張仕棟

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450000

土地儲備法律制度作為國家調(diào)控一級土地開發(fā)市場的重要制度，其對于實現(xiàn)公共政策目標、穩(wěn)定土地市場具有重要的作用。土地儲備的內(nèi)涵是國家通過征收、收購、收回等合法方式將土地進行收儲，對土地進行必要的前期開發(fā)與整理進而向社會供地的行為。上海于1996年設(shè)立了土地發(fā)展中心，拉開了我國土地儲備制度發(fā)展的序幕。二十余年間，我國土地儲備制度經(jīng)歷了從無到逐步完善的發(fā)展過程。但是在土地儲備實踐當(dāng)中，仍然存在著將被污染土地收儲甚至是向社會供應(yīng)的行為，侵害了公眾的利益、危害了公眾的安全。本文分析了環(huán)境預(yù)評在土地儲備過程中的作用，明晰了有關(guān)土地污染主體的責(zé)任，以期促進我國土地儲備制度健康有序發(fā)展。

一、以“常州毒地事件”反觀環(huán)境預(yù)評的重要性

在2015年年底，常州外國語中學(xué)的諸多學(xué)生不斷出現(xiàn)不良反應(yīng)與疾病，經(jīng)過多方調(diào)查，發(fā)現(xiàn)上述現(xiàn)象的起因竟和常州外國語中學(xué)旁邊的一塊土地有關(guān)。該塊土地原由三家化工廠使用，化工廠搬離后該塊土地成為了一片化工舊址。事件發(fā)生后，經(jīng)過調(diào)查檢測，該化工舊址地下水和土壤中的氯苯濃度分別超標達94799倍和78899倍，該地塊屬于名副其實的“毒地”。“常州毒地事件”僅是我國近年來土地污染現(xiàn)狀的一個代表，生活中各種土地污染事件亦時常發(fā)生。因此在向社會供應(yīng)土地的過程中，保證待供土地的健康無污染則是保障公眾身體健康的必然要求。

環(huán)境預(yù)評是防止受污染土地進入土地流轉(zhuǎn)市場的第一道防線。首先，在土地進行儲備時進行環(huán)境預(yù)評，可以將不符合儲備標準的土地剔除，保證向社會供應(yīng)的土地符合相應(yīng)的環(huán)境標準。其次，環(huán)境預(yù)評措施可以有效防范人居環(huán)境風(fēng)險，維護公眾的環(huán)境權(quán)益。最后，一塊“無污染、高質(zhì)量”的待開發(fā)土地往往能使土地使用者獲得更大的經(jīng)濟效益，進而使政府、開發(fā)企業(yè)、社會公眾達到“多贏”的目的，促進社會、經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、確立環(huán)境預(yù)評的二階段性

狹義的土地儲備制度僅指國家通過征收、收購、收回等方式將土地進行收儲的行為，而不包括再次向社會供應(yīng)土地的行為。廣義的土地儲備制度不僅包括將土地收儲的行為，亦包括將土地進行必要的前期開發(fā)與整理以待向社會供地的行為。我國目前采用的是廣義的土地儲備制度。

由于我國的土地儲備制度不僅包含“土地的收儲”，亦包括“土地的供應(yīng)”，因此我們有必要確定環(huán)境預(yù)評措施的二階段屬性。在將土地進行收儲之前首次進行環(huán)境預(yù)評，此稱為環(huán)境預(yù)評的第一階段。對于沒有通過第一階段環(huán)境預(yù)評的土地，我們不能將其納入土地收儲范圍，待將該塊土地進行污染整治再次預(yù)評通過后，方可對其收儲。在將土地向社會供應(yīng)之前再次進行環(huán)境預(yù)評，此稱為環(huán)境預(yù)評的第二階段。對于沒有通過第二階段環(huán)境預(yù)評的土地，則不能向社會供應(yīng)。

確定環(huán)境預(yù)評的二階段性，可以最大限度的防范受污染土地進入土地流轉(zhuǎn)市場，并且能夠從源頭改善人居環(huán)境，滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的愿望和訴求。

三、確定環(huán)境預(yù)評的地域范圍

以“常州毒地事件”為例，常州外國語中學(xué)受到的環(huán)境污染并非來自其自身所占用的土地，而是受到了附近化工舊址土壤污染的影響。并且，每一規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地并非是一個封閉的空間，某地塊的土壤污染很可能擴散至附近區(qū)域，因此我們不能僅將環(huán)境預(yù)評的范圍局限于擬儲備地塊的范圍內(nèi)。

擬儲備地塊范圍內(nèi)的環(huán)境預(yù)評，應(yīng)根據(jù)該地塊的前期開發(fā)內(nèi)容進行評估。例如：可能產(chǎn)生重度污染的企業(yè)(如化工企業(yè)、電池企業(yè)、制藥企業(yè)、石油企業(yè)等)用地，以及國家規(guī)定的土壤污染重點監(jiān)管行業(yè)的用地，在將上述用地進行收儲之前必須按照該企業(yè)、行業(yè)的環(huán)境污染特性進行環(huán)境預(yù)評，對于擬流轉(zhuǎn)或擬變更用途為居住和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)等公共設(shè)施的，須按照國家場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則相關(guān)規(guī)定開展場地土壤污染狀況調(diào)查評估。嚴格禁止未通過環(huán)境預(yù)評的土地進入土地流轉(zhuǎn)市場。

同時也需要對擬儲備地塊的周邊環(huán)境進行預(yù)評估，以維護周邊居民的環(huán)境權(quán)益。需對關(guān)乎人們切身利益的飲水、噪音、廢氣等區(qū)域性環(huán)境問題進行檢測并分析，評價土地的收儲與開發(fā)對周邊環(huán)境的影響程度。

四、明晰土壤污染主體的各方責(zé)任

依據(jù)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)第十條第1款規(guī)定：“按照‘誰污染，誰治理’原則，造成土壤污染的單位和個人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任?！蓖瑫r，2014年新環(huán)保法也將“損害擔(dān)責(zé)原則”確定為環(huán)保法中的一項基本原則，其含義為：造成環(huán)境損害的主體承擔(dān)責(zé)任。因此，無論是在土地收儲之前或之后發(fā)現(xiàn)土地污染情況，皆應(yīng)由造成土地污染的直接責(zé)任主體承擔(dān)治理與修復(fù)土地的責(zé)任。但是，受制于土壤污染的長期潛伏性與污染源的復(fù)雜性等特征，實踐中往往很難發(fā)現(xiàn)是誰造成了土壤污染，也給確定相關(guān)責(zé)任主體帶來了不小的難度。環(huán)境預(yù)評措施可以對解決上述問題提供一定幫助。

《辦法》第十條第5款規(guī)定：“土地使用權(quán)終止的，由原土地使用權(quán)人對其使用該地塊期間所造成的土壤污染承擔(dān)相關(guān)責(zé)任?！蓖恋貎渲贫仁菍⑼恋厥褂脵?quán)依法收回，因此符合“土地使用權(quán)終止”的情況。在將土地收儲之前進行環(huán)境預(yù)評，對于預(yù)評時發(fā)現(xiàn)的土地污染情況，如若不能直接確定責(zé)任主體，則應(yīng)由原土地使用權(quán)人承擔(dān)治理與修復(fù)的責(zé)任。

土地收儲后至土地向社會供應(yīng)之前，此時政府土地管理部門作為儲備土地的代管人，其應(yīng)行使相應(yīng)職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。如果此時發(fā)生儲備土地被污染的情況，在無法確定直接責(zé)任主體時，應(yīng)由具體承擔(dān)儲備土地維護、管理職責(zé)的機構(gòu)(如土地儲備中心)承擔(dān)起污染土地治理與修復(fù)的責(zé)任。

另外，各級政府應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的補充責(zé)任。在無法確定責(zé)任主體時，或者責(zé)任主體無力承擔(dān)污染土地的治理與修復(fù)責(zé)任時，應(yīng)由政府出面承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)是政府對環(huán)境的公共管理職責(zé)，政府作為受公共委托對環(huán)境進行管理的主體有義務(wù)尊重、維護并實現(xiàn)公民環(huán)境利益。當(dāng)受污染土地的原使用企業(yè)因破產(chǎn)或者其他原因無力修復(fù)該土地時，行使公共管理職責(zé)的政府有必要采取行動承擔(dān)起責(zé)任，治理與修復(fù)受污染土地，保障公民共有的、基本的環(huán)境權(quán)益。