王朝才

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

一、引言

相比于中央政府，地方政府能夠更清楚地了解地方實(shí)際狀況，信息優(yōu)勢(shì)明顯，所以，地方財(cái)政改革在我國(guó)財(cái)政改革的進(jìn)程中具有不可替代的示范作用。我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了基本制度的統(tǒng)一性和中央政府的嚴(yán)格控制，中央政府還需要有充分的財(cái)力來(lái)保證有效的宏觀調(diào)控，以應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)，平衡地區(qū)差異，維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)。因此，地方財(cái)政改革應(yīng)以保障中央政府的政治、財(cái)政經(jīng)濟(jì)權(quán)威為邊界。

知往鑒今，就是要通過(guò)對(duì)中國(guó)地方財(cái)政改革歷程的探究，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，研究現(xiàn)有問(wèn)題，并面向新時(shí)代，立足新起點(diǎn)，描繪改革藍(lán)圖，展望改革前景。本文擬從地方財(cái)政管理、債務(wù)管理、財(cái)政政策和財(cái)政體制等四個(gè)方面，對(duì)我國(guó)改革開放40年來(lái)地方財(cái)政改革歷程進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并對(duì)今后一段時(shí)期的地方財(cái)政改革方向進(jìn)行展望。

二、地方財(cái)政管理

(一)地方財(cái)政管理改革概況

改革開放40年來(lái)，地方財(cái)政管理改革經(jīng)歷了從規(guī)范化、一體化、全口徑到科學(xué)化、公開化、透明化、高效化、法治化的發(fā)展過(guò)程。以2015年新《預(yù)算法》的頒布和實(shí)施為標(biāo)志，地方財(cái)政管理改革的諸多階段性成果和經(jīng)驗(yàn)以財(cái)政基本法等法律的形式最終確立，為改革的進(jìn)一步深入推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

地方財(cái)政(尤其是市縣等基層財(cái)政部門)，直接面向企業(yè)、社會(huì)和居民，是我國(guó)財(cái)政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。分稅制以后地方財(cái)政一直處于緊張運(yùn)行狀態(tài)，增收節(jié)支、緩解收支平衡壓力是他們每年必須完成的重要工作。此外，在財(cái)政管理方面中央政府的控制相對(duì)較松。所以，我國(guó)許多管理改革都是從基層開始，或者自主改革，或者指定試點(diǎn)，然后在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步成為政策制度，在全國(guó)推開。例如，20世紀(jì)90年代中期的“零戶統(tǒng)管”到后來(lái)的國(guó)庫(kù)集中收付；中期預(yù)算編制試點(diǎn)到中期預(yù)算規(guī)劃；等等。經(jīng)過(guò)這些年的改革，提高了預(yù)算的規(guī)范性、完整性和統(tǒng)一性。2000年中央部門預(yù)算開始編制，地方部門預(yù)算改革不斷推進(jìn)。針對(duì)財(cái)政資金管理中的各種問(wèn)題，尤其是為了加強(qiáng)對(duì)地方預(yù)算外資金的管理，2001年開始了國(guó)庫(kù)集中收付制度和“收支兩條線”管理的改革和完善。2003年《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施，地方政府采購(gòu)行為受到全面約束和規(guī)范。為完整、準(zhǔn)確地反映政府收支活動(dòng)，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，2007年全面實(shí)施政府收支分類改革。以編制“四本預(yù)算”為抓手，地方財(cái)政資金的全口徑管理是地方財(cái)政管理改革的關(guān)鍵：2000年部分政府性基金納入預(yù)算管理，2010年地方政府性基金預(yù)算開始正式規(guī)范編制并對(duì)外公布；2007年中央本級(jí)試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，地方陸續(xù)跟進(jìn)；2010年試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，各地紛紛響應(yīng)；2011年全面取消預(yù)算外資金。

財(cái)政信息公開、預(yù)算績(jī)效管理、中期財(cái)政規(guī)劃和參與式預(yù)算是地方財(cái)政管理改革的重點(diǎn)。2008年5月1日《政府信息公開條例》頒布實(shí)施。緊接著，財(cái)政部頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見(jiàn)》，地方財(cái)政信息,尤其是預(yù)決算信息公開制度改革持續(xù)推進(jìn)。為貫徹落實(shí)十六屆三中全會(huì)關(guān)于“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的精神，從2005年開始，財(cái)政部密集出臺(tái)了一系列關(guān)于推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的文件，績(jī)效管理的理念不斷融入地方財(cái)政管理工作中。為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制，2015年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，要求地方編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，提高地方財(cái)政支出的統(tǒng)籌性、前瞻性和可持續(xù)性，預(yù)算審查重點(diǎn)從收支平衡、赤字規(guī)模向支出預(yù)算轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，一些地方嘗試參與式預(yù)算改革探索，加強(qiáng)了公民、社會(huì)參與財(cái)政支出的事前審核過(guò)程，突出了地方財(cái)政支出的事前管理。

(二)地方財(cái)政管理改革展望

十九大報(bào)告指出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的三大工作之一，也為地方財(cái)政管理改革指明了方向。前期地方財(cái)政管理改革主要是提高地方財(cái)政管理的規(guī)范性，以此為基礎(chǔ)，今后地方財(cái)政管理改革的中心應(yīng)是提高地方財(cái)政管理的高效性，尤其是支出的績(jī)效化管理，以提升財(cái)政資金的使用效率。

對(duì)此，應(yīng)不斷完善地方財(cái)政支出的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制，并落實(shí)到地方財(cái)政管理的各個(gè)方面。首先，強(qiáng)化財(cái)政決策的科學(xué)性、民主性，建立預(yù)算安排與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有機(jī)結(jié)合機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)各方參與財(cái)政決策過(guò)程，提高決策的規(guī)范性、透明性和民主性。其次，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算變更，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面、清晰反映政府預(yù)算執(zhí)行信息。第三，完善財(cái)政監(jiān)督檢查制度，借助各方力量，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，提高資金效益。充分發(fā)揮預(yù)算公開透明對(duì)政府部門的監(jiān)督和約束作用，實(shí)施預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)督檢查制度，建立和完善政府決算審計(jì)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督，健全制衡機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)所有財(cái)政性資金和運(yùn)行全過(guò)程的績(jī)效監(jiān)督。第四，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，加強(qiáng)和完善責(zé)任機(jī)制?？?jī)效管理以結(jié)果為導(dǎo)向，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化責(zé)任追究是保障全面績(jī)效管理貫徹落實(shí)的關(guān)鍵。牢固樹立“用錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理理念是全面績(jī)效管理的主線。

三、地方政府融資和債務(wù)管理

(一)地方政府融資與債務(wù)管理改革簡(jiǎn)況

改革開放以來(lái)，我國(guó)地方政府融資經(jīng)歷了三個(gè)階段：集資或收費(fèi)、地方政府融資平臺(tái)發(fā)債或貸款、發(fā)行地方債與政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)。改革開放初期，國(guó)家鼓勵(lì)集資興辦各項(xiàng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事業(yè)①。尤其是1992年后，各地政府相繼提出加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的口號(hào)，紛紛進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)集資活動(dòng)[1]。農(nóng)村合作基金會(huì)是這一時(shí)期的典型代表。1993年，針對(duì)面臨失控風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)集資熱潮，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于堅(jiān)決制止亂集資和加強(qiáng)債券發(fā)行管理的通知》，堅(jiān)決制止各種違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的集資行為。1994年實(shí)施分稅制后，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生②。分稅制改革后，地方稅或共享稅中歸屬地方的部分，加上土地出讓收入，為地方政府舉借和償還債務(wù)提供了自有財(cái)力保障。此后20年間，地方融資平臺(tái)依次經(jīng)歷了初步形成期、快速推行期和集中井噴期[2]。同樣，針對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司運(yùn)行中的各種問(wèn)題以及隱藏的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院于2010年頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，此后幾年間，地方政府融資平臺(tái)舉債融資被不斷規(guī)范、限制直至要求平臺(tái)與地方政府相剝離。在這期間，隨著2015年新《預(yù)算法》賦予地方政府發(fā)行地方債券的權(quán)利，以及2013年國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2015年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部等三部委《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，發(fā)行地方債、通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)和PPP變相融資成為地方政府新的主要融資渠道。當(dāng)前，針對(duì)不規(guī)范的政府購(gòu)買服務(wù)或PPP中的各種問(wèn)題，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門密集出臺(tái)了一系列文件規(guī)范，前期地方債蔓延擴(kuò)張趨勢(shì)已得到控制。

反觀改革開放以來(lái)我國(guó)地方政府舉債融資及其管理，三個(gè)階段雖然選擇了不同的融資方式，但始終擺脫不了“新的主要融資方式出現(xiàn)→中央政府鼓勵(lì)或許可→地方政府積極響應(yīng)→蜂擁而上以致亂象叢生→中央政府規(guī)范、限制甚至取締→新的主要融資方式出現(xiàn)”的怪圈。背后的深層次原因主要有四點(diǎn):第一，城鎮(zhèn)化高峰期以及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不相適應(yīng)的過(guò)度福利和超前福利帶來(lái)了地方政府巨大的資金需求，財(cái)政收入難以滿足。第二，單一制下地方政府和資金供給方對(duì)中央政府隱性擔(dān)保和兜底的預(yù)期助長(zhǎng)了地方舉債融資的勢(shì)頭。第三，前期的監(jiān)管和有效引導(dǎo)缺位導(dǎo)致先天發(fā)育不良，為后期的各種問(wèn)題埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。第四，中央政府選擇全面介入和監(jiān)管的時(shí)機(jī)偏晚，往往容易采取一刀切的處理辦法。

(二)地方政府融資和債務(wù)管理改革展望

在地方財(cái)政管理規(guī)范性顯著提高的新歷史條件下，我國(guó)地方政府融資和債務(wù)管理能走出不同于以往的、可妥善處理好中央和地方關(guān)系的路子。首先，擴(kuò)大地方債額度，“開前門、堵后門、筑圍墻”。“?；尽钡慕?jīng)常性支出，民生支出必須足額保障，合理的資本性支出需求也應(yīng)全部或部分得到滿足。在適當(dāng)放大額度的前提下，嚴(yán)格禁止突破融資上限；中央可每年就地方建設(shè)融資制定指南，如規(guī)定資金用途或建設(shè)方向，然后由各地上報(bào)中央統(tǒng)一核查批復(fù)，類似于日本的地方債年度計(jì)劃。其次，大力發(fā)展規(guī)范的PPP和政府購(gòu)買服務(wù)，并嚴(yán)格有效監(jiān)管。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，規(guī)范的PPP和政府購(gòu)買服務(wù)是借助社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制，滿足地方公共服務(wù)供給資金需求的、長(zhǎng)期有效的融資手段，也是貫徹地方財(cái)政全面績(jī)效管理的有力舉措。

四、地方財(cái)政政策

(一)地方財(cái)政政策特點(diǎn)

地方財(cái)政政策的特點(diǎn)主要體現(xiàn)為“兩個(gè)空間”的權(quán)限，其一是向中央尋求特殊政策傾斜；其二是在中央允許的范圍內(nèi)制定地方法規(guī)。各地方政府往往致力于創(chuàng)造“政策洼地”，并以“洼地效應(yīng)”開展區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。20世紀(jì)80年代，曾有過(guò)一段對(duì)地方政府“放權(quán)讓利”的歷史時(shí)期，然而出現(xiàn)了諸如“諸侯經(jīng)濟(jì)”和侵蝕中央收入的情況，隨著1994年分稅制改革的推行，中央開始收緊權(quán)限，地方政府擁有的合規(guī)權(quán)限大為縮小，地方政策由中央把控基調(diào)。但地方主政者出于自身政績(jī)和推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的考慮，往往會(huì)不遺余力向中央尋求特殊政策，并且積極在中央允許的框架范圍內(nèi)騰挪，拓展“兩個(gè)空間”，通過(guò)制定區(qū)域化的政策優(yōu)惠，形成“政策洼地”，增強(qiáng)自身的要素吸引力。改革開放40年以來(lái)，地方政府的基本思路沒(méi)有變化，即通過(guò)優(yōu)惠政策上的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造比較優(yōu)勢(shì)，以較低的要素成本吸引資源流入。

(二)地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)模式的弊端

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，隨著要素的持續(xù)流入，要素的邊際效益將發(fā)生遞減，而資本和人口的流入將推高該區(qū)域的治理成本，這符合經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，也符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)一體化發(fā)展的要求，在這個(gè)背景下，地方政府需要思考的是如何長(zhǎng)期地保持本地的要素吸引力和區(qū)域發(fā)展活力，是否一定需要依靠政策優(yōu)惠才能形成比較優(yōu)勢(shì)？答案顯然是否定的，在傳統(tǒng)模式下存在一個(gè)顯著的弊端是企業(yè)的流動(dòng)性過(guò)高：一旦政策優(yōu)惠空間收緊，或者外地存在更大的政策優(yōu)惠，那么當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)就會(huì)“蠢蠢欲動(dòng)，考慮搬家”，去追求更低的要素價(jià)格，如此一來(lái)，在各地以政策洼地的方式進(jìn)行區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的背景下，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為將短期化，并且單純依靠政策紅利很難真正培育本土品牌，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造力；從宏觀層面看，國(guó)民需求得不到國(guó)內(nèi)供給側(cè)的有效滿足，自然轉(zhuǎn)化為國(guó)外需求，形成“中國(guó)需求養(yǎng)活世界，卻無(wú)法養(yǎng)活中國(guó)經(jīng)濟(jì)”的尷尬局面。

(三)地方財(cái)政政策變革的展望

第一，地方政府需轉(zhuǎn)變思維，明確區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)的形成和長(zhǎng)期保持不能僅依靠政策洼地來(lái)實(shí)現(xiàn)，與其千方百計(jì)制造政策洼地，不如打造“制度與服務(wù)的高地”和優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境，通過(guò)優(yōu)惠政策吸引資源只是權(quán)宜之計(jì)，要想更長(zhǎng)久地留住人才、技術(shù)和資金就要加強(qiáng)制度建設(shè)、增強(qiáng)地方政府的服務(wù)意識(shí)，不僅要為企業(yè)的生存發(fā)展創(chuàng)造良好的硬件配套，更要?jiǎng)?chuàng)新軟件服務(wù)，為企業(yè)能在當(dāng)?shù)卦烷L(zhǎng)期發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

第二，地方政府應(yīng)因地制宜，在制度環(huán)境適宜的情況下，推動(dòng)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)要素與企業(yè)的結(jié)合，發(fā)揮內(nèi)外優(yōu)勢(shì)，提升市場(chǎng)化因素在創(chuàng)造區(qū)域吸引力中的作用，契合資本的逐利天性。

第三，中央政府也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思維，盡管改革是高風(fēng)險(xiǎn)的，放權(quán)試點(diǎn)是其必然要求，在條件成熟時(shí)，還是應(yīng)當(dāng)盡快推廣，形成普惠政策。在客觀上也應(yīng)當(dāng)允許地方政府保留一定的決策權(quán)，以便因地制宜，并把競(jìng)爭(zhēng)限定在制度和法規(guī)的框架內(nèi)，避免地區(qū)間惡意的財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)。

五、地方財(cái)政體制

(一)地方財(cái)政體制沿革

我國(guó)是一個(gè)擁有五級(jí)政府層級(jí)的大國(guó)，省以下地方財(cái)政體制是國(guó)家財(cái)政體制的重要組成部分，是中央對(duì)地方財(cái)政體制的貫徹和延伸。地方財(cái)政體制不僅由中央政府原則指導(dǎo)和規(guī)范，而且受中央與地方體制的制約。改革開放前“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政體制的高度集中性，以及改革開放初期“包干制”財(cái)政體制的不穩(wěn)定性和過(guò)度自主性，導(dǎo)致要么缺乏真正意義上的地方財(cái)政體制，要么地方財(cái)政體制與中央財(cái)政體制缺乏協(xié)同性。這兩個(gè)時(shí)期屬于地方財(cái)政體制的早期探索階段。

1994年開始的分稅制財(cái)政體制改革對(duì)中央和地方利益關(guān)系進(jìn)行了多次調(diào)整，也影響了省以下各級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系。在此背景下，比照中央對(duì)地方的分稅制模式和框架，各省也紛紛形成了分稅制財(cái)政管理體制。經(jīng)過(guò)幾年的探索和嘗試，2002年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》印發(fā)，對(duì)地方財(cái)政體制中最為關(guān)鍵的省以下各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入劃分、省以下轉(zhuǎn)移支付制度均作了明確的總結(jié)、要求及規(guī)定，地方財(cái)政體制改革不斷推進(jìn)。

事權(quán)劃分是財(cái)政體制運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，支出責(zé)任劃分則是處理政府間財(cái)政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。分稅制改革后，各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，按照適宜、效能、受益的原則，對(duì)省以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分做了原則性的規(guī)定，并付諸實(shí)踐，努力探索。例如，河北省率先對(duì)省以下政府間支出責(zé)任劃分改革進(jìn)行積極探索，按照科學(xué)化、精細(xì)化的要求，對(duì)各項(xiàng)公共事務(wù)支出責(zé)任在各級(jí)政府間的劃分做出了清晰、明確的清單式規(guī)定。重點(diǎn)民生支出的支出責(zé)任上移到省、市一級(jí)趨勢(shì)明顯，有效緩解了基層財(cái)政困難，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌持續(xù)推進(jìn)，預(yù)計(jì)到2020年可全部實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。2016年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，省級(jí)政府要參照中央做法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，按照財(cái)政事權(quán)劃分原則合理確定省以下政府間財(cái)政事權(quán)，要求到2020年形成省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。但是，正如李萍等(2010)所說(shuō)，客觀地看，1980年以來(lái)，中央對(duì)地方從未重新核定過(guò)收支，包干制下一直按既得利益作為支出基數(shù)，至于既得利益與實(shí)際支出需求之間有無(wú)差距，一直沒(méi)有進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)研究，這種狀況一直持續(xù)至今[3](P210—227)。這是導(dǎo)致省以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不科學(xué)的關(guān)鍵原因，大量的事權(quán)和支出責(zé)任下移到市縣基層財(cái)政，但卻沒(méi)有科學(xué)合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)或尺度。

各地省以下政府間收入劃分形式多樣，沒(méi)有統(tǒng)一的模式，但總的來(lái)說(shuō)大都采用了分稅制的模式，分成了省和市縣的共享稅、省獨(dú)享稅、市縣獨(dú)享稅。在此之前，各地按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和企業(yè)改組改制或兼并重組。對(duì)于非稅收入，各地大都按隸屬關(guān)系劃分為省級(jí)固定收入和市縣固定收入。近年來(lái)，隨著省直管縣改革試點(diǎn)和對(duì)基層財(cái)政困難問(wèn)題的重視，各地不同程度地通過(guò)增加市縣主體稅種或提高分成比例等方式賦予市縣更大的發(fā)展權(quán)，例如吉林省對(duì)省與縣的共享收入實(shí)行全部下放政策等。但是，省以下收入劃分不統(tǒng)一，影響了市場(chǎng)機(jī)制功能的發(fā)揮和公平統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，不利于生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)；省以下財(cái)力的縱向與橫向分布格局仍不盡合理，基層財(cái)政困難問(wèn)題仍較突出；地方收入質(zhì)量不高，基層非稅收入占比偏高；后“營(yíng)改增”時(shí)代的地方稅體系有待完善。

省以下轉(zhuǎn)移支付制度是中央轉(zhuǎn)移支付制度的延伸，隨著中央轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善，省以下轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和資金分配方案均有所改善。例如，省以下均衡性轉(zhuǎn)移支付參照中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法，采用公式法分配；云南省對(duì)省以下一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；浙江等地探索建立省以下生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)；各地紛紛清理、整理省以下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。但是，省以下轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性仍有待提高，存在“撒胡椒面”和“討價(jià)還價(jià)”甚至“人情款”等問(wèn)題，部分市截留省確定給縣(市)的轉(zhuǎn)移支付資金[4]；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比依然較高，既不利于提高轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性，又削弱了轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)財(cái)力的功能；省以下轉(zhuǎn)移支付與省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分、收入劃分的銜接不夠，未能有效解決基層財(cái)政困難問(wèn)題。

另外，2006年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革；浙江、寧夏等地率先開展“省直管縣”改革，2009年財(cái)政部頒布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，“省直管縣”改革全面推進(jìn)等等，這些改革提高了地方財(cái)政體制運(yùn)行的效率、降低了行政成本、緩解了基層財(cái)政運(yùn)行的困難。

(二)地方財(cái)政體制改革展望

單一制政治體制下，省以下政府間財(cái)政關(guān)系與中央和地方財(cái)政關(guān)系相輔相成。李萍等(2010)認(rèn)為，經(jīng)過(guò)多年的改革，政府間財(cái)政關(guān)系容易調(diào)整的部分已基本改革到位，省以下財(cái)政體制改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，深化改革將更多地觸及各方既得利益[3]。因此，展望未來(lái)，地方財(cái)政體制改革需緊緊依托中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整和理順，實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)同推進(jìn)。首先，只有明確了中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任劃分才有前提和意義。而且，中央政府需科學(xué)制定統(tǒng)一的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的原則、測(cè)度地方政府真正的支出需求，指導(dǎo)地方政府劃分事權(quán)和支出責(zé)任。其次，健全地方稅體系并合理劃分省以下政府間收入。為了保持公平性和一致性，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，中央需根據(jù)收入屬性和支出需求，出臺(tái)省以下政府間收入劃分的指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)供各地遵照?qǐng)?zhí)行。最后，省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革需以中央轉(zhuǎn)移支付制度改革為依托，通過(guò)增加按因素法分配的資金比重、提高分配的公開透明性、強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付資金使用績(jī)效等途徑提升省以下轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性，明確省以下轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)老少邊窮地區(qū)的支持力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比。

注釋：

①如1985年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委等部門《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》的通知。

②1992年7月21日上海市政府出資成立的上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司是第一家真正意義上的地方政府融資平臺(tái)。