邸 巖 于晴晴

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

2016年7月國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)、交通部等七個部門聯(lián)合頒布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。交通部并于7月27日發(fā)出《關(guān)于貫徹落實<國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見>的通知》(以下為簡稱《通知》)，交通部要求各地交通運輸部門細(xì)化政策制定具體實施細(xì)則。但是地方制定實施條例中存在與上位法相悖的問題。本文以我省網(wǎng)約車實施條例為藍本，重點對網(wǎng)約車立法問題進行闡述并對相關(guān)現(xiàn)象提出建議。

一、我省各地政府關(guān)于網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車立法現(xiàn)狀

2017年7月21日我省首部地方關(guān)于網(wǎng)約車實施條例細(xì)則—《石家莊市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《石家莊暫行辦法》)正式施行，后保定市、廊坊市為推動網(wǎng)約車規(guī)范管理相應(yīng)出臺網(wǎng)約車實施細(xì)則，并且向社會公開征求意見征。我省一系列對網(wǎng)約車立法活動，雖填補了網(wǎng)約車監(jiān)管的空白，但就各地網(wǎng)約車實施細(xì)則并未得到廣泛認(rèn)可。大多數(shù)人對管理規(guī)則表示不滿，指責(zé)各地人民政府違背《暫行辦法》的立法原意，規(guī)定了較高的準(zhǔn)入條件和復(fù)雜繁瑣的行政許可程序，變相限制網(wǎng)約車發(fā)展。

通過比較我省對網(wǎng)約車管理實施細(xì)則來看，我省各地對網(wǎng)約車立法規(guī)范主要是從以下幾方面進行規(guī)定：

(一)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件

為規(guī)范網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展和保護消費者人身安全，各地針對網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件不同程度進行規(guī)定。

《石家莊市暫行辦法》第12條規(guī)定從事網(wǎng)約車的車輛主要條件有：(1)應(yīng)有本市牌號且為5座以上，7座以下；(2)車輛計稅價格高于石家莊市同期上牌的巡游出租；(3)燃油車輛的車軸距不得低于2675毫米且排量不得低于1.8L或1.4T；新能源車輛軸距不低于2600毫米；(4)裝有符合國家標(biāo)準(zhǔn)具有行駛記錄、衛(wèi)星定位和應(yīng)急報警等功能車載設(shè)備，并且上述信息應(yīng)接入石家莊市出租汽車管理機構(gòu)監(jiān)管平臺。

《保定市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細(xì)則(暫行)(征求意見稿)》(以下簡稱《保定市暫行細(xì)則》)第12條規(guī)定從事網(wǎng)約車車輛的主要條件：(1)應(yīng)為五座以上、七座以下有本市車牌號；(2)車輛檔次高于保定市同期上牌的巡游出租汽車；(3)車輛的車軸距大于2675毫米排量不低于1.8L，并且功率大于100千瓦；(4)安裝符合國家標(biāo)準(zhǔn)的具有衛(wèi)星定位、應(yīng)急報警、計時計程、打印發(fā)票、對內(nèi)外錄音錄像的車載設(shè)備；除此之外，保定市在推動網(wǎng)約車發(fā)展中還大力鼓勵電動汽車的運用，對純電動汽車除了做出上述準(zhǔn)入條件之外，根據(jù)實際對純電動汽的車軸距作出不低于2610毫米、續(xù)航能力在200公里以上的特殊規(guī)定。

《廊坊市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理服務(wù)暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《廊坊市暫行辦法》)規(guī)定從事網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件為：(1)5座以上、7座以下本市號牌；(2)車輛價格和檔次高于廊坊市同期上牌的主流巡游出租汽車；(3)裝有符合國家標(biāo)準(zhǔn)的具有衛(wèi)星定位、應(yīng)急報警、計程計時、發(fā)票打印功能的車載設(shè)備；(4)燃油車輛的車軸距大于2675毫米并且排量不低于1.8L或1.4T；新能源車輛軸距不低于2600毫米。

(二)網(wǎng)約車數(shù)量控制的規(guī)定

2015年出臺的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》)第13條第2款對網(wǎng)約車的數(shù)量進行了限制規(guī)定，但是就此款規(guī)定受到了社會和廣大學(xué)者專家強①烈反對和批評，因此現(xiàn)行的《暫行辦法》中未明確規(guī)定網(wǎng)約車數(shù)量限制。但是從《暫行辦法》第13條第2款②可得知實際已經(jīng)賦予地方政府依據(jù)本地實際情況對網(wǎng)約車數(shù)量進行數(shù)量限制的權(quán)力。

關(guān)于網(wǎng)約車數(shù)量限制的規(guī)定，在我省各地方出臺的實施細(xì)則中均有體現(xiàn)。例如《石家莊市暫行辦法》第4條第2款、《保定市暫行細(xì)則》第4條第2款、《廊坊市暫行辦法》第5條第1款。各地方城市均出自對自身人口數(shù)量、經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r、道路承載能力、公共交通運輸能力水平還有空氣質(zhì)量狀況等方面考慮，對網(wǎng)約車在本地區(qū)的投入數(shù)量進行了限制。三地政府以主要是通過限制異地牌照車輛從事網(wǎng)約車行業(yè)和按批次準(zhǔn)入網(wǎng)約車進入市場的手段對本地區(qū)的網(wǎng)約車的數(shù)量進行控制。

(三)網(wǎng)約車駕駛員資格準(zhǔn)入條件的規(guī)定

網(wǎng)約車駕駛員是建設(shè)規(guī)范網(wǎng)約車領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)之一，《暫行辦法》第14條對網(wǎng)約車駕駛員準(zhǔn)入條件規(guī)定了三個具體條件，即(1)具備相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機動車駕駛證并有3年以上駕駛經(jīng)歷；(2)沒有交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪、吸毒、飲酒后駕駛、最近連續(xù)3個記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄；(3)無暴力犯罪記錄；并且在14條最后附有一款城市人民政府規(guī)定的其他條件的規(guī)定，這為地方針對網(wǎng)約車駕駛員準(zhǔn)入市場設(shè)定條件提供了法律依據(jù)。

我省各地網(wǎng)約車實施細(xì)則對駕駛員的資格也做出了相應(yīng)的規(guī)定。如《石家莊市暫行辦法》第17條規(guī)定網(wǎng)約車的駕駛員，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機動車駕駛證且有3年以上駕駛經(jīng)驗；沒有交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪、吸毒、飲酒后駕駛、最近連續(xù)3個記分周期內(nèi)沒有記滿12分的記錄；沒有暴力犯罪記錄；有石家莊市或者取得石家莊市居住證等條件，并且對網(wǎng)約車駕駛員的年齡也做出男60歲以下，女限55歲以下取得健康證明的限制條件?！侗６ㄊ袝盒屑?xì)則》第17條、《廊坊市暫行辦法》第18條對網(wǎng)約車駕駛員準(zhǔn)入條件的也進行相應(yīng)規(guī)定，但是大致上與《石家莊市暫行辦法》相同。

二、地方網(wǎng)約車立法條例存在的法律問題

(一)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件存在的法律問題

對車輛標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定事前監(jiān)督是促進網(wǎng)約車行業(yè)健康良性發(fā)展的必要?！豆芾磙k法》設(shè)定了三條較為寬泛的基準(zhǔn)要求，同時授予地方政府結(jié)合自身特點對網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入市場條件進行設(shè)定的權(quán)力。但是從上文我省各地就網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件的設(shè)定，不難發(fā)現(xiàn)地方政府對網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入限定了過高條件，與《暫行辦法》立法目的相悖，而且也違背了《行政許可法》第16條第4款的規(guī)定。

地方立法中對網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件過度滲入，主要是對《暫行辦法》第12條第1款與第2款進行割裂掌握，片面隔斷二者的關(guān)系。具體來說，即《暫行辦法》是授權(quán)地方各級政府從其規(guī)定網(wǎng)約車準(zhǔn)入的三個條件并且依據(jù)本地區(qū)實際情況對網(wǎng)約車車輛進行具體規(guī)定。例如，《暫行辦法》第12條第1款第2項要求網(wǎng)約車車輛為“7座及以下乘用車”，地方政府在制定網(wǎng)約車實施細(xì)則時只能就“乘用車”等含義進行具體解釋，不能規(guī)定網(wǎng)約車車輛為“7座及以下車輛價格為10萬以上的乘用車”；又比如在我省承德、張家口等多山地地形的城市，可以就當(dāng)?shù)鼐唧w路況對車輛安全駕駛具備的條件進行規(guī)定。

(二)網(wǎng)約車數(shù)量控制存在的法律問題

數(shù)量控制是政府為實現(xiàn)將行政許可數(shù)量控制在一定范圍內(nèi)的目的，對不符合條件的申請人不予以發(fā)放許可的行政行為，究其本質(zhì)數(shù)量限制是一種行政許可。在網(wǎng)約車蓬勃發(fā)展的背景下，以及對我省交通道路資源情況、巡游出租車行業(yè)的發(fā)展、保證城市服務(wù)運行順暢等方面的綜合考慮下，石家莊、保定和廊坊對網(wǎng)約的數(shù)量均進行了一定限制。

《行政許可法》第12條列舉了五項能設(shè)立行政許可的事項，另外根據(jù)《中華人民共和國行政許可法釋義》解釋，《行政許可法》第12條第1項、第3項、第4項、第5項規(guī)定的行政許可事項是沒有數(shù)量限制的，僅第12條第2項規(guī)定的有限自然資源的開發(fā)利用、公共資源配置和直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入的行政許可事項是可以設(shè)定行政許可數(shù)量限制。據(jù)此有人主張網(wǎng)約車應(yīng)依照《行政許可法》第12條第2項的規(guī)定和《中華人民共和國行政許可法釋義》對行政許可數(shù)量設(shè)定的解釋，可以對其進入市場的數(shù)量進行限制。

但這種觀點忽略了網(wǎng)約車能將社會閑散資源整合利用、公共資源占用率遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)出租汽車的特點。并且依照《行政許可法》第13條規(guī)定的可以不設(shè)行政許可的事項：即(1)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(2)市場能夠有效調(diào)節(jié)的；(3)行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；(4)行政機關(guān)采用事后監(jiān)督能夠解決的”和2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出的最大限度地減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動和產(chǎn)品物品的許可、對各類機構(gòu)及其活動的認(rèn)定等非許可審批。由此可知，對網(wǎng)約車行政許可設(shè)定數(shù)量限制，必須同時符合“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入”的條件且不屬于《行政許可法》第13條規(guī)定給的四種情況。

因此，地方人民政府雖出于公共管理的目的對網(wǎng)約車的數(shù)量設(shè)定了限制，但這種限制是違反法律法規(guī)的。我省各地關(guān)于網(wǎng)約車實施條例中對網(wǎng)約車數(shù)量管制的規(guī)定違反了上位法《行政許可法》，依照《立法法》第96條的規(guī)定應(yīng)該予以撤銷。

三、地方政府網(wǎng)約車實施條例的完善建議

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景，應(yīng)對新型經(jīng)濟模式和社會發(fā)展制定相應(yīng)的法律進行規(guī)制時，必須要時刻把握住行政法的基本原則。踐行行政行為必須是法律所明文規(guī)定的，法無授權(quán)即禁止的基本要求。在行政許可的設(shè)定上，要遵守上位法《行政許可》的規(guī)定，對《暫行辦法》進行具體規(guī)定。目前在網(wǎng)約車領(lǐng)域，現(xiàn)行的法律規(guī)定單一并且法律位階不高，各地有關(guān)網(wǎng)約車的立法混亂，沒有統(tǒng)一完善成熟體系，但“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下的大數(shù)據(jù)的特點能為積極為各地方探索和發(fā)展網(wǎng)約車立法的提供成熟經(jīng)驗。

(一)出臺《河北省網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)經(jīng)營實施條例》，規(guī)范地方政府規(guī)章權(quán)限

針對當(dāng)前我省缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范對網(wǎng)約車進行約束，我省應(yīng)在《暫行辦法》為原則和指導(dǎo)下，制定《河北省網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理辦法》，對我省網(wǎng)約車服務(wù)進行統(tǒng)一規(guī)范的管理。

制定《河北省網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理辦法》(以下簡稱《河北省網(wǎng)約車管理辦法》)除要依據(jù)《暫行辦法》，還要遵循《立法法》、《行政許可法》等上位法的規(guī)定。地方政府規(guī)章設(shè)定增加公民負(fù)擔(dān)的權(quán)力時，必須由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)賦予?！稌盒修k法》和地方政府規(guī)章具有相同的法律效力，如果把《暫行辦法》作為網(wǎng)約車實施細(xì)則唯一授權(quán)，是不足以規(guī)范《河北省網(wǎng)約車管理辦法》的合法性和合憲性的。

省政府和地方政府在制定網(wǎng)約車實施細(xì)則也需遵循國家基本法。《行政許可法》第15條明確表明規(guī)章設(shè)定的許可不得限制本地區(qū)以外的企業(yè)、商品進入本地區(qū)市場，禁止地域保護。因此在制定《河北省網(wǎng)約車管理辦法》過程中應(yīng)當(dāng)剔除對駕駛員戶籍、網(wǎng)約車車牌的限制規(guī)定，保障公民的基本權(quán)利受到相同的保護。

(二)激活備案審查機制

我國《立法法》第98條第4項規(guī)定：“地方政府規(guī)章要向國務(wù)院和本級人大常會備案；設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章除向國務(wù)院和省、自治區(qū)的人大常委會備案，還應(yīng)當(dāng)同時向本級人大常委會、人民政府備案?！眰浒笇彶橹贫鹊倪\行不僅要求有權(quán)審查機關(guān)對備案文件進行形式上的審查，更要進行實質(zhì)上的審查，既審查規(guī)范性文件的合理性，又審查合法性。據(jù)統(tǒng)計，2003年到2011年，全國省級政府共收到的報備案文件的數(shù)量將近76000件，存在問題并進行相應(yīng)處理的有3000件左右③，這說明審查備案制度流于備案形式。對此為了法律秩序的統(tǒng)一，保障網(wǎng)約車新型行業(yè)的健康發(fā)展，在備案工作的中獎懲、追責(zé)、審查標(biāo)準(zhǔn)和流程等相關(guān)制度中加強建設(shè)。對于各地方政府不恰當(dāng)?shù)囊呀?jīng)生效網(wǎng)約車實施細(xì)則，可以依法撤銷；對于各地方政府尚未生效的網(wǎng)約車實施細(xì)則，應(yīng)及時提出修改的審查意見。

(三)堅持市場導(dǎo)向，縮小許可范圍，加強平臺監(jiān)督

網(wǎng)約車從市場發(fā)展而來，并且也能在市場中實現(xiàn)調(diào)節(jié)平衡，政府應(yīng)當(dāng)充分尊重網(wǎng)約車的自治性，發(fā)揮市場的導(dǎo)向作用。各地方政府在對網(wǎng)約車進行立法之前應(yīng)當(dāng)進行充分的市場調(diào)查和科學(xué)嚴(yán)密的理論研究，對政府的行政行為進行科學(xué)論證，與市場的調(diào)節(jié)實現(xiàn)完美契合，充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢。

反觀我省三地地方政府對網(wǎng)約車的實施條例完全模仿了傳統(tǒng)對出租車監(jiān)管模式，這是對互聯(lián)網(wǎng)屬性的最大忽視。在對網(wǎng)約車的設(shè)定行政許可時應(yīng)適當(dāng)縮小范圍，加強網(wǎng)約車平臺監(jiān)督，實現(xiàn)“政府管平臺，平臺管行業(yè)”的行政監(jiān)管模式。具體而言，政府應(yīng)先是制定出網(wǎng)約車和駕駛員的最低條件，并且將審核條件的權(quán)力交給平臺，不參與具體的審核工作。平臺與政府相比，有大數(shù)據(jù)的技術(shù)做支撐，可以及時收集、處理信息，靈活性和能動性更強。同時，各大平臺在適用政府最低條件的情況下，也可以適用得到主管部門批準(zhǔn)的在最低條件基礎(chǔ)上設(shè)定的自己審查標(biāo)準(zhǔn)。各平臺利用技術(shù)創(chuàng)新和行業(yè)導(dǎo)向，推動網(wǎng)約車的健康發(fā)展。

四、結(jié)語

當(dāng)前，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的網(wǎng)約車的各種問題，政府通過加強立法是能夠有效進行解決。在地方立法地方政府應(yīng)該積極改正錯誤，把握“互聯(lián)網(wǎng)+”下的特征和趨勢，做到法治政府、有限政府、服務(wù)型政府。我省網(wǎng)約車立法現(xiàn)狀還是停留在以交通部門頒發(fā)的《暫行條例》的部門規(guī)章為依據(jù)制定地方政府規(guī)章的層面，在實踐中如果能夠轉(zhuǎn)化行政思路，正確把握市場和法制二者之間的關(guān)系，在法治的框架內(nèi)尊重市場的自發(fā)性進行法制創(chuàng)新，一定能夠創(chuàng)造出切合實際、維護法律尊嚴(yán)的良法。

[ 注 釋 ]

①《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法(征求意見稿)》第13條第2款：城市人民政府對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車配置數(shù)量有規(guī)定和要求的，道路運輸管理機構(gòu)依據(jù)其規(guī)定和要求，對車輛發(fā)放《道路運輸證》.

②《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法》第13條第2款：城市人民政府對網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定.

③孔騰.行政規(guī)范性文件政府備案制度研究[J].中國政法大學(xué)，2013(34).