韓 斌， 孔繼君， 王 婧

(1.中共云南省委黨校，云南昆明 650111； 2.云南省林業(yè)科學(xué)院，云南昆明 650223；3 昭通行政學(xué)院，云南昭通 657000)

我國(guó)扶貧攻堅(jiān)已進(jìn)入以連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)的新階段，如期實(shí)現(xiàn)新階段扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)，對(duì)于全面建成小康社會(huì)意義深遠(yuǎn)[1-3]。烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)(簡(jiǎn)稱烏蒙山區(qū))屬于我國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，范圍包括云南、四川、貴州3個(gè)省38個(gè)縣(市、區(qū))，其中有32個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。根據(jù)第六次人口普查結(jié)果，總?cè)丝诩s 2 253.04萬人，其中鄉(xiāng)村人口約1 667.23萬人，少數(shù)民族人口占總?cè)丝?0.86%，貧困程度深、生態(tài)環(huán)境惡劣、區(qū)域邊緣性強(qiáng)[4-6]?？梢哉f該片區(qū)農(nóng)村貧困問題既有普遍性—貧困面廣、程度深；又有自身特殊性—地處邊遠(yuǎn)，貧困發(fā)生率高，貧困現(xiàn)象復(fù)雜，貧困類型綜合[7-8]。針對(duì)區(qū)域性脫貧問題，以烏蒙山區(qū)為研究對(duì)象開展研究，其重要意義不言而喻。

1 烏蒙山區(qū)貧困現(xiàn)狀

烏蒙山區(qū)涉及的38個(gè)縣(市、區(qū))中15個(gè)來自云南，云南省是全國(guó)貧困人口數(shù)量最多的省份之一，而云南省每5個(gè)貧困人口中就有1個(gè)來自昭通市，該地區(qū)貧困發(fā)生率高達(dá) 21.53%[9-10]。昭通市地處烏蒙山區(qū)的腹心地帶，全市11縣(區(qū))除水富縣外，其余10個(gè)縣(區(qū))均為國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣和烏蒙山區(qū)涉及縣，是全國(guó)和云南省脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域。

從昭通市情況來看，作為典型的烏蒙山區(qū)縣份，群眾生存條件極為惡劣，水土流失嚴(yán)重，土壤極其瘠薄，資源性缺水、工程性缺水問題突出，石漠化面積占國(guó)土面積16%，25°以上坡耕地總面積比重大，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，深度貧困人口占比大。截至2015年年底，全市戶籍總?cè)丝?99.30萬人，其中貧困人口111.95萬人，貧困人口數(shù)居云南省第1位，依照2010年不變價(jià)年收入2 300元標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，人均年收入在2 500元以下的絕對(duì)貧困人口占76.8%；人均年收入在2 500～3 000元的臨界貧困人口占23.2%。全市146個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，85個(gè)為貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占58.21%；全市1 331個(gè)村民或居民委員會(huì)，其中貧困村825個(gè)，占61.98%；11縣(區(qū))中9個(gè)縣的貧困村占比在50%以上，其中5個(gè)縣占比在70%以上，如大關(guān)縣近90%的行政村屬于貧困村；鄉(xiāng)村1 300 934戶中，有貧困戶370 757戶，占比28.5%；11縣(區(qū))中有6個(gè)縣貧困戶占比在30%以上。在貧困戶中，有56.4%的貧困戶(209 046戶)住在危房里；有342 046戶無衛(wèi)生廁所，占92.3%；有131 572戶飲水困難，占35.5%；無安全飲水戶達(dá)105 738戶，占28.5%[9-11]。

2 當(dāng)前烏蒙山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的難點(diǎn)

當(dāng)前該區(qū)域扶貧開發(fā)工作存在針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)、精準(zhǔn)度差、扶貧措施不到戶等問題，例如在調(diào)研組發(fā)放的 1 565 份問卷中，對(duì)“您認(rèn)為當(dāng)前扶貧工作的主要不足在哪里？”該項(xiàng)問題，選擇“對(duì)象不精準(zhǔn)”的有292人，占18.65%；選擇“幫扶資金不足”的有776人，占49.58%；選擇“幫扶措施不到位”的有346 人，占22.1%；選擇“沒有因戶施策”的142 人，占9.07%；有10人未作選擇，占0.63%。選擇“幫扶措施不到位”和“沒有因戶施策”兩項(xiàng)之和為31.17%。

2.1 精準(zhǔn)識(shí)別難

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)，精準(zhǔn)識(shí)別難的主要原因在于出現(xiàn)了對(duì)貧困戶的排斥現(xiàn)象，包括在精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)對(duì)貧困人口規(guī)模的人為限定形成的規(guī)模排斥、集中連片扶貧開發(fā)對(duì)片區(qū)外貧困人口的區(qū)域排斥，以及自上而下的貧困村和貧困戶識(shí)別過程中對(duì)貧困群體的惡意排斥和過失排斥等。

例如昭通市2014年開展了建檔立卡“回頭看”工作，從133.67萬貧困人口中識(shí)別退出了26萬非貧困人口，然后新增錄入26萬貧困人口，差不多5個(gè)人中就有1個(gè)為新增貧困人口，這個(gè)數(shù)據(jù)很難做到完全精準(zhǔn)。根據(jù)對(duì)1 565份調(diào)研問卷結(jié)果分析，涉及到“精準(zhǔn)扶貧中‘精準(zhǔn)識(shí)別難’主要表現(xiàn)在哪些方面”這一問題時(shí)，選擇“受建檔立卡對(duì)貧困對(duì)象總數(shù)控制的要求，出現(xiàn)‘僧多粥少’現(xiàn)象”選項(xiàng)的有1 276人，占81.53%；選擇“貧困戶真實(shí)的收入難以界定，沒有一個(gè)嚴(yán)格的統(tǒng)計(jì)方法來衡量誰才是真正的貧困戶，造成少數(shù)較富裕戶被納入，還有部分真正的貧困戶沒有被納入”選項(xiàng)的有1 301人，占 83.13%；選擇“一些地方未嚴(yán)格執(zhí)行貧困人員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)選程序，貧困人口、貧困戶的確定，由村干部決定，村民沒有太多的話語權(quán)，‘關(guān)系戶’、‘人情戶’依然存在”選項(xiàng)的有530人，占33.86%。在涉及“你對(duì)你們村的貧困戶認(rèn)定情況評(píng)價(jià)”這一問題，認(rèn)為“公平”的有577戶，占36.84%；認(rèn)為“基本公平”的604戶，占38.59%；認(rèn)為“不公平”的有384戶，占 24.56%。由上述反映出精準(zhǔn)識(shí)別中存在不公平的現(xiàn)象，應(yīng)該納入建檔立卡戶的而沒有納入，不該納入的又納入等。

2.1.1 農(nóng)戶申報(bào)渠道不通暢和信息不對(duì)稱 一方面，由于貧困農(nóng)戶文化素質(zhì)普遍偏低，缺乏對(duì)扶貧政策的了解，對(duì)“貧困”以及對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”的理解常常產(chǎn)生歧義，造成在識(shí)別過程中不配合甚至抵觸，很多貧困戶更是沒有提出申請(qǐng)，這些都嚴(yán)重影響了識(shí)別工作的推進(jìn)和精準(zhǔn)性。另一方面，有的家庭舉家外出務(wù)工，長(zhǎng)年不回村，村里和鄰居都不知其家境如何，扶貧工作人員更是無法得知其真實(shí)生活狀況，從而無法判斷其是否符合貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)，這就使得識(shí)別更加難以精準(zhǔn)。

2.1.2 精準(zhǔn)識(shí)別面臨數(shù)據(jù)難題和社會(huì)壓力 貧困人口數(shù)量指標(biāo)是自上而下分配，由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以農(nóng)民人均純收入數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，依次推算全國(guó)和省級(jí)貧困人口數(shù)量，而在自下而上匯總貧困人口數(shù)量這一過程中，首先是在村一級(jí)由村民民主確定扶貧對(duì)象，然后再逐級(jí)上報(bào)并匯總。在村一級(jí)確定貧困對(duì)象，往往是根據(jù)農(nóng)民自己理解的貧困標(biāo)準(zhǔn)，帶有社會(huì)選擇的性質(zhì)，即使不考慮指標(biāo)分解過程和村民民主選擇過程中可能出現(xiàn)的種種問題，確定的扶貧對(duì)象也難以精準(zhǔn)。一是貧困指標(biāo)分配不均衡不合理。貧困指標(biāo)以縣為單位實(shí)行“規(guī)?？刂啤保赐ㄟ^收入統(tǒng)計(jì)上的百分比確定貧困規(guī)模。通俗地說貧困人口不是按照人頭數(shù)由下而上實(shí)事求是匯總統(tǒng)計(jì)出來的，而是按照比例由上而下“制造”出來的。在這種格局下，各級(jí)(從州市到縣區(qū)再到鄉(xiāng)鎮(zhèn))獲得的貧困戶指標(biāo)(數(shù)量)未必與實(shí)際的貧困人口規(guī)模一致，指標(biāo)確定的貧困人口數(shù)量往往都低于實(shí)際貧困人口數(shù)，這樣很多貧困人口就被排斥在外。特別是在一些地方即使沒有貧困戶，由于有分配指標(biāo)也只有配置貧困人口，這樣就導(dǎo)致出現(xiàn)了建檔立卡貧困戶生活條件和收入狀況比非貧困戶還好的現(xiàn)象。二是一次性的收入統(tǒng)計(jì)難以精準(zhǔn)。一方面工作人員在調(diào)查貧困狀況和收集貧困信息的時(shí)候很難準(zhǔn)確地衡量貧困對(duì)象的收入，例如前文所述，有的家庭舉家外出務(wù)工，只能通過查看居住房屋情況來判斷其貧困程度，至于存款等則無法查證，往往只能聽取其他村民的描述來判斷。另一方面基層干部人力有限，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)責(zé)扶貧工作的部門往往只有1～2名人員，不可能做系統(tǒng)全面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作，上級(jí)要的數(shù)據(jù)也只能到村里問村干部，或者發(fā)放表格讓村干部幫助統(tǒng)計(jì)，這就難以避免存在村干部主觀臆斷甚至摻雜個(gè)人情感和喜好，瞞報(bào)、漏報(bào)甚至誤報(bào)數(shù)據(jù)。類似上述情況，往往會(huì)導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)脫離實(shí)際，流于形式。但是這種以不精準(zhǔn)的收入統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)確定的扶貧對(duì)象，所享受的社會(huì)福利又非常多，從而使得村內(nèi)收入狀況擺動(dòng)在貧困線上下、貧富程度相差不大的農(nóng)民之間關(guān)系日益緊張，甚至成為了農(nóng)村不穩(wěn)定的隱形壓力。三是數(shù)據(jù)平臺(tái)有待整合。目前扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)系統(tǒng)多、數(shù)據(jù)錄入工作量大，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表格越來越多、相關(guān)的系統(tǒng)也多。例如，自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來，扶貧數(shù)據(jù)有國(guó)辦系統(tǒng)、省辦系統(tǒng)、市級(jí)平臺(tái)系統(tǒng)，有的還有縣級(jí)系統(tǒng)，如昭通市鎮(zhèn)雄縣推出的“零分貝”系統(tǒng)。有的指標(biāo)在各個(gè)系統(tǒng)里重復(fù)出現(xiàn)，但是系統(tǒng)之間又不能共享，而不同系統(tǒng)之間對(duì)統(tǒng)計(jì)口徑要求不同導(dǎo)致被同一指標(biāo)又有不同的統(tǒng)計(jì)方法和錄入要求。數(shù)據(jù)收集、處理和錄入系統(tǒng)是一件非常繁雜的工作，對(duì)150名鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部包括駐村扶貧工作隊(duì)員調(diào)查發(fā)現(xiàn)，85%以上的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為時(shí)間都花費(fèi)在錄入各種表格和處理各種數(shù)據(jù)，真正能入村入戶開展實(shí)際調(diào)研的時(shí)間都很少。

2.1.3 政策體系不完善 一方面新舊政策的不相容導(dǎo)致極少數(shù)貧困人口不能進(jìn)入建檔立卡戶。在精準(zhǔn)扶貧之前，享受了扶貧、民政政策的一些家庭，卻因新的政策沒有相融性，導(dǎo)致排斥在外。而另一方面，由于扶貧工作人員優(yōu)親厚友及工作失誤造成的“誤識(shí)”“漏識(shí)”問題，更是頻繁出現(xiàn)。

2.2 幫扶措施制定不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧要求“致貧原因多樣化，扶貧政策也要多樣化”，由于致貧原因不同，貧困戶對(duì)幫扶內(nèi)容就有不同需求，因此精準(zhǔn)幫扶應(yīng)針對(duì)具體情況提供針對(duì)性的扶貧措施。由此可見準(zhǔn)確識(shí)別出每一個(gè)貧困戶的致貧原因，是精準(zhǔn)幫扶的前提。從調(diào)研組對(duì)50個(gè)村2 500戶建檔立卡貧困戶貧困致貧因素抽樣調(diào)查結(jié)果來看，致貧原因占比由高到低排序依次為：缺乏資金致貧農(nóng)戶占22.46%，缺乏技術(shù)致貧農(nóng)戶占 16.53%，因病致貧農(nóng)戶占13.31%，缺乏勞動(dòng)力致貧農(nóng)戶占13.29%，缺乏致富門路致貧農(nóng)戶占11.56%，因?qū)W致貧農(nóng)戶占10.77%，因?yàn)?zāi)致貧農(nóng)戶占9.30%，因殘致貧農(nóng)戶占 6.82%，而且有些家庭不是單一原因致貧的，而是多種因素綜合致貧。

但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，幫扶措施表面化、單一化的現(xiàn)象非常明顯，特別是在有脫貧時(shí)限要求的條件下，幫扶措施針對(duì)性不強(qiáng)、不夠精準(zhǔn)，幫扶效率不高。如存在重村輕戶、重基礎(chǔ)設(shè)施輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重社保兜底輕發(fā)展致富的現(xiàn)象，把主要精力用在村容村貌提升和修路、建房、打井、種樹、環(huán)境治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，而對(duì)貧困戶有針對(duì)性的幫扶措施力度很小，弱化了對(duì)貧困個(gè)體的扶持力度；有些地方的幫扶仍然停留在送幾只羊、幾頭豬等這些表面形式上；對(duì)一些依然存在懶惰思想的群眾，仍然采取送救濟(jì)糧的形式，如果實(shí)在不行就將這類人納入3% 低保保障的范圍內(nèi)，依然沒有跳出“穿新鞋、走老路”的窠臼?？傮w來看，如果沒有因戶而異地制定具體扶持計(jì)劃和措施，將會(huì)影響精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際效果，增大脫貧后返貧的概率。

2.3 產(chǎn)業(yè)扶貧成效不理想

“輸血式”扶貧方式仍未改變，多數(shù)村沒有形成“一村一品”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，特色農(nóng)業(yè)發(fā)展參差不齊，產(chǎn)業(yè)化水平低，缺少龍頭企業(yè)帶動(dòng)，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；s化和效益最大化。

2.3.1 產(chǎn)業(yè)化程度低 在政府主導(dǎo)下，烏蒙山區(qū)的特色農(nóng)業(yè)如昭通蘋果，彝良小草壩天麻，永善魔芋、花椒，魯?shù)榛ń?，巧家蠶桑等已逐漸形成規(guī)模，但總體還處于發(fā)展的初期階段。一是目前扶貧產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)的農(nóng)戶分散種植或養(yǎng)殖為主，小、散、亂的特點(diǎn)非常突出，部分農(nóng)戶在利益驅(qū)動(dòng)下濫用化肥和農(nóng)藥，從而導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量低下并影響產(chǎn)品銷售，最終致使農(nóng)產(chǎn)品難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化和波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，難以獲得市場(chǎng)的認(rèn)可，從而農(nóng)戶無法獲取規(guī)?；?jīng)營(yíng)效益。二是缺乏帶動(dòng)能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)。受限于農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)大、收益周期長(zhǎng)、前期投入多等因素，有意愿從事特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社或者公司并不多，企業(yè)普遍規(guī)模小，品牌營(yíng)銷能力和市場(chǎng)開拓能力不足，拉動(dòng)就業(yè)、帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展的能力弱。三是產(chǎn)業(yè)扶貧模式過于形式化、簡(jiǎn)單化。許多產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在“一擁而上”的現(xiàn)象，以養(yǎng)殖業(yè)為例，大多以直接發(fā)放資金給貧困戶買牲畜幼崽或者是貧困戶先買后發(fā)放資金，這和以前的扶貧模式?jīng)]有太大的差別。四是產(chǎn)業(yè)鏈條過短制約了特色農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。生產(chǎn)技術(shù)主要還停留在傳統(tǒng)生產(chǎn)階段，主要是以土特產(chǎn)品的方式進(jìn)行銷售，生產(chǎn)能力有限、市場(chǎng)占有份額較小，導(dǎo)致對(duì)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)輻射帶動(dòng)能力有限并制約了帶動(dòng)勞動(dòng)力就業(yè)。

2.3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏資金 貧困村組多處于大山深處，越難以脫貧、越往后脫貧出列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組往往生產(chǎn)和生活條件更為惡劣，群眾出行更加困難，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加艱難。受脫貧出列時(shí)間的限制，各級(jí)政府往往把產(chǎn)業(yè)扶持資金先安排到先脫貧出列、發(fā)展條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組。這樣后面脫貧出列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組往往會(huì)受到排斥，永遠(yuǎn)處于發(fā)展時(shí)間的后列。產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展是個(gè)漫長(zhǎng)過程，產(chǎn)業(yè)能見成效需要一定時(shí)間，而對(duì)后脫貧的地區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)培育過程無疑將更加漫長(zhǎng)。

2.4 “思想貧困”問題突出

在貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的貧困只是外在的表現(xiàn)，思想觀念的貧困才是內(nèi)在的根源。就貧困戶層面，制約其脫貧的根本原因在于思想認(rèn)識(shí)。貧困人口大多分布在條件極差、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，總指望政府救濟(jì)和扶持。在針對(duì)扶貧干部發(fā)放的300份問卷調(diào)查中，針對(duì)“貧困群眾無法擺脫貧困的原因”這一問題，選擇“部分貧困戶'等、靠、要'的依賴思想嚴(yán)重”的有269人，占比高達(dá)89.67%。不難看出，有相當(dāng)一部分貧困群眾，缺乏內(nèi)生動(dòng)力，認(rèn)為脫貧與自家無關(guān)，有的思想過于保守，不愿接受新事物、學(xué)習(xí)新技能；有的好逸惡勞，好吃懶做；有的滿足現(xiàn)狀，溫飽即安，進(jìn)取精神不足，奮斗動(dòng)力不強(qiáng)；有的沒有財(cái)富積累觀念，缺乏過緊日子的思想，掙多少錢就花多少錢?？梢姡怯捎凇八枷胴毨А笔沟糜行┴毨罕娔昴攴?、年年貧，有的甚至越扶越貧，直接影響了扶貧工作的成效。

2.5 人口素質(zhì)限制了就業(yè)能力

以昭通為例，人均受教育年限為7.4年，分別低于全國(guó)、全省2.33年、1.05年；全市111.95萬貧困人口中，初中以下文化程度的占92.1%。由于人均受教育年限低，素質(zhì)型貧困較為突出，群眾思變謀變的意識(shí)差，非農(nóng)就業(yè)能力薄弱、就業(yè)渠道受限，在外出務(wù)工人員中，從事臟、累、苦、險(xiǎn)等工種的占80%以上，收入低、穩(wěn)定率低，非農(nóng)就業(yè)能力薄弱，脫貧途徑較為單一[11]。

3 精準(zhǔn)扶貧對(duì)策分析

3.1 激發(fā)貧困農(nóng)戶主觀能動(dòng)性

貧困群眾既是扶貧開發(fā)的受益主體，也是扶貧開發(fā)的實(shí)施主體。精準(zhǔn)扶貧一方面要通過激勵(lì)措施來激發(fā)貧困農(nóng)戶脫貧主動(dòng)性，例如樹立脫貧先進(jìn)典型，并在項(xiàng)目安排、貸款額度和利息等方面給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)主動(dòng)配合脫貧措施積極作為的農(nóng)戶在脫貧出列后仍然保留一段時(shí)間的貧困戶待遇，由此來增強(qiáng)貧困群眾戰(zhàn)勝貧窮、改變落后面貌的信心和決心，克服“等、靠、要”依賴思想。另一方面，要讓貧困群眾以主人翁的身份參與扶貧開發(fā)規(guī)劃制定，扶貧項(xiàng)目建設(shè)、管理和監(jiān)督的全過程，充分尊重其脫貧意愿，尊重其發(fā)展的權(quán)利，充分調(diào)動(dòng)其自我脫貧致富的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使貧困群眾始終作為行動(dòng)主體參與精準(zhǔn)扶貧整個(gè)過程，并不斷增加自信獲得自我尊嚴(yán)和社會(huì)認(rèn)可，提升自我發(fā)展的能力。

3.2 堅(jiān)持整戶識(shí)別，推進(jìn)區(qū)域性扶貧

整戶識(shí)別可以從源頭上有效控制貧困人口拆分現(xiàn)象，而區(qū)域性扶貧則可以避免同一區(qū)域內(nèi)瀕臨貧困線的不同農(nóng)戶享受不同待遇，還可以防止剛脫貧農(nóng)戶或接近貧困線的農(nóng)戶又變成貧困戶，從而有效地預(yù)防貧困人口數(shù)量不變而貧困戶數(shù)量擴(kuò)大化，或貧困程度相近農(nóng)戶卻享受不同扶持政策等現(xiàn)象。如同一村內(nèi)，由于建檔立卡貧困戶比其他農(nóng)戶多享受的產(chǎn)業(yè)扶持、教育扶貧、危房改建等優(yōu)惠扶持政策多達(dá)9項(xiàng)以上，折算資金每年多達(dá)9萬元以上，在調(diào)研中多次發(fā)現(xiàn)了貧困人口通過拆分來申請(qǐng)貧困扶持現(xiàn)象，即貧困人口拆分立戶后，產(chǎn)業(yè)扶貧資金、安全住房扶貧資金等都將多得一份。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)受限于貧困指標(biāo)有限，貧困程度相近的農(nóng)戶由于未列入建檔立卡戶從而缺少政策扶持，等等，這些都給當(dāng)?shù)氐姆鲐毠ぷ鲙硪恍┴?fù)面影響。

因此，識(shí)別方式應(yīng)以整戶識(shí)別為原則，以農(nóng)戶收入為基本標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮貧困戶及鄰近農(nóng)戶的協(xié)調(diào)發(fā)展，以解決區(qū)域性整體貧困為最終目標(biāo)，推動(dòng)區(qū)域性整體脫貧。如在識(shí)別階段昭通市就運(yùn)用了“五看工作法”來識(shí)別貧困戶并協(xié)調(diào)推進(jìn)村一級(jí)的整體脫貧，即“一看房、二看糧、三看家中有沒有讀書郎、四看勞動(dòng)力素質(zhì)強(qiáng)不強(qiáng)、五看村容村貌怎么樣”，這種識(shí)別方法簡(jiǎn)捷，考慮了居住條件、生活、教育、勞動(dòng)力等因素，但依然有不完善的地方，譬如農(nóng)戶健康狀況、婚姻狀況等并未納入，而且“村容村貌怎么樣”并不能確保該地區(qū)是否還有貧困戶，因此，從入“戶”和區(qū)域性整體脫貧角度來看，可增加為“五看有無重病殘疾躺在床，六看光棍是否娶新娘，七看村里有無困難戶，八看村容村貌怎么樣，九看基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)不強(qiáng)”。上述方法，綜合考慮了農(nóng)戶住房情況、教育情況、勞動(dòng)力狀況、健康狀況和婚姻狀況等，并考察了農(nóng)戶所在村組的整體發(fā)展情況，從而可以準(zhǔn)確判斷農(nóng)戶貧富情況、致貧原因，是否具備自我脫貧能力，有助于精準(zhǔn)識(shí)別區(qū)域內(nèi)的貧困戶并制定精準(zhǔn)的幫扶措施。

3.3 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，走規(guī)模經(jīng)營(yíng)道路

貧困人口小農(nóng)意識(shí)強(qiáng)，不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)的集約化規(guī)?；l(fā)展，產(chǎn)出效率偏低。2015年昭通市流轉(zhuǎn)土地3.89萬hm2，占全市承包耕地面積的14%，低于全省平均水平3.6百分點(diǎn)，低于全國(guó)平均水平19.3個(gè)百分點(diǎn)[12]。在對(duì)200戶建檔立卡戶進(jìn)行調(diào)研時(shí)，涉及“精準(zhǔn)扶貧工作中，如果需要土地流轉(zhuǎn)，你家是否愿意”這一問題時(shí)，選擇“愿意”的有147戶，占73.5%；選擇“不愿意”的有53戶，占26.5%，有超過四分之一的貧困群眾不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

因此，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)規(guī)?；s化經(jīng)營(yíng)，邁向產(chǎn)業(yè)化的前提，是轉(zhuǎn)變?cè)嫁r(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率的關(guān)鍵，要通過租賃、入股等形式，將農(nóng)戶手中分散的土地集中起來，通過專業(yè)合作社或龍頭企業(yè)來進(jìn)行規(guī)模化集約化的經(jīng)營(yíng)，走有機(jī)化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化的種植和養(yǎng)殖道路，發(fā)展有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)戶、企業(yè)和政府之間的協(xié)作

目前來看從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工的企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與農(nóng)戶之間的溝通不夠、協(xié)作不力，特別是山區(qū)信息不通暢、交通不發(fā)達(dá)，距離中心地區(qū)路途遙遠(yuǎn)，企業(yè)和農(nóng)戶之間交流不通暢、信息不對(duì)稱。農(nóng)戶和企業(yè)盡管有協(xié)作的愿望，也不知道該如何著手，而如果單純地依靠政府來協(xié)調(diào)解決農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售等問題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，勢(shì)必增加政府的壓力、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。如果三者關(guān)系不能有效協(xié)調(diào)，市場(chǎng)銜接處理不當(dāng)，將會(huì)影響扶貧產(chǎn)業(yè)成效甚至“一敗涂地”，挫傷群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性。

因此要要通過“政府+企業(yè)+農(nóng)戶”三位一體的協(xié)作，破解當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展“小、散、亂”的困境，解決當(dāng)前扶貧產(chǎn)業(yè)缺乏外來資金的難題，避免小農(nóng)戶在從事特色農(nóng)業(yè)的過程中“單打獨(dú)斗”，要以“政府投入產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金或成立資金池，農(nóng)戶成立資金互助社或以土地、人力和資金等入股，企業(yè)投入扶貧產(chǎn)業(yè)保證金并建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地”的形式，開展定向式培訓(xùn)和訂單式生產(chǎn)，讓群眾掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的知識(shí)技能和管理方法，企業(yè)提供相應(yīng)的種苗、幼畜和技術(shù)支撐，并解決產(chǎn)品的銷售和精深加工，而政府要及時(shí)提供市場(chǎng)信息并出臺(tái)和不斷完善相關(guān)的扶持政策體系，增強(qiáng)農(nóng)戶參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信心，加強(qiáng)對(duì)龍頭企業(yè)的扶持和引導(dǎo)。

3.5 以特色農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)一二三產(chǎn)融合發(fā)展

通過拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬農(nóng)民致富渠道。大力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電子商務(wù)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，滿足中高收入人群對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)、休閑觀光的有效需求，如以培育蘋果、天麻、花椒、核桃、竹子、馬鈴薯等優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)為契機(jī)，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)作物、山地牧業(yè)、淡水漁業(yè)、特色林業(yè)和中藥材等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，同時(shí)拓展培育農(nóng)業(yè)觀光旅游、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等，促進(jìn)一二三產(chǎn)融合，發(fā)揮農(nóng)業(yè)拓展帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，拓寬農(nóng)民增收路徑。

3.6 創(chuàng)新體制機(jī)制，加快培育農(nóng)村職業(yè)經(jīng)理人

通過對(duì)50個(gè)貧困村415名村干部的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其中小學(xué)(包括小學(xué))以下文化程度占81.45%，掌握一門致富技術(shù)的占17.35%，“開通網(wǎng)店、微信的”占9.64%，基層干部缺乏帶動(dòng)群眾掌握市場(chǎng)信息、發(fā)展產(chǎn)業(yè)并應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化的能力。因此，要加快在基層黨員、大學(xué)生村官、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年中培育農(nóng)村職業(yè)經(jīng)理人，加強(qiáng)實(shí)用技術(shù)的課堂培訓(xùn)和實(shí)踐操作，并給予推廣應(yīng)用新品種和新機(jī)械的資金補(bǔ)貼，為其提供發(fā)展產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，從而鼓勵(lì)其作為致富帶頭人引領(lǐng)貧困農(nóng)戶發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)。

3.7 建立農(nóng)民“貧困申訴機(jī)制”和“評(píng)議結(jié)果舉報(bào)機(jī)制”

針對(duì)貧困農(nóng)戶指標(biāo)分配現(xiàn)在存在的不精準(zhǔn)、不公平、不平衡等問題，要通過貧困戶列入和退出的動(dòng)態(tài)管理及時(shí)進(jìn)行扶貧對(duì)象的調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)貧困人口指標(biāo)真正指向最需要的貧困人口；同時(shí)根據(jù)評(píng)議結(jié)果，暢通反映訴求的渠道，根據(jù)農(nóng)民提出的訴求去考察他們的實(shí)際生活狀態(tài)，增補(bǔ)確實(shí)貧困者，剔除相對(duì)“富?！钡膶?duì)象。