樊麗如，李富忠

黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價［1］。十九大報告中也提出要鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革。山西省澤州縣是國家于2015年選定的全國農(nóng)村土地制度“三塊地改革”（土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）的33個試點之一。澤州縣正逐步探索符合本縣實際的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市路徑，對助力本縣農(nóng)村土地制度改革，解決國家、集體、個人三者利益公平分配問題，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求壓力以及促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置有很大作用。

1　澤州縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況概述

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是指在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以像國有土地那樣采用招拍掛形式進(jìn)入市場交易［2］。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是中國特有的現(xiàn)象，屬于集體建設(shè)用地的范疇，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的、用于非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營、投資興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村建設(shè)用地，是地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)等目標(biāo)而用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)的土地。

澤州縣位于山西省東南端，隸屬于晉城市，原為晉城市郊區(qū)?？偯娣e2 023 km2，約占山西省總面積的1.2%，占晉城市總面積的21.3%。2015年澤州縣常住總?cè)丝?89 898人，人口密度為242人／km2，居民人均可支配收入17 211元，同比增長9.0%。下轄14個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)，共轄634個行政村（631個村民委員會、3個居民委員會），1 093個自然村。隨著人們生活水平提高和旅游資源開發(fā)力度加大，已逐步形成了小康旅游區(qū)、人文旅游區(qū)及自然風(fēng)光旅游區(qū)。截至2017年6月20日，澤州縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地已成功入市 62.57 hm2。

2　澤州縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的初步成效

澤州縣作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點地區(qū)，隨著試點工作的不斷深化，一定程度上有效破解了縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地瓶頸，同時也為推動改革注入了新的活力，取得了初步成效。

2.1　盤活了農(nóng)村存量土地資產(chǎn)

目前，澤州縣已成功入市27宗土地，總面積達(dá)62.57 hm2，其中有17宗均為原農(nóng)村集體閑置存量建設(shè)用地，使得原有荒廢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、閑置“僵死”的農(nóng)村企業(yè)遺留廠房等通過入市重新被利用，全面盤活了存量土地資源，促進(jìn)“沉睡資產(chǎn)”釋放紅利，增加了農(nóng)民收入。同時，使得一些零散的農(nóng)村礦業(yè)用地得到整合，使其集中調(diào)整到另一個區(qū)域，通過“零存整取”實現(xiàn)了最大價值。

2.2　優(yōu)化了招商引資環(huán)境

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市緩解了審批環(huán)節(jié)耗時長、項目建設(shè)進(jìn)地難、征地資金壓力大等問題，有利于優(yōu)化投資環(huán)境，促進(jìn)招商引資以及項目落地。試點實行以來，行政審批的時間縮減、環(huán)節(jié)減少，效能大大提升。目前，一般集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地45 d內(nèi)可辦結(jié)，例如，北京立根集團(tuán)和北京博雅方略集團(tuán)共同投資5億元的澤州縣大陽古鎮(zhèn)旅游項目實現(xiàn)了最快28 d辦結(jié)。同時，流程大大縮短，企業(yè)通過入股、租賃等方式，減輕了前期資金投入壓力，緩解了資金緊張問題，使得招商環(huán)境更具吸引力。目前落戶澤州縣的項目涉及多行業(yè)，投資數(shù)額大。

2.3　增加了村集體和農(nóng)民的土地收益

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市導(dǎo)致各個主體之間的收益分配比例發(fā)生變化，有利于壯大農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)，建立新的利益分配格局。在原有的征地模式下，政府在土地增值收益分配中占絕大部分，使得農(nóng)民集體應(yīng)有的收益得不到保障［3］；試點實行以來，澤州縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主決策，收益比重大幅提高，群眾有明顯的權(quán)益獲得感。比如，位于巴公鎮(zhèn)東四義村3.76 hm2的地塊以作價入股的方式出讓給山西蘭花醋釀造有限公司，村集體總計獲得收益739.26萬元，每年村集體可以獲得土地入股收益50.00萬元，其中35.00萬元向村民內(nèi)部分配，15.00萬元作為村集體經(jīng)濟(jì)組織留成，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)貏趧恿蜆I(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收 800 萬元［4］。

2.4　綜合改革有利于釋放最大效益

澤州縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與全省工礦廢棄地復(fù)墾利用試點、礦業(yè)用地整合利用試點等改革有機(jī)結(jié)合，取得了綜合效益。比如，澤州縣完成廢棄地復(fù)墾93.3 hm2，作為調(diào)整集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的后備資源，打破了以往依托土地財政的局面，通過引進(jìn)新項目，推進(jìn)項目落地，促使企業(yè)盡快產(chǎn)生效益、形成稅收，為澤州縣發(fā)展增強(qiáng)后勁。調(diào)研中還了解到，澤州縣擬投資16億元的南村鑄造園區(qū)一期項目調(diào)整集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市41.91 hm2，主要用于南村鎮(zhèn)207國道沿線37家鑄造企業(yè)搬遷并聯(lián)合改造，這將推動澤州縣鑄造產(chǎn)業(yè)集約、集群化發(fā)展。

3　澤州縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的潛在問題

3.1　隱形市場廣泛存在

由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，在改革沒開展之前就已有集體經(jīng)營性建設(shè)用地隱形交易，改革開展后，要求必須合法才能交易，進(jìn)而導(dǎo)致之前隱形交易的土地?zé)o法公開；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點規(guī)定了稅費要求，但是某些交易主體為了逃避稅費就選擇在隱形市場進(jìn)行交易；權(quán)源合法且主體明晰的集體經(jīng)營性經(jīng)營性建設(shè)用地因破產(chǎn)、合并等原因需要流轉(zhuǎn)，但由于缺乏統(tǒng)一的交易平臺，因而也存在私下交易。

3.2　區(qū)位特征明顯，布局過于分散

總體來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的地塊大多分布在城鄉(xiāng)過渡地帶、交通沿線，而較偏遠(yuǎn)的地塊入市極少，區(qū)位特征明顯。同時，制造企業(yè)需要有一定的集中度，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)也需要一定的集群度，但是村莊的土地過于零散，面積較小，不利于集中規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)集群使用。倘若將零散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地用來開發(fā)商業(yè)住宅，那么商品房會與村莊民宅混合，建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施很困難，而且商品房與村莊民宅外觀反差太大，也會使商品房貶值，使得開發(fā)商望而卻步。

3.3　相關(guān)法律法規(guī)不完備

盡管澤州縣制定了 《澤州縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點實施方案》，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市仍缺少明確的法律法規(guī)支撐，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的實際價值缺少明確的法律條文進(jìn)行保護(hù)。在2016年經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大的背景下，澤州縣的支柱產(chǎn)業(yè)煤炭市場不景氣，集體經(jīng)營性建設(shè)用地需求不足，且各類有意向轉(zhuǎn)入的企業(yè)持觀望態(tài)度，對其市場價值以及流轉(zhuǎn)的合法地位持懷疑態(tài)度，交易的積極性普遍不高，仍然傾向于購買有法律依據(jù)的國有建設(shè)用地使用權(quán)，因而影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作的進(jìn)展。

3.4　規(guī)劃管控制約了試點進(jìn)展

隨著澤州縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作的開展，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃已完全不能適應(yīng)當(dāng)前的用地需求，且存在新增建設(shè)用地指標(biāo)和掛鉤流量指標(biāo)不能混用的問題，阻礙了試點工作的順利開展。因為現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃大部分是在2005年至2010年修編的，而全國33個試點縣區(qū)的入市試點工作2015年開始，修編時對集體建設(shè)用地性質(zhì)在土地利用總體規(guī)劃用途管制中沒有區(qū)分，且與城鄉(xiāng)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃銜接不夠緊密，導(dǎo)致大量集體經(jīng)營性建設(shè)用地在用途上不符合規(guī)劃［6］，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市受到規(guī)劃用途管制的限制。

3.5　土地收益分配機(jī)制不完善

由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作目前尚處于試點階段，全國缺乏統(tǒng)一的收益分配機(jī)制，對收入分配沒有明確的法律界定和理論依據(jù)，同時也沒有成熟的實踐經(jīng)驗可借鑒。從參與分配主體上來說，雖然試點的收益分配方案由政府、集體、農(nóng)民代表參與制定，但實際上流于形式，農(nóng)民利益實際上難以得到充分保障，利益驅(qū)動導(dǎo)致各主體之間矛盾重重；從集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配上來看，由于出生、死亡、嫁娶等因素造成內(nèi)部人口數(shù)量變化，導(dǎo)致分配中存在諸多分歧。

目前澤州縣政府參與入市收益分配的主要方式是征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，在入市的一級市場，入市主體需按入市收入的16%繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，土地受讓方按成交價款的4%繳納調(diào)節(jié)金。入市二級市場轉(zhuǎn)讓和再出租的，按增值收益的20%收取調(diào)節(jié)金。這一標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理還值得探討。

4　澤州縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的完善路徑

4.1　明晰產(chǎn)權(quán)，建立統(tǒng)一的交易平臺

加快推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體明晰、范圍明確、權(quán)源合法［7］。同時，必須出臺相關(guān)法律規(guī)定，強(qiáng)制要求現(xiàn)行使用者與村集體重新簽訂合同，更換新證。對于原來合同中所涉及的期限和價格等相關(guān)問題，如果使用者提供的合同真實有效，并且對于流轉(zhuǎn)期限是有限期的，村集體應(yīng)承認(rèn)并執(zhí)行原合同，無論當(dāng)時流轉(zhuǎn)價格如何低廉，在合同約定的期限內(nèi)都不應(yīng)再增加流轉(zhuǎn)金［8］；對于合同中沒有約定期限的，可按照國有建設(shè)用地所規(guī)定的出讓最大的年限來認(rèn)定。其次，要加大對隱形交易的執(zhí)法查處力度，嚴(yán)懲并清理整頓其交易行為。再次，需要成立專門的集體土地價格評估機(jī)構(gòu)，通過地價評估和基準(zhǔn)地價制度確立上市的集體建設(shè)用地，應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)范的土地交易市場上進(jìn)行招拍掛。

4.2　成片統(tǒng)籌入市地塊

要根據(jù)澤州縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，同時結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃，在區(qū)域安排上應(yīng)盡可能地將計劃入市的地塊集中，便于集中開發(fā)利用。加強(qiáng)土地整治力度，可以將細(xì)碎分散的土地通過組織開展整治復(fù)墾后再調(diào)整入市。對于計劃入市的地塊不應(yīng)該僅僅選取鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊的地塊，還要適當(dāng)擴(kuò)延到城市周邊，增加入市宗地數(shù)量，從而促進(jìn)政府成片統(tǒng)籌考慮土地規(guī)劃利用［9］。

4.3　修訂完善相關(guān)法律法規(guī)

要以國家法律的形式明確入市范圍、條件、流程、監(jiān)管機(jī)制、收入分配機(jī)制等，為入市提供法律支持，承認(rèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價值及合法地位。盡快修訂和完善有關(guān)法律法規(guī)，對于以往禁止入市的相關(guān)法律束縛要予以解除，目前在試點工作試行期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條規(guī)，可由國土資源管理部門對試點地區(qū)進(jìn)行觀察，對其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審慎推進(jìn)［10］，并且要不斷總結(jié)試點區(qū)的工作經(jīng)驗，對試點區(qū)證明可行的，修善相關(guān)法律；對證明不宜調(diào)整的，應(yīng)該繼續(xù)按照原來的法律，從而為法律正式修改和全國性制度的開展積累經(jīng)驗。當(dāng)試點經(jīng)驗成熟時，要積極協(xié)調(diào)各方利益，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上再統(tǒng)一修改相關(guān)法律。

4.4　科學(xué)編制土地利用規(guī)劃

確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市順利必須加強(qiáng)農(nóng)村土地利用規(guī)劃這一基礎(chǔ)性工作，對于規(guī)劃期內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用途必須嚴(yán)格限定。對于其范圍、數(shù)量和布局要科學(xué)合理地界定。另外規(guī)劃的修編還應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展方向，要結(jié)合地方實際進(jìn)行項目引進(jìn)和布局開發(fā)。由于村一級的規(guī)劃缺乏，還要抓緊編制澤州縣村莊建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等［11］。此外，還需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)國土資源部和省國土資源廳，同意該縣在修編土地利用總體規(guī)劃時將新增建設(shè)用地指標(biāo)和掛鉤流量指標(biāo)可總體布局，統(tǒng)一調(diào)配使用，給予農(nóng)村土地利用規(guī)劃更大的靈活性。

4.5　建立科學(xué)的收益分配機(jī)制

由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的過程涉及多方利益主體，在入市決策前要加大公眾參與力度，真正做到“四議兩公開”，要充分考慮到農(nóng)民意愿。其次，要統(tǒng)籌兼顧各方利益，處理好國家、基層政府、村集體成員之間的分配比例關(guān)系，一定程度上降低基層政府和國家在入市收益中的分配比例，對于少地或者失地的農(nóng)民可以給予適當(dāng)?shù)膬A斜。再次，要考慮建立健全所有權(quán)人與轉(zhuǎn)入單位的利益分紅機(jī)制，對于失地農(nóng)民，還應(yīng)探索收益保障機(jī)制，可借鑒大東溝鎮(zhèn)東溝村為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員提供就業(yè)機(jī)會、“留門市留物業(yè)”等模式。

5　小結(jié)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這一舉措政策性強(qiáng)、涉及范圍廣、影響力大，它對緩解當(dāng)下土地供需矛盾，深化農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展以及助力供給側(cè)改革大有裨益，但也勢必會沖擊現(xiàn)行的土地制度以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，面臨多方面問題及矛盾，澤州縣政府亟待探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H的路子，從而確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作深入推進(jìn)。

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