質(zhì)的控制以及公共空間的實現(xiàn)。

城市設(shè)計為規(guī)劃管理部門提供技術(shù)管理依據(jù)，應(yīng)明確各類控制要素和管控要求。城市設(shè)計成果應(yīng)滿足實施需求，鼓勵開發(fā)方主動關(guān)注公共利益，實現(xiàn)開發(fā)方利益與公共利益的“雙贏”。

而在具體規(guī)劃編制過程中，城市設(shè)計編制單位如果不了解實施機(jī)制，把城市設(shè)計作為獨立的技術(shù)項目，將方案設(shè)計的圖紙和文本視為成果，將成果交付后，工作就此終止。城市設(shè)計成果內(nèi)容及深度參差不齊，原則類的空洞提法多，實際可操作的內(nèi)容少。

因城市設(shè)計實施過程存在大量不確定性，設(shè)計成果除了必要的技術(shù)文件，還應(yīng)根據(jù)實施策略、配套實施機(jī)制等提出相應(yīng)的導(dǎo)則及技術(shù)管理文件，并需要根據(jù)階段和項目推進(jìn)情況，進(jìn)行動態(tài)修訂。

1.2 實施組織

城市設(shè)計成果表達(dá)的是城市空間未來的意向，政府并不是城市空間的實際建造和實施者，城市設(shè)計的實施需要與土地開發(fā)管理結(jié)合起來。

在我國現(xiàn)有土地開發(fā)管理體制中，城市一級土地市場的壟斷，決定了決策的高度集中。但決策環(huán)境是時刻變化的, 宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響、市場環(huán)境的改變、使用者需求的變化以及新技術(shù)的應(yīng)用等都可能影響到城市設(shè)計的實施決策。地方政府控制著一級土地市場及融資平臺，掌握高度集中的決策權(quán)限，規(guī)劃管理部門按職責(zé)承擔(dān)開發(fā)管理的行政審批，但是供地計劃、出讓方式等影響土地開發(fā)的重大決策并不是由規(guī)劃管理部門做出。

要實現(xiàn)在城市空間品質(zhì)的提升，需要從決策層面上來進(jìn)行積極的引導(dǎo)和嚴(yán)格控制。例如中央公園、廣場、公共通道、街頭綠地等公共空間的建設(shè)可以帶動片區(qū)的開發(fā)，若由政府主導(dǎo)建設(shè)，需要把成本列入整體土地開發(fā)成本進(jìn)行平衡，若由私有建設(shè)開發(fā)單位代建，需要在土地出讓前在規(guī)劃條件中明確。這類實施組織決策對城市空間的影響，要遠(yuǎn)超過城市設(shè)計成果本身的技術(shù)影響。

如何在現(xiàn)行體制內(nèi)建立行之有效的機(jī)制，推動城市設(shè)計實施，需要建立一個相對完善的實施支撐機(jī)制，從法制完善、體制改革、機(jī)制搭建等方面。規(guī)范城市設(shè)計實施的制度環(huán)境，搭建多方實施主體互動協(xié)作的平臺，實現(xiàn)多方共贏，推動城市設(shè)計的實施。

1.3 經(jīng)濟(jì)支撐

城市開發(fā)是以城市土地利用為核心的經(jīng)濟(jì)活動，以城市物業(yè)(土地和房屋)與設(shè)施(市政公用設(shè)施和公建配套設(shè)施)為對象，通過勞動和資金的投入，提高城市空間品質(zhì)，并通過交換、分配和消費(fèi)等流通環(huán)節(jié)，實現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)或社會利益目標(biāo)?，F(xiàn)行財稅體制下，地方政府承擔(dān)了各類基礎(chǔ)設(shè)施及社會保障投入，土地出讓金的地方留成是地方政府主要財政收入來源，GDP、固定資產(chǎn)投資是地方政府主要政績體現(xiàn)。

城市開發(fā)“生產(chǎn)”了城市空間，城市設(shè)計的實施過程就是城市開發(fā)的運(yùn)作過程。作為一種資本運(yùn)作過程，開發(fā)項目合理的經(jīng)濟(jì)收益與回報，是城市設(shè)計實施可行性的關(guān)鍵。城市設(shè)計編制過程包含了對土地開發(fā)模式、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險評估、資金運(yùn)轉(zhuǎn)周期等假設(shè)，這些假設(shè)與實際土地開發(fā)活動的契合度，決定了城市設(shè)計實施的可能性。但很多城市設(shè)計的組織編制為地方政府，由于政績驅(qū)動，以“高起點”“高標(biāo)準(zhǔn)”“國際化”“現(xiàn)代化”為目標(biāo)，對開發(fā)成本和投資方式估計不足。地方政府行政長官為在任期內(nèi)迅速取得成績，對長期性、長遠(yuǎn)性意義的教育設(shè)施、公共設(shè)施、大型基礎(chǔ)設(shè)施的投入缺少動力，對商業(yè)區(qū)、商務(wù)區(qū)、新行政中心等項目趨之若鶩。

在土地公開出讓、市場化運(yùn)作的大背景下，大部分的具體建設(shè)項目的業(yè)主為土地競得人，城市設(shè)計的各種要求對建設(shè)單位來說，大部分是限制性、約束性的，對城市設(shè)計的實施是被動的、不情愿的，為實現(xiàn)個體的、局部的利益最大化，公共空間建設(shè)滯后，公共利益被邊緣化。為實現(xiàn)自身利益最大化，建設(shè)主體都希望實現(xiàn)最特色的建筑風(fēng)貌，具備可識別性，而城市設(shè)計編制的關(guān)鍵詞是統(tǒng)一、和諧，在實施過程中轉(zhuǎn)變?yōu)椴町悺⑻厣?/p>

1.4 社會支持

在城市經(jīng)濟(jì)的不同發(fā)展階段，市民對城市空間品質(zhì)的認(rèn)知程度是不同，尤其是對于歷史文化的價值、城市特色的認(rèn)識。

城市設(shè)計的編制過程可以城市社會達(dá)成“共同愿景”的過程，關(guān)于城市空間品質(zhì)的共識，是城市設(shè)計實施的前提。這種共識取得的過程，不僅要協(xié)調(diào)當(dāng)前與長遠(yuǎn)的各種社會主體的利益，更要通過城市設(shè)計的成果體現(xiàn)可持續(xù)、正義的價值觀，體現(xiàn)公共利益，并借由城市設(shè)計方案比選及確定發(fā)展目標(biāo)的過程，向市民宣傳城市發(fā)展的方向，傾聽市民心聲，妥善解決與市民利益相關(guān)的實際問題。因此，項目評價不能僅以經(jīng)濟(jì)效益為單一標(biāo)準(zhǔn)，社會效益應(yīng)放在重要位置，將公共空間環(huán)境改善和社區(qū)居民認(rèn)同作為評價城市設(shè)計的重要指標(biāo)。

2 規(guī)劃管理機(jī)制及策略

為提高城市設(shè)計的實施效果，需要建立與城市設(shè)計實施過程相適應(yīng)的規(guī)劃管理組織機(jī)制，使城市空間品質(zhì)向“較優(yōu)”而不是“較劣”的方向演變，關(guān)鍵解決“市場失靈”問題，保障公共利益的實現(xiàn)。

城市規(guī)劃管理過程從決策開始，包括規(guī)劃編制、建設(shè)項目規(guī)劃審查及監(jiān)管核實，具體包括組織編制、建設(shè)項目選址、規(guī)劃條件出具、設(shè)計審查、規(guī)劃條件核實。規(guī)劃管理內(nèi)容主要涉及行政審批和技術(shù)審查。管理機(jī)制除了部門內(nèi)部的日常管理，更重要的是協(xié)調(diào)與溝通工作，包括立項論證、規(guī)劃公示、專家評審、規(guī)劃委員會審議等環(huán)節(jié)。規(guī)劃管理部門應(yīng)及時將技術(shù)審查結(jié)果反饋給政府決策，并協(xié)調(diào)社會公眾參與的過程，使城市設(shè)計的成果能同時兼顧政府和公眾的愿景與需求，在實施過程中動態(tài)評估并及時反饋在規(guī)劃管理中，如圖1所示。

文中按照目標(biāo)階段、設(shè)計階段、實施階段、后續(xù)階段規(guī)劃管理的工作內(nèi)容及策略進(jìn)行詳細(xì)闡述。

圖1 規(guī)劃管理與城市設(shè)計實施關(guān)系 (來源：作者自繪)

2.1 目標(biāo)階段

基于市場機(jī)制下我國城市開發(fā)建設(shè)所面臨的問題以及城市設(shè)計實踐中的現(xiàn)實需求，有必要在城市設(shè)計實踐過程中明確建立策劃研究的工作環(huán)節(jié)。目標(biāo)階段規(guī)劃管理工作任務(wù)、現(xiàn)行工作內(nèi)容和存在問題，如表1所示。

通過系統(tǒng)性有預(yù)見性的策劃分析研究，建立起合理的目標(biāo)，并對實現(xiàn)目標(biāo)的過程做出策略性安排，將有助于理想預(yù)期的實現(xiàn)。一般而言，策劃包括目標(biāo)定位、具體項目設(shè)置的構(gòu)想、預(yù)測與評估，側(cè)重謀劃與策略性，充分論證定位依據(jù)及實現(xiàn)條件。面向城市開發(fā)運(yùn)作過程的城市設(shè)計策劃，通過對整體工作的框架預(yù)設(shè)與方向把握，對目標(biāo)與方向形成系統(tǒng)全面的引導(dǎo)，就成為促進(jìn)城市設(shè)計與城市開發(fā)在“二次定單”層面形成良性互動的橋梁和紐帶。

表1 目標(biāo)階段規(guī)劃管理現(xiàn)行工作內(nèi)容分析表

對策建議：

(1)可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)在項目前期進(jìn)行專業(yè)策劃；

(2)通過概念性城市設(shè)計邀請競賽，以方案競選方式尋找定位；

(3)自下而上，通過邀請意向投資商提前介入，提出建議方案；

(4)通過專家論證、公眾參與、規(guī)委會審議等多方式提高決策的科學(xué)性。

2.2 設(shè)計階段

城市設(shè)計方案直接實施建成的可能性微乎其微，市場行為是不確定，方案的調(diào)整也是不可避免。設(shè)計階段規(guī)劃管理工作任務(wù)、現(xiàn)行工作內(nèi)容和存在問題，如表2所示。

城市設(shè)計方案要具備彈性，適應(yīng)不確定性帶來的調(diào)整，明確強(qiáng)制、建議、引導(dǎo)要求。城市設(shè)計實質(zhì)上是對下階段工程設(shè)計的總體控制。

城市設(shè)計的編制體系需要由封閉轉(zhuǎn)向開放，由靜態(tài)方案轉(zhuǎn)向動態(tài)控制，由技術(shù)成果轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂埔龑?dǎo)開發(fā)建設(shè)的契約文書。

表2 設(shè)計階段規(guī)劃管理現(xiàn)行工作內(nèi)容分析表

策略：

(1)搭建一個信息平臺

為參與城市設(shè)計的各方社會主體提供一個溝通和協(xié)商的平臺，政府決策者、各職能部門、意向投資商、社會大眾均可以獲得足夠的信息。城市設(shè)計的方案應(yīng)成為信息傳遞的載體，公眾參與的媒介，有利于各方認(rèn)識城市設(shè)計的目標(biāo)，并有利于達(dá)成共識。設(shè)計師應(yīng)逐步獲得參與決策過程的權(quán)利和途徑，充分與各主體溝通并從中協(xié)調(diào)，提出面向?qū)嵤┑某鞘性O(shè)計控制導(dǎo)則。

(2)建立公開透明的決策機(jī)制

完善專家咨詢制度，實現(xiàn)論證充分、決策科學(xué)、方案可行。實現(xiàn)公眾參與，獲得群眾支持。

(3)提高成果的可操作性

對接城市土地開發(fā)模式，對剛性、彈性指標(biāo)進(jìn)行明確，對公共空間體系及質(zhì)量提出管控要求，納入土地出讓規(guī)劃條件。

(4)提出運(yùn)行機(jī)制建議

為保障通過策劃所形成的城市設(shè)計目標(biāo)、項目構(gòu)想與設(shè)計概念的實現(xiàn)與落實，設(shè)定運(yùn)作機(jī)制，初步制定的政策制度、手段與方法，提出行動計劃與過程路線及對全過程的組織，進(jìn)行系統(tǒng)性的安排。

2.3 實施階段

該階段是規(guī)劃管理部門日常主要工作內(nèi)容，也是工作重點，即“一書兩證”。實施階段規(guī)劃管理工作任務(wù)、現(xiàn)行工作內(nèi)容分析、存在問題，如表3所示。

城市設(shè)計需要明確法律地位和效力，成為建設(shè)項目規(guī)劃管理的技術(shù)依據(jù)之一。重點地區(qū)的城市設(shè)計可以作為控制性詳細(xì)規(guī)劃成果的組成部分，如城市設(shè)計導(dǎo)則等。一般地區(qū)的城市設(shè)計成果應(yīng)轉(zhuǎn)化為控制性詳細(xì)規(guī)劃中的控制和引導(dǎo)要素。

文獻(xiàn)[2]對福州市閩江北岸中央商務(wù)區(qū)、海峽金融街一期、海峽金融商務(wù)區(qū)東區(qū)三片城市設(shè)計進(jìn)行了實施評估，研究表明城市設(shè)計與控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地出讓規(guī)劃條件的銜接對規(guī)劃能否實施起了關(guān)鍵性作用。

表3 實施階段規(guī)劃管理現(xiàn)行工作內(nèi)容分析表

對策建議：

(1)城市設(shè)計成果必須轉(zhuǎn)化為簡單、直接、可直接應(yīng)用于規(guī)劃管理的技術(shù)文件，可對外公開、便于查詢。涉及容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等強(qiáng)制性條文的內(nèi)容應(yīng)納入控制性詳細(xì)規(guī)劃。

(2)城市設(shè)計核心內(nèi)容應(yīng)納入出讓地的規(guī)劃設(shè)計條件，以文字、附圖等形式明確，作為土地出讓合同的附件，以明確其法定地位，規(guī)范調(diào)整程序。

(3)“菜單式”審批內(nèi)容中，應(yīng)增加對公共空間環(huán)境、景觀的審查內(nèi)容及評價標(biāo)準(zhǔn)。

(4)公共空間及公共設(shè)施開發(fā)建設(shè)方式應(yīng)明確，若由公共投資建設(shè)，應(yīng)明確開發(fā)時序并配套相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制；若由各地塊開發(fā)建設(shè)單位提供，應(yīng)在土地合同內(nèi)明確約定，并配套相應(yīng)的獎勵或處罰措施。

(5)完善規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，將城市設(shè)計成果參照控制性詳細(xì)規(guī)劃入庫管理，納入審批管理信息平臺。通過技術(shù)的升級、機(jī)制的建立和流程的規(guī)范，在建筑方案審查階段，將城市設(shè)計審查內(nèi)容，列入審查表單?？稍诮ㄖ桨笇彶榈囊?guī)劃審批環(huán)節(jié)引入三維模型進(jìn)行實景模擬及分析，與原城市設(shè)計三維空間成果進(jìn)行比對。靠“文字表述”無法充分表達(dá)的公共空間范圍、連續(xù)界面要求、景觀節(jié)點等控制引導(dǎo)要求，尤其是對圍合街頭綠地、小廣場等公共空間的周邊建筑底層部分的騎樓、挑空、架空等細(xì)節(jié)處理，應(yīng)以三維模型方式進(jìn)行審核。經(jīng)審批的建筑方案的三維模型隨《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》歸檔、入庫，作為周邊建筑方案審查的依據(jù)及基礎(chǔ)資料。

(6)建立重點片區(qū)內(nèi)建筑及其他各類環(huán)境項目設(shè)計方案跨部門聯(lián)動審查機(jī)制。如在福州市涉及歷史文化名城保護(hù)的歷史地段的保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)，由市規(guī)劃局牽頭，市名城委、文物局共同組織專家技術(shù)審查，以保證街區(qū)整體景觀品質(zhì)。

(7)擴(kuò)大公眾參與的深度與廣度。

2.4 后續(xù)階段

后續(xù)階段規(guī)劃管理主要是對已實施的城市設(shè)計進(jìn)行評估并動態(tài)維護(hù)，城市設(shè)計、控制性詳細(xì)規(guī)劃、審批檔案都成為評估的對象。評估是對已開展的工作的檢討，更是為了今后的工作總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)。評估內(nèi)容如表4所示。

表4 后續(xù)階段規(guī)劃管理現(xiàn)行工作內(nèi)容分析表

對策建議：

(1)建立維護(hù)機(jī)制

市場環(huán)境下各種影響要素是不可預(yù)期的，除了少數(shù)由具體建設(shè)單位編制的土地開發(fā)前期概念方案類的城市設(shè)計，大部分城市設(shè)計都面臨著不同程度的調(diào)整。結(jié)合實施中遇到的問題，對城市設(shè)計進(jìn)行實施過程中的評價，對成果進(jìn)行動態(tài)維護(hù)與反饋。建立規(guī)劃管理部門與規(guī)劃編制單位間良性互動的維護(hù)機(jī)制，根據(jù)法定程序變更，并及時將變更后的成果納入規(guī)劃審批管理平臺。

(2)建立回顧、評價機(jī)制

設(shè)定一定期限，每年或每3年，定期對城市設(shè)計編制、管理、實施情況進(jìn)行評價，總結(jié)經(jīng)驗，形成研究報告，如上海浦東陸家嘴的年報。

(3)規(guī)劃管理部門應(yīng)安排相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，分片區(qū)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)規(guī)劃審批的城市設(shè)計問題。

3 結(jié)語

影響城市設(shè)計實施效果的因素包括成果技術(shù)理性、實施組織、經(jīng)濟(jì)及社會支持。為提高城市設(shè)計的實施效果，需要將規(guī)劃編制過程由單純的技術(shù)過程轉(zhuǎn)化為全社會共同參與的決策過程，將規(guī)劃設(shè)計成果轉(zhuǎn)譯為規(guī)劃管理技術(shù)文件并上升為公共政策，規(guī)劃管理部門除了履行行政職責(zé)還應(yīng)提供規(guī)劃技術(shù)服務(wù)。這一系列的轉(zhuǎn)變，需要規(guī)劃管理部門轉(zhuǎn)變思維方式、工作方法，更需要全社會共同參與，建立公開、民主的制度，綜合協(xié)調(diào)、平衡各方利益，以保證決策的價值導(dǎo)向符合積極先進(jìn)的方向及公眾利益最大化的方向。此過程需要將技術(shù)審核與規(guī)劃審批的管理機(jī)制密切結(jié)合，各層面的城市設(shè)計成果應(yīng)精煉后納入法定規(guī)劃，在規(guī)劃設(shè)計條件提出城市設(shè)計要求，在規(guī)劃審批中審查城市設(shè)計要點，是提高城市設(shè)計實施效果的有效手段。

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[4] 蔡震.關(guān)于實施型城市設(shè)計的幾點思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2012(S1):117-123.

[5] 郭婧.轉(zhuǎn)型期的公共空間精細(xì)化規(guī)劃與管理實踐探索——以北京市海淀南路為例:城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革——2014中國城市規(guī)劃年會,中國海南?？赱C].2014.

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