范家琛

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

所謂社會(huì)治理，是指在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等多種主體通過平等的合作、對(duì)話、協(xié)商、溝通等方式，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。黨的十九大報(bào)告明確指出，要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局[1]。由此可見，社會(huì)治理的順利進(jìn)行需要公眾貢獻(xiàn)自己的力量，積極參與其中參與。公眾的參與是社會(huì)治理成功進(jìn)行的必備條件。

一、公眾參與社會(huì)治理的重要意義

公眾參與，主要指公民在政治層面上的參與，即“公民依據(jù)法律所賦予的權(quán)利和手段，采取一定的方式和途徑，自覺自愿地介入國(guó)家社會(huì)政治生活，從而影響政府政治決策的政治行為”[2]。公眾參與可以通過多種方式進(jìn)行，如依法選舉，參與投票，加入利益集團(tuán)，通過各種合法渠道建言獻(xiàn)策等。公眾參與社會(huì)治理是國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治的重要條件，對(duì)國(guó)家社會(huì)各個(gè)層面的健康發(fā)展具有重要意義。

(一)公眾參與有利于提升監(jiān)督水平，保證行政決策的合法性

行政決策，是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法、法律，發(fā)揮行政管理職能做出的處理國(guó)家公共事務(wù)的決定”[3]。在我國(guó)，各級(jí)政府堅(jiān)持行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，各個(gè)行政決策也是由少數(shù)的政府內(nèi)部人員協(xié)商制定，并由決策人對(duì)其最終負(fù)責(zé)的。由于決策者人數(shù)的多少與決策效率的高低成反比關(guān)系，決策者人數(shù)越少，決策效率就越高，因此行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在行政決策的制定上擁有不可否認(rèn)的效率優(yōu)勢(shì)。但是從另一方面來看，決策者人數(shù)的減少必然會(huì)導(dǎo)致集權(quán)問題的出現(xiàn)，很有可能使政府領(lǐng)導(dǎo)人出現(xiàn)肆意妄為、違法決策等問題。這樣決策人就很有可能會(huì)做出一些不符合實(shí)際的決策。這樣的決策缺乏了公眾的參與和監(jiān)督，使得其缺乏實(shí)質(zhì)上的合法性。決策得不到公眾的支持，在執(zhí)行過程中也會(huì)出現(xiàn)各種問題，又會(huì)造成行政資源的浪費(fèi)。

因此，在行政決策的制定過程中，政府若廣泛參考公眾的意見，引導(dǎo)公眾積極參與，讓公眾通過參加聽證會(huì)等方式建言獻(xiàn)策，表達(dá)自己的意見，并對(duì)政府決策行為進(jìn)行監(jiān)督，將有利于最大限度地、最及時(shí)地修正行政決策制定過程中可能出現(xiàn)的偏差，真正做到有效消除違背人民群眾利益的行政決策的出臺(tái)，切實(shí)提高行政決策的準(zhǔn)確性和民主性，在執(zhí)行過程中得到公眾的廣泛支持，使其擁有充分的合法性。

(二)公眾參與有利于提高社會(huì)治理水平

改革開放以來，中國(guó)社會(huì)飛速發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使得物質(zhì)大量豐富，極大程度地滿足了社會(huì)成員的生活需求，人民生活水平不斷提高。但是，與之相伴而生的是，大量的社會(huì)問題也浮現(xiàn)出來，貧富差距、環(huán)境污染、醫(yī)療就業(yè)問題，時(shí)刻困擾著我們。眾所周知，一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生活等各個(gè)領(lǐng)域緊密聯(lián)系、互相協(xié)調(diào)[4]，每個(gè)看似簡(jiǎn)單的問題背后更是有著多方面復(fù)雜的原因。政府對(duì)于社會(huì)的各個(gè)方面無法深入了解，更沒有經(jīng)歷開展大范圍的調(diào)查，如果單單憑政府一方面的力量，想要妥善解決各種錯(cuò)綜復(fù)雜的問題，完善社會(huì)治理，可以說是難上加難。

而公眾則不同。相比政府而言，社會(huì)現(xiàn)狀與公眾的日常生產(chǎn)生活緊密相連，公眾更是廣泛分布于社會(huì)的各個(gè)角落，對(duì)于社會(huì)各個(gè)方面的問題有著明確的認(rèn)識(shí)和深刻的體會(huì)，往往能夠獲得更加準(zhǔn)確的信息和實(shí)際情況。因此，公眾若是積極參與到社會(huì)治理之中，針對(duì)多種社會(huì)問題與政府討論、協(xié)商，提出重要的信息和準(zhǔn)確的建議，將會(huì)有助于深入挖掘到問題背后的原因，集中力量進(jìn)行解決，節(jié)約行政資源，切實(shí)提高社會(huì)治理水平。

(三)公眾參與社會(huì)治理有利于緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

當(dāng)前中國(guó)，社會(huì)轉(zhuǎn)型尚未完成，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型而來的是社會(huì)群體新的身份認(rèn)同。不同身份的社會(huì)群體利益訴求往往不同，政府作為全體人民利益的代表者，制定的決策要兼顧多數(shù)人民群眾的利益，這就會(huì)出現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益相矛盾，社會(huì)利益和部分群體利益相碰撞的問題。在這種情況下，政府往往缺乏柔性藝術(shù)，大都采用強(qiáng)硬的態(tài)度，對(duì)與政府決策相背的群體行為嚴(yán)厲打壓，強(qiáng)行制止。而被打擊的群體為了維護(hù)自身利益往往會(huì)進(jìn)行抵抗，甚至不惜暴力抗法。這樣的碰撞必定會(huì)激化社會(huì)矛盾，甚至可能造成流血事件，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定是極為不利的。正如于建嶸教教授所說，政府的這種治理行為“最終可能因不能承擔(dān)十分巨大的社會(huì)成本而使政治統(tǒng)治斷裂和社會(huì)管治秩序失范”[5]。

因此，政府如果能夠引導(dǎo)公眾提高法律意識(shí)，積極參與到社會(huì)治理之中，將會(huì)為政府和社會(huì)不同群體之間的溝通提高良好的渠道。政府在制定政策的時(shí)候，廣泛聽取不同群體代表的意見，與其進(jìn)行對(duì)話。在公共利益和群體利益發(fā)生沖突的時(shí)候，及時(shí)協(xié)商，向其說明原因，得到對(duì)方的理解，消除群眾對(duì)政府的誤解，溫和地解決問題。這對(duì)于減少社會(huì)矛盾，避免暴力抗法事件，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

二、公眾參與社會(huì)治理所面臨的困境

盡管公眾的參與對(duì)于社會(huì)治理的成功進(jìn)行具有重要意義，但是目前仍存在著許多阻礙公眾參與順利進(jìn)行的問題，這些問題如不解決，對(duì)于我國(guó)社會(huì)治理的有效實(shí)施，社會(huì)矛盾的及時(shí)處理以及經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展都是十分不利的。

(一)公眾參與社會(huì)治理意識(shí)較為薄弱，積極性不高

要想讓公眾積極參與到社會(huì)治理之中，首要條件就是公眾能夠認(rèn)識(shí)到自己的國(guó)家主人翁地位，樹立參與意識(shí)，關(guān)注社會(huì)問題并熱情地向政府建言獻(xiàn)策。然而當(dāng)前公眾對(duì)于參與社會(huì)治理確實(shí)熱情不高，積極性較差。主要原因一方面是我國(guó)傳統(tǒng)政治文化對(duì)公民思想觀念的影響，即我國(guó)幾千年來的封建社會(huì)一直使用的是“家天下”的文化傳統(tǒng)和管理模式，在這種模式下，國(guó)家是由皇帝、大臣把持和管理，老百姓只要服從管理就可以了。因此在公眾的意識(shí)中，認(rèn)為國(guó)家和社會(huì)的治理是政府官員們的事情，與自己沒有關(guān)系。這種自顧自的“小民”意識(shí)流傳至今，造成了當(dāng)下公眾對(duì)于社會(huì)問題，對(duì)于政治生活的不積極，不熱情的態(tài)度。另一方面，我國(guó)傳統(tǒng)的政治行為模式也使公眾對(duì)政治參與產(chǎn)生了誤解。建國(guó)后，我國(guó)建立起了高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，社會(huì)的方方面面都處于政府的管控之下，政府對(duì)一切大包大攬。改革開放后，雖然我們拋棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，但是這種“全能政府”的形象卻深入到公眾的意識(shí)之中。政治的運(yùn)行和政策的制定產(chǎn)生對(duì)于公眾來說充滿了“神秘感”，使得公眾對(duì)于認(rèn)識(shí)不清，加深了公眾與社會(huì)治理之間的隔閡。不僅如此，許多公眾對(duì)于政治擁有錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為過多參與政治會(huì)導(dǎo)致自己犯政治錯(cuò)誤，因此處于自身安全考慮，自動(dòng)遠(yuǎn)離政治。這兩方面原因共同造成了當(dāng)下公眾參與社會(huì)治理意識(shí)薄弱，積極性不高問題的產(chǎn)生。

(二)傳統(tǒng)的政治管理方式和政府官員思維阻礙公眾參與進(jìn)程

盡管目前中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了較快發(fā)展，但由于過去遺留下來的政治管理方式的慣性影響，政府依然包攬著大部分的社會(huì)管理職能，留給公眾參與的空間十分狹小。我們知道，社會(huì)治理要想取得成功，必不可少的條件就是大力發(fā)展民主，構(gòu)建市民社會(huì)，在國(guó)家治權(quán)與社會(huì)矛盾之間構(gòu)建緩沖地帶，設(shè)置中間隔離層，以弱化社會(huì)矛盾對(duì)制度的對(duì)抗[6]。而政府的過多干涉，雖然付出了巨大的人力、物力、財(cái)力，卻往往無法準(zhǔn)確地解決社會(huì)矛盾。不僅如此，我國(guó)許多政府官員為人民服務(wù)意識(shí)欠缺，想的多是“當(dāng)官做老爺”一類的脫離群眾的事情。在工作過程中，更是滿腦子“官老爺”思維，經(jīng)常運(yùn)用手中的權(quán)力和政府的權(quán)威來粗暴地解決問題，對(duì)于公眾的參與訴求更是置之不理，不屑一顧。這樣的態(tài)度不僅不利于社會(huì)問題的解決，反而會(huì)進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾，加劇公眾對(duì)政府的誤解程度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展要求建立“小政府、大社會(huì)”這樣的良好局面，而我國(guó)傳統(tǒng)政治管理方式的慣性作用以及政府官員的錯(cuò)誤思維不僅與其背道而馳，還會(huì)大量擠壓公民自治的空間，對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理的發(fā)展有嚴(yán)重的負(fù)面作用。

(三)社會(huì)組織發(fā)展不健全，公眾參與的能力不足

公眾參與社會(huì)治理，表達(dá)自身訴求，需要以一定的組織為依托，提高公眾參與的組織化、正規(guī)化、制度化。但是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展程度較低，社會(huì)組織不健全的問題十分突出。從組織數(shù)量上來看，截止到2015年底，我國(guó)依法登記的社會(huì)組織共有66.2萬個(gè)，吸納社會(huì)人員734.8萬人，作用較為有限。從組織類型上來看，目前維權(quán)類和公益類的社會(huì)組織發(fā)展較差，在組織總量中占比較低，不能滿足不同社會(huì)群體維護(hù)群體權(quán)益、提供公共服務(wù)等需求[7]。而且我國(guó)的社會(huì)組織大多數(shù)是在政府的推動(dòng)下成立的，帶有很強(qiáng)的政府色彩。從組織運(yùn)行上來看，我國(guó)許多社會(huì)組織內(nèi)部章程不健全，運(yùn)行也不夠規(guī)范。有的組織由于專職人員過少、財(cái)力不足等原因，其目標(biāo)和宗旨難以有效實(shí)現(xiàn)。

除了社會(huì)組織不健全外，公眾自身對(duì)于政治參與也存在錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，能力上較為欠缺。黨和國(guó)家對(duì)于公眾參與的提倡，是要求公眾在遵守法律法規(guī)的前提下，有序地、理性地參與社會(huì)治理。如果公眾只是片面強(qiáng)調(diào)參與的權(quán)利，而不注意參與的手段和途徑是否合法，往往會(huì)對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生有害的影響。近年來，我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)的一些激進(jìn)的公眾參與事件，例如群體性泄憤事件，激進(jìn)地游行示威以及鬧訪事件，就是不正確、不合法的公眾參與行為。

(四)公眾參與社會(huì)治理渠道缺乏，機(jī)制不完善

公眾參與包括了公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)，而參與渠道的多少以及是否通暢直接影響到參與結(jié)果的好壞。在我國(guó)，公眾的政治參與主要有以下渠道：第一，人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議；第二，諸如市長(zhǎng)接待日、市長(zhǎng)信箱、市長(zhǎng)熱線以及各種聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等；第三，基層群眾性自治組織[8]。對(duì)這三種參與的渠道進(jìn)行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)每種渠道都有一定的問題：第一，公眾對(duì)于人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議的直接參與機(jī)會(huì)很少，反映問題效果不好；第二，市長(zhǎng)的接待日、信箱，以及市場(chǎng)熱線等，在現(xiàn)實(shí)生活中往往效果不佳，公眾反映的問題經(jīng)常得不到回應(yīng)；第三，基層群眾自治組織也發(fā)展不健全，官辦色彩較濃。公眾由于缺少有效參與的制度化渠道、缺乏利益的協(xié)調(diào)機(jī)制和保障機(jī)制，現(xiàn)有的參與渠道由于種種原因不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，于是往往會(huì)采用規(guī)定范圍之外的方式進(jìn)行參與，例如集體上訪等，這就會(huì)產(chǎn)生過激的行為，從另一個(gè)方面加劇了社會(huì)矛盾和不和諧因素。

三、走出公眾參與社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)困境的方法

公眾參與在現(xiàn)實(shí)生活中面臨種種困境，對(duì)我們社會(huì)治理的順利進(jìn)行產(chǎn)生了十分不利的影響。探索走出困境的方法，切實(shí)提高公眾參與水平，讓公眾充分發(fā)揮自己在社會(huì)治理中的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速地發(fā)展，是當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)重要任務(wù)。

(一)提高公眾的參與意識(shí)，培養(yǎng)公眾的民主品格

提升公眾參與社會(huì)治理水平，首先要做的就是提升公眾的參與意識(shí)，培養(yǎng)公眾的民主品格。這需要從兩方面進(jìn)行努力。就政府而言，要充分發(fā)揮自身的地位優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用自身掌握的大量資源，并通過各種渠道，營(yíng)造一種民主的文化氛圍。同時(shí)通過學(xué)校、社會(huì)組織等方式加強(qiáng)對(duì)公眾的民主教育，為公眾政治參與提供必要的培訓(xùn)和幫助，幫助他們學(xué)習(xí)必要的政治知識(shí)，樹立正確的參與觀念，培養(yǎng)健康的政治情感和民主品格，讓公眾充分認(rèn)識(shí)到自己是國(guó)家主人這一事實(shí)，讓他們能夠積極踐行自己的權(quán)利，履行自己的責(zé)任。

就公眾而言，要認(rèn)識(shí)到自己社會(huì)治理的主體地位，樹立“公共人”理念。所謂“公共人”，就是能夠主動(dòng)承擔(dān)公共責(zé)任，追求社會(huì)公共利益最大化的人。個(gè)體利益與公共利益是密不可分的，只有營(yíng)造出良好的社會(huì)環(huán)境，維護(hù)了公共利益，才能保證公民個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)。公眾參與社會(huì)治理，正是構(gòu)建和諧社會(huì)環(huán)境，維護(hù)公共利益的過程。因此，公民應(yīng)該認(rèn)識(shí)到個(gè)體利益和公共利益的一致性，認(rèn)識(shí)到自身社會(huì)治理的主體地位，提高自身參與意識(shí)，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任。

(二)政府轉(zhuǎn)變自身職能，建設(shè)服務(wù)型政府

作為國(guó)家的行政機(jī)關(guān)和公眾參與的主要支持者，政府機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，政府管理如何進(jìn)行，對(duì)于公眾參與社會(huì)治理的好壞會(huì)產(chǎn)生重要的作用。過去那種政府包攬一切的作風(fēng)已然不適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)的發(fā)展要求，當(dāng)下政府的主要任務(wù)就是進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志建立起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府的一個(gè)重要特征，就是滿足公眾參與的要求，保障公眾參與的政治權(quán)利。因此，政府要轉(zhuǎn)變作風(fēng)，改變對(duì)待公眾的態(tài)度，為公眾政治參與提供必要的支持和服務(wù)。不僅如此，政府還要樹立新型執(zhí)政觀，學(xué)會(huì)適當(dāng)放權(quán)，將一些社會(huì)治理職能向公眾及社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大公眾參與的空間，形成政府與民間社會(huì)共建共治的良好格局[9]。

(三)壯大社會(huì)組織力量，提升公眾參與能力

社會(huì)組織在社會(huì)治理中會(huì)發(fā)揮重要的作用，不僅可以協(xié)調(diào)組織內(nèi)部成員之間的矛盾，緩和社會(huì)矛盾，還能夠在政府和公眾之間搭建橋梁，拓寬公眾參與社會(huì)治理的渠道，增進(jìn)兩者之間的信任。但是正如前文所說，當(dāng)下我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展存在著不健全、不完善的問題。因此，社會(huì)組織要完善自身的管理，吸引高素質(zhì)的人員加入社會(huì)組織之中，并健全組織內(nèi)部人員的教育和培訓(xùn)體系，提升組織專業(yè)化水平，壯大組織自身力量。與此同時(shí)，公眾也要提升自己的治理能力，學(xué)會(huì)運(yùn)用諸如互聯(lián)網(wǎng)等多種手段，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，在實(shí)踐中提升自己參與社會(huì)治理的能力。

(四)完善政府和公眾之間的溝通機(jī)制，搭建有效的平臺(tái)

針對(duì)目前我國(guó)政府和公眾之間溝通渠道不暢，機(jī)制不完善的問題，應(yīng)該探索多種方法來解決。政府可以利用“互聯(lián)網(wǎng)+”這一條件，打造大數(shù)據(jù)綜合信息平臺(tái)[10]。在這一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，政府可以加強(qiáng)信息的公開化、透明化，便于公眾對(duì)政府的監(jiān)督；可以建立互聯(lián)網(wǎng)交流機(jī)制，增加政府和公眾之間的溝通，為公眾提出自身需求、意見提供更為便捷的渠道。不僅如此，政府還應(yīng)建立健全聽證制度，鼓勵(lì)公眾參加聽證會(huì)，在聽證會(huì)上建言獻(xiàn)策，表達(dá)觀點(diǎn)，與政府共同參與到社會(huì)治理之中，為社會(huì)治理貢獻(xiàn)出自己的力量。