陳小亮

內(nèi)容提要 構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制的關(guān)鍵在于“長效”二字，然而以往房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)和手段并不滿足“長效”的要求。要想加快構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制，需要針對“長效”二字下功夫。一是，改變以往房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面，確保房地產(chǎn)調(diào)控政策的獨(dú)立性和長期穩(wěn)定性；二是，將地方政府的部分事權(quán)上移至中央政府，化解地方政府對土地財(cái)政的依賴；三是，從供給端發(fā)力，構(gòu)建土地供給與常住人口以及房價(jià)與常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；四是，疏解核心城市的部分功能，并加快推進(jìn)不同城市之間的基本公共服務(wù)均等化，緩解熱點(diǎn)城市的外來人口壓力；五是，加強(qiáng)法律制度建設(shè)，以立法形式確保房地產(chǎn)調(diào)控政策長期有效并且落實(shí)到位。

關(guān)鍵詞 長效機(jī)制 房地產(chǎn)調(diào)控 宏觀調(diào)控 土地財(cái)政 公共服務(wù)均等化

〔中圖分類號〕F293.31 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號〕0447—662X（2018）08—0033—09

2016年以來中國四大一線城市和二線“四小龍”等熱點(diǎn)城市的房地產(chǎn)市場加速升溫，甚至表現(xiàn)出房價(jià)泡沫化風(fēng)險(xiǎn)。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年一線城市新建住宅與二手住宅價(jià)格的平均漲幅分別高達(dá)40.4%和41.7%，二線“四小龍”（南京、廈門、蘇州、合肥）房價(jià)漲幅與之不相上下。在此情形下，2016年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、2017年2月的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議以及2017年政府工作報(bào)告等重要會(huì)議和文件紛紛要求“加快建立房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機(jī)制”。關(guān)于房地產(chǎn)長效機(jī)制的定義，目前尚無官方或者權(quán)威的表述，結(jié)合中央文件和已有研究可知，長效機(jī)制主要是指：通過出臺(tái)一系列基礎(chǔ)性制度和法律文件，構(gòu)建起長期有效的機(jī)制，促進(jìn)房價(jià)平穩(wěn)增長并且解決不同收入群體的住房需求。

事實(shí)上，早在十余年前，住建部就已經(jīng)提出要建立長效機(jī)制，此后在政府工作報(bào)告和中央政治局會(huì)議中也多次提及。例如，早在2013年的政府工作報(bào)告中就明確提出“完善穩(wěn)定房價(jià)工作責(zé)任制和房地產(chǎn)市場調(diào)控政策體系，健全房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展長效機(jī)制”；2015年4月的中央政治局會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)“建立房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機(jī)制”。但是，截至目前房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制的構(gòu)建仍然沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。究其根源，房地產(chǎn)長效機(jī)制的關(guān)鍵在于“長效”二字，然而以往房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)和手段并不滿足“長效”的要求。

一、改變房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面

長期以來，中國的房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控，而且房地產(chǎn)通常被視為宏觀調(diào)控的工具加以使用。尤其是進(jìn)入新常態(tài)之后，“穩(wěn)增長”是宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)，而房地產(chǎn)被視為“穩(wěn)增長”的重要工具，由此導(dǎo)致房地產(chǎn)調(diào)控的首要目標(biāo)也被定位于“穩(wěn)增長”，在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的前提下才會(huì)兼顧“控房價(jià)”等目標(biāo)。由于經(jīng)濟(jì)形勢不斷變化，房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)在“穩(wěn)增長”和“控房價(jià)”之間頻繁交替，房地產(chǎn)調(diào)控政策也隨之轉(zhuǎn)向。比如，2008年上半年房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)還是“控房價(jià)”，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，下半年迅速轉(zhuǎn)向“穩(wěn)增長”，調(diào)控政策隨之放松。國務(wù)院于2008年12月出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》明確要求通過購房信貸優(yōu)惠和稅收減免等舉措“進(jìn)一步鼓勵(lì)普通商品住房消費(fèi)”。進(jìn)入2009年之后，經(jīng)濟(jì)下行壓力有所緩解，再加上前期的刺激政策使得房價(jià)大幅攀升，調(diào)控目標(biāo)又從“穩(wěn)增長”變成了“控房價(jià)”，政策隨之再度轉(zhuǎn)向。2009年12月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求“遏制部分城市房價(jià)過快上漲的勢頭”；12月17日，財(cái)政部等五部委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》，提高了開發(fā)商的土地成本。類似情形在2015-2016年再度發(fā)生，經(jīng)濟(jì)下行壓力使得房地產(chǎn)調(diào)控政策在2015年有所放松，房價(jià)在2016年上半年大幅上漲并且起到了很好的“穩(wěn)增長”效果。但是，隨之而來的房價(jià)泡沫化風(fēng)險(xiǎn)使得調(diào)控政策再度轉(zhuǎn)向，從2016年下半年開始政策明顯收緊。

然而，房地產(chǎn)調(diào)控與宏觀調(diào)控在調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控手段等方面存在明顯差別，二者應(yīng)該相互獨(dú)立。第一，調(diào)控目標(biāo)方面，宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，而房地產(chǎn)調(diào)控的主要目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)房價(jià)平穩(wěn)增長以及滿足不同人群的住房需求”。雖然房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控，在短期里有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)，但是卻容易引發(fā)房價(jià)增速過高甚至出現(xiàn)房價(jià)泡沫化風(fēng)險(xiǎn)，最終不僅導(dǎo)致宏觀調(diào)控的金融穩(wěn)定目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且導(dǎo)致房地產(chǎn)調(diào)控的“房價(jià)平穩(wěn)增長以及滿足不同人群的住房需求”等目標(biāo)都難以實(shí)現(xiàn)。第二，調(diào)控手段方面，根據(jù)現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)理論和國際經(jīng)驗(yàn)，宏觀調(diào)控的主要手段是貨幣政策、財(cái)政政策和宏觀審慎政策等；房地產(chǎn)調(diào)控的手段更為豐富，包括金融政策、稅收政策、土地政策、保障房政策和住房租賃政策等。其中，金融政策、稅收政策與宏觀調(diào)控的貨幣政策、財(cái)政政策有一定相關(guān)性，但仍存在差異，而土地政策、保障房政策和住房租賃政策等則與宏觀調(diào)控的三大政策工具明顯不同。而且，要想實(shí)現(xiàn)“滿足不同人群的住房需求”這一目標(biāo)，土地政策、保障房政策和住房租賃政策至關(guān)重要，因?yàn)橹械褪杖爰彝サ淖》啃枨笾饕揽孔赓U或者保障房加以實(shí)現(xiàn)。如果房地產(chǎn)調(diào)控不能獨(dú)立于宏觀調(diào)控，那么房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)就會(huì)向宏觀調(diào)控的目標(biāo)靠攏，房地產(chǎn)調(diào)控手段也會(huì)隨之偏離?；谏鲜鰞煞矫婵紤]，房地產(chǎn)調(diào)控應(yīng)該獨(dú)立于宏觀調(diào)控，這樣才能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控本應(yīng)追求的目標(biāo)，并構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制。

只有改變以往房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面，才能使房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)地聚焦于“控房價(jià)”等目標(biāo)，并且確保房地產(chǎn)調(diào)控政策的獨(dú)立性和長期穩(wěn)定性，從而真正構(gòu)建起房地產(chǎn)長效機(jī)制。同時(shí)，為了避免房地產(chǎn)調(diào)控獨(dú)立于宏觀調(diào)控后可能帶來的經(jīng)濟(jì)下行壓力，短期內(nèi)，應(yīng)該完善宏觀調(diào)控以實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長”的目標(biāo)。新常態(tài)以來中國宏觀調(diào)控的效率相對較低，中國依然可以通過加強(qiáng)貨幣、財(cái)政、宏觀審慎等政策之間的協(xié)調(diào)，提高宏觀調(diào)控的效率，從而更好地實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長”的目標(biāo)。長期中，則應(yīng)該通過加快增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換，更多地依靠技術(shù)創(chuàng)新和效率改進(jìn)來提高潛在增速，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。

二、化解地方政府對土地財(cái)政的依賴

所謂土地財(cái)政，是指地方政府的可支配財(cái)政資金高度依賴于土地出讓金以及土地相關(guān)稅費(fèi)收入的財(cái)政模式。1994年分稅制改革后，地方政府的部分財(cái)權(quán)被收歸中央，但是地方政府的事權(quán)不僅沒有減輕反而有所加重。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1993年地方財(cái)政收入和財(cái)政支出占全國財(cái)政收入和財(cái)政支出的比重分別為77.9%和71.7%，財(cái)權(quán)和事權(quán)相對匹配。分稅制改革之后，地方政府的財(cái)權(quán)減少但是事權(quán)卻增加，1994-2015年地方財(cái)政收入占比平均僅為48.8%，而地方財(cái)政支出占比則達(dá)到了75.7%，其中新常態(tài)以來地方財(cái)政支出占比一直高達(dá)85%以上（見圖1），可見地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)極不匹配。而且，地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配問題難以通過轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行有效糾正。因?yàn)椋D(zhuǎn)移支付的主體是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，而這部分資金是隨著項(xiàng)目運(yùn)行的，項(xiàng)目審批的不規(guī)范和不透明導(dǎo)致了“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，因此真正需要轉(zhuǎn)移支付資金的地區(qū)很難獲得穩(wěn)定的資金支持。為了解決地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配帶來的財(cái)政缺口，中央政府將土地出讓收入留給地方政府支配，并且將土地相關(guān)的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和房產(chǎn)稅劃歸地方政府。對很多地方政府而言，土地出讓收入和土地相關(guān)稅費(fèi)收入在財(cái)政中占據(jù)重要地位，地方政府使用土地財(cái)政相關(guān)資金來促進(jìn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和加快城市建設(shè)，土地財(cái)政也因此被稱為“第二財(cái)政”。

考慮到土地財(cái)政的重要性，地方政府大都希望房價(jià)上漲，因?yàn)榉績r(jià)上漲能夠促進(jìn)房地產(chǎn)市場繁榮，從而使地方政府獲得更多的土地出讓金和稅費(fèi)收入。此外，房價(jià)上漲能夠提升土地價(jià)值，從而使地方政府可以獲得更多抵押貸款。反之，如果房價(jià)下跌，將會(huì)對地方政府籌集資金和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來較為嚴(yán)重的負(fù)面沖擊。一方面，房地產(chǎn)開發(fā)商的土地需求將會(huì)減少，地方政府所能獲得的土地出讓金和土地相關(guān)稅費(fèi)收入會(huì)明顯減少。另一方面，土地市場價(jià)值將會(huì)縮水，地方政府使用土地抵押貸款的難度將會(huì)加大，而且償還以往土地抵押貸款本金和利息的負(fù)擔(dān)也會(huì)加重。

為了保證房價(jià)上漲，地方政府采取了一些扭曲性操作，這也影響到了房地產(chǎn)長效機(jī)制的構(gòu)建。其一，當(dāng)中央政府出臺(tái)政策“控房價(jià)”時(shí)，地方政府通常不會(huì)有效落實(shí)。比如，中央政府要求增加經(jīng)濟(jì)適用房和保障房的供地，但是地方政府供給的土地通常相對不足，因?yàn)檫@會(huì)帶來土地出讓金的損失。在國土資源部2010年所抽查的56個(gè)城市中，多達(dá)11個(gè)城市的保障房供地計(jì)劃執(zhí)行比例低于35%。其二，地方政府通過控制土地供應(yīng)量來保證房價(jià)上漲的態(tài)勢。在現(xiàn)行“招拍掛”土地制度下，地方政府是土地市場的唯一賣方，一旦房價(jià)出現(xiàn)下滑態(tài)勢，地方政府將主動(dòng)減少土地供應(yīng)，以釋放地價(jià)不斷上漲的信號，最終達(dá)到推升房價(jià)的目的。由此引發(fā)的一個(gè)后果是，部分城市土地供應(yīng)量有限，使得住房供給難以滿足住房需求，進(jìn)而催生了房價(jià)不斷上漲的預(yù)期?？梢灶A(yù)想，只要地方政府對土地財(cái)政的依賴不變，房地產(chǎn)長效機(jī)制難以真正建立。

只有化解地方政府對土地財(cái)政的依賴，才能為房地產(chǎn)長效機(jī)制的建立掃清障礙，確保地方政府有效落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控政策。具體而言，應(yīng)該將地方政府負(fù)擔(dān)的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等領(lǐng)域的部分事權(quán)上移至中央政府，建立起事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政制度。以教育為例，美日歐等發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)體的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府更適合作為教育經(jīng)費(fèi)的提供主體。事實(shí)上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在19世紀(jì)末實(shí)施義務(wù)教育的初期，教育投入均由基層地方政府承擔(dān)，由此導(dǎo)致基層地方政府財(cái)政壓力沉重，部分貧困地區(qū)甚至難以推進(jìn)義務(wù)教育。在此局面下，各國開始調(diào)整教育投入模式，逐步加大中央政府在教育方面的財(cái)政支出，減輕地方政府的財(cái)政壓力。例如，法國的義務(wù)教育投入主體從市鎮(zhèn)上移到中央政府，中央政府承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到了70%；德國的義務(wù)教育投入主體從市鎮(zhèn)上移到州政府，州政府承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到了75%。相比之下，當(dāng)前中國的教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府承擔(dān)，2011-2015年全國財(cái)政教育支出中的中央財(cái)政支出占比僅為5%～6%?？梢?，中國應(yīng)該逐步提高中央財(cái)政教育支出的占比，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而使地方政府真正擺脫對土地財(cái)政的依賴，這樣才能為房地產(chǎn)長效機(jī)制的構(gòu)建掃清障礙。

事實(shí)上，中國早在多年前已經(jīng)開始著手調(diào)整財(cái)稅體制。十八大報(bào)告明確指出，“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。2016年8月份出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》則要求“更多發(fā)揮中央在保障公民基本權(quán)利、提供基本公共服務(wù)方面的作用”。未來的工作重點(diǎn)則是讓這些規(guī)定落到實(shí)處。一方面，中國有必要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，讓中央政府在提供教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共服務(wù)方面發(fā)揮更大作用，以減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，也要注意到，短期內(nèi)讓中國的中央政府像法國和德國一樣成為教育等公共服務(wù)的主要供給方是存在一定困難的，因此仍然需要地方政府承擔(dān)一部分公共服務(wù)的供給任務(wù)。有鑒于此，如果想真正化解地方政府對土地財(cái)政的依賴，需要為地方政府尋找新的稅源，從美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，房產(chǎn)稅可以較好地充當(dāng)?shù)胤秸姆€(wěn)定稅源，并且為教育等公共服務(wù)提供資金支持?？梢姡嬲魇辗慨a(chǎn)稅將是構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制的重要前提。

三、構(gòu)建土地供給與房價(jià)、常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

中國以往房地產(chǎn)調(diào)控的重點(diǎn)是，使用限購限貸、差別信貸和稅收等政策對住房需求進(jìn)行調(diào)控，當(dāng)房價(jià)過高時(shí)，通過抑制需求給市場降溫，反之則通過促進(jìn)需求給市場注入活力。以剛剛過去的2014-2016年這一輪房地產(chǎn)調(diào)控為例，為了應(yīng)對新常態(tài)以來持續(xù)的經(jīng)濟(jì)下行壓力，政府于2014-2015年出臺(tái)政策鼓勵(lì)房地產(chǎn)市場的發(fā)展，頗具代表性的是2014年的“930新政”和2015年的“330新政”以及不少地方政府取消限購限貸等的政策?！?30新政”和“330新政”的核心是放松購房信貸政策，其中包括放松二套房信貸政策。例如，“930新政”規(guī)定“對擁有1套住房并已結(jié)清相應(yīng)購房貸款的家庭”，“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行首套房貸款政策”，“330新政”則將二套房首付從60%降至40%。不難發(fā)現(xiàn)，這些政策的發(fā)力點(diǎn)在需求側(cè)。而當(dāng)2016年上半年房價(jià)泡沫化風(fēng)險(xiǎn)加劇之后，主要應(yīng)對策略仍然是需求側(cè)的政策，“限購、限貸、限價(jià)、限售”是各級地方政府普遍使用的手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，限購限貸城市的數(shù)量已經(jīng)從2014年10月低谷時(shí)的5個(gè)增加到2017年5月的48個(gè)，而且限購限貸的力度明顯升級。

需求端的調(diào)控政策雖然在短期內(nèi)抑制了需求，但是并沒有從根本上解決供需矛盾，因?yàn)橐痪€和部分熱點(diǎn)二線城市房價(jià)上漲的重要原因是房地產(chǎn)供給不足。這些城市的住宅用地占比本來就偏低，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年北京、廣州和深圳住宅用地占比分別僅為28%、29%和26%，而紐約和東京住宅用地占比分別達(dá)到了44%和73%，可見，中國主要城市與國外主要城市住宅用地占比的差距非常明顯。不僅如此，近年來這些城市的土地供應(yīng)量持續(xù)減少，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，北京土地供應(yīng)量已經(jīng)從2010年的2310萬平方米減少到2016年的435萬平方米，上海土地供應(yīng)量也已經(jīng)從2011年的3147萬平方米減少到2016年的891萬平方米。在此情形下，房地產(chǎn)供給自然難以滿足需求，單純通過抑制需求無法構(gòu)建起房地產(chǎn)長效機(jī)制。一旦放松需求端的調(diào)控，被壓制的需求將會(huì)集中釋放甚至出現(xiàn)報(bào)復(fù)性反彈。

要想建立房地產(chǎn)長效機(jī)制，需要從供給端發(fā)力，構(gòu)建起土地供給與房價(jià)以及土地供給與常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。具體而言，對于房價(jià)上漲較快、常住人口增長較多的城市，要相應(yīng)增加住宅用地的供給，保證一線和部分熱點(diǎn)二線城市的住宅用地供應(yīng)量能夠與人口增長相適應(yīng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在構(gòu)建土地供應(yīng)與常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制時(shí)，不能簡單地認(rèn)為一個(gè)城市常住人口數(shù)量增長放緩時(shí)就應(yīng)該同步減少住宅用地供應(yīng)量，還應(yīng)該深入分析和測算該城市已有的常住人口中是否存在較大的住房供需缺口。如果尚且存在較大的住房供需缺口，那么即便新增常住人口數(shù)量減少，也仍然應(yīng)該按實(shí)際需求增加住宅用地供應(yīng)量，從而有效解決歷史上形成的住房供需缺口。

當(dāng)前中央政府相關(guān)部門已經(jīng)開始在供給側(cè)有所舉措。2016年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“要落實(shí)人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動(dòng)情況分配建設(shè)用地指標(biāo)”。住建部和國土資源部于2017年4月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》更是明確規(guī)定，“要根據(jù)商品住房庫存消化周期，適時(shí)調(diào)整住宅用地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序”，并且給出了量化指標(biāo)，“對消化周期在36個(gè)月以上的，應(yīng)停止供地；36-18個(gè)月的，要減少供地；12-6個(gè)月的，要增加供地；6個(gè)月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節(jié)奏”，這對長效機(jī)制的構(gòu)建大有裨益。不過，單純根據(jù)消化周期可能仍然不足以及時(shí)、準(zhǔn)確地決定一個(gè)城市的土地供應(yīng)量，因?yàn)橥恋毓?yīng)量的決策應(yīng)該在房屋建成之前就要做出的，如果看到住房消化周期發(fā)生了顯著變化再去調(diào)整土地供應(yīng)量，可能會(huì)引發(fā)一定的決策時(shí)滯。因此，相關(guān)部門仍需通過更加細(xì)致的測算和論證，構(gòu)建起土地供應(yīng)量與房價(jià)、土地供應(yīng)量與常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使各個(gè)城市能夠根據(jù)自身的實(shí)際情況更加及時(shí)、準(zhǔn)確地決定土地供應(yīng)量，而這正是房地產(chǎn)長效機(jī)制的應(yīng)有之義。

四、緩解熱點(diǎn)城市的外來人口壓力

房價(jià)持續(xù)上漲問題，尤其是2015-2016年的這一輪房價(jià)上漲，已經(jīng)不再是全國性的普遍現(xiàn)象，而主要發(fā)生在一線和部分熱點(diǎn)二線城市。如圖2所示，2015年以來一線城市、二線城市與三四線城市的房價(jià)走勢出現(xiàn)明顯分化。進(jìn)一步分析數(shù)據(jù)會(huì)發(fā)現(xiàn)，國家統(tǒng)計(jì)局重點(diǎn)關(guān)注的15個(gè)一線和熱點(diǎn)二線城市（北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、無錫、杭州、合肥、福州、廈門、濟(jì)南、鄭州、武漢、成都）的新建商品住宅和二手住宅價(jià)格在2016年的平均漲幅分別達(dá)到了34.8%和30.9%，而剩余55個(gè)城市的新建商品住宅和二手住宅價(jià)格平均漲幅分別只有5.6%和3.3%，其中還有不少城市房價(jià)出現(xiàn)下跌。

一線和部分熱點(diǎn)二線城市房價(jià)持續(xù)上漲而且保持上漲預(yù)期的一個(gè)重要原因是，三四線城市人口不斷涌入，導(dǎo)致新增住房需求持續(xù)存在。具體而言，一線和部分熱點(diǎn)二線城市與三四線城市的房地產(chǎn)市場并不是完全獨(dú)立的，而是密切相關(guān)的。之所以一線和部分熱點(diǎn)二線城市的房價(jià)上漲預(yù)期與三四線城市的去庫存壓力并存，背后的一個(gè)重要紐帶是人口從三四線城市向一二線城市的流動(dòng)，人口流動(dòng)一方面使得三四線城市潛在住房需求流失從而引發(fā)庫存壓力，另一方面則給一二線城市帶來額外剛性住房需求，導(dǎo)致房價(jià)存在持續(xù)上漲預(yù)期。究其根源，北上廣深等主要城市集聚了大量優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共資源，擁有完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套體系，能夠提供更舒適的生活條件和更全面的公共服務(wù)。不僅如此，這些城市還是創(chuàng)新資源最集中、創(chuàng)新人才最密集、創(chuàng)新最易于成功的區(qū)域，因此也是實(shí)體經(jīng)濟(jì)最為活躍的地方，創(chuàng)造出了大量有吸引力的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)崗位。如果不解決資源過于集中的問題，這些城市的外來人口壓力將會(huì)持續(xù)存在，房價(jià)上漲壓力也就難以緩解。

要想構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制，需要解決核心城市資源過于集中的問題。一方面，可以加快發(fā)展城市群，將北京和上海等核心城市的部分功能疏解出去。伴隨著高鐵和城市軌道交通的發(fā)展，圍繞大城市構(gòu)建城市群的可行性日益提高。十九大報(bào)告已經(jīng)明確提出，要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。另一方面，還要通過轉(zhuǎn)變政府職能和加大轉(zhuǎn)移支付力度等舉措，縮小一線和熱點(diǎn)二線城市與其周邊臨近城市的公共服務(wù)差距，以及一線和熱點(diǎn)二線城市與三四線城市之間的公共服務(wù)差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這樣既有助于城市群的構(gòu)建，又有助于提高三四線城市對人口的吸引力，從而切實(shí)減輕一線和熱點(diǎn)二線城市的外來人口壓力。但是，本文所提出的治理思路并非通過強(qiáng)制手段阻礙人口進(jìn)入一線和熱點(diǎn)二線城市或者將外來人口遣散，而是通過實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，自然而然地實(shí)現(xiàn)人口從一線和熱點(diǎn)二線城市向臨近城市和三四線城市的自由流動(dòng)。

需要補(bǔ)充說明的是，關(guān)于一線和熱點(diǎn)二線城市人口規(guī)模的問題，本文分析的重點(diǎn)與陸銘在著作《大國大城》中出發(fā)點(diǎn)有所不同。陸銘分析的重點(diǎn)是，不應(yīng)通過限制人口（尤其是低端人口）來控制城市規(guī)模。而本文分析的重點(diǎn)則是，公共資源目前過于集中于四大一線城市等重要城市，需要通過公共服務(wù)均等化來減弱外來人口壓力（并不針對于低端人口）。以教育為例，教育部等部委2017年9月最新發(fā)布的《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》顯示，“一流大學(xué)”建設(shè)高校中有1/3在北上廣深四大一線城市，統(tǒng)計(jì)局重點(diǎn)關(guān)注房價(jià)走勢的15個(gè)一線和熱點(diǎn)二線城市擁有的“一流大學(xué)”占比更是高達(dá)64.3%。考慮到教育資源已經(jīng)如此集中，如果不通過公共服務(wù)均等化來縮小城市之間的差異，外來人口必然將持續(xù)不斷地涌入一線和熱點(diǎn)二線城市，從而帶來房價(jià)上漲預(yù)期。有鑒于此，本文建議通過基本公共服務(wù)均等化來減輕一線和熱點(diǎn)二線城市的外來人口壓力，降低房價(jià)上漲的預(yù)期，從而為房地產(chǎn)長效機(jī)制的構(gòu)建提供平穩(wěn)的外部環(huán)境。

五、加強(qiáng)立法確保房地產(chǎn)政策長期有效并且落實(shí)到位

以往中國出臺(tái)的房地產(chǎn)調(diào)控政策以行政和經(jīng)濟(jì)手段為主，缺少相應(yīng)的法律支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年4月，中央和各級地方政府相關(guān)部門總共出臺(tái)了48510份與房地產(chǎn)調(diào)控相關(guān)的規(guī)范性文件，其中法律文件只有6份，占比僅為0.01%，政策文件多達(dá)48504份，占比高達(dá)99.99%。比如，2005年的“國八條”、2008年的“國十三條”、2010年的“新國十條”、2014年的“930新政”以及2015年的“330新政”，都是以《通知》或者《意見》的形式出臺(tái)（具體名稱詳見表1）。由于《通知》和《意見》本身難以長期有效，每當(dāng)新的《通知》或《意見》出臺(tái)，舊的《通知》和《意見》通常自動(dòng)失效。再加上《通知》或《意見》一般不具備法律效力，難以強(qiáng)制執(zhí)行，所以此前難以建立起房地產(chǎn)長效機(jī)制。

以住房保障和住房租賃為例，為了解決低收入家庭的住房問題，中國政府部門出臺(tái)過很多相關(guān)政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978-2016年政府部門出臺(tái)的住房保障政策文件多達(dá)171份，僅2011-2016年就出臺(tái)了54份文件，代表性的包括《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（2013年）、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于做好2014年住房保障工作的通知》（2014年）和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（2015年）。但是，由于缺少強(qiáng)制執(zhí)行壓力，再加上不少《意見》和《通知》很快被新的《意見》和《通知》取代，很多政策未能有效落到實(shí)處。與中國不同，在解決低收入家庭和困難戶的購房難和租房難問題時(shí)，美國、德國、日本、新加坡等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)主要使用法律手段予以應(yīng)對。美國先后出臺(tái)過《臨時(shí)住房法案》《聯(lián)邦住房法案》《全國可承受住房法》《住房和經(jīng)濟(jì)復(fù)興法案》等法律，日本出臺(tái)過《建筑物保護(hù)法》《借地法》《借家法》等法律，德國則出臺(tái)過《住宅補(bǔ)貼法》和《租房法》等，這些法律使得發(fā)達(dá)國家能夠更好地實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)，從而促進(jìn)房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)運(yùn)行。

未來中國應(yīng)該加強(qiáng)房地產(chǎn)相關(guān)的法律制度建設(shè)，用法律手段調(diào)控房地產(chǎn)市場。因?yàn)?，法律長期有效而且可以強(qiáng)制執(zhí)行，有助于建立房地產(chǎn)長效機(jī)制。具體而言，需要著重出臺(tái)兩方面的法律。其一，盡快出臺(tái)與住房保障和住房租賃相關(guān)的法律。由于中國的住房保障體系和住房租賃市場尚不完善，不少城鎮(zhèn)貧窮家庭連最基本的住房需求都無法得到滿足，自然難以實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)長效機(jī)制的目標(biāo)。不僅如此，部分中低收入家庭被迫從保障房市場轉(zhuǎn)向商品房市場，加劇了商品房市場的房價(jià)上漲壓力。因此，應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)住房保障和住房租賃市場的相關(guān)立法，尤其要促進(jìn)長期租賃市場的發(fā)展，確保承租人的權(quán)益能夠得到充分保護(hù)，使貧窮家庭能夠更好地解決住房問題。其二，盡快出臺(tái)房產(chǎn)稅相關(guān)的法律。征收房產(chǎn)稅既有助于提高房產(chǎn)持有成本從而減少投資性和投機(jī)性住房需求，又能夠?yàn)榈胤秸畡?chuàng)造新的收入來源從而減輕對土地財(cái)政的依賴，這對長效機(jī)制的構(gòu)建而言都是非常重要的。

與立法同樣重要的是，確保法律能夠落實(shí)到位。中央政府的責(zé)任是出臺(tái)法律，最終需要地方政府去落實(shí)。但是，房價(jià)上漲能夠給地方政府帶來諸多收益，因此地方政府可能缺乏激勵(lì)執(zhí)行法律。即便是法律比《意見》和《通知》有更強(qiáng)的約束力，但是在利益的激勵(lì)之下，地方政府仍然可能不愿將法律落實(shí)到位?？紤]到中國本來就在一定程度上受到有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的困擾，再加上各個(gè)地方政府可能會(huì)有“法不責(zé)眾”的觀念，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)相關(guān)的法律在短期內(nèi)難以落實(shí)到位。為了解決這一問題，中央政府可以考慮將房價(jià)增速納入考核地方官員的指標(biāo)體系，從根源上減弱地方政府不愿落實(shí)相關(guān)法律的動(dòng)機(jī)，從而徹底建立起房地產(chǎn)長效機(jī)制所需要的法律制度保障。

六、結(jié)語

本文認(rèn)為，構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制的關(guān)鍵是把握好“長效”二字。以往，房地產(chǎn)是中國宏觀調(diào)控的重要工具，房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)從屬于宏觀調(diào)控的目標(biāo)——“穩(wěn)增長”，因此難以實(shí)現(xiàn)長效機(jī)制所追求的促進(jìn)房價(jià)平穩(wěn)增長和滿足不同人群住房需求等重要目標(biāo)。房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)的偏離導(dǎo)致調(diào)控手段的選擇不甚合理，既沒有觸及土地財(cái)政和核心城市資源過于集中等關(guān)鍵問題，也很少以立法的形式提供法律支持，因而調(diào)控手段難以長期有效。也正因如此，盡管早在十余年前就呼吁建立房地產(chǎn)長效機(jī)制，但是目前仍然沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

那么，怎么才能使房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)和調(diào)控手段滿足“長效”要求？本文通過對以往中國房地產(chǎn)調(diào)控的歷史進(jìn)行回顧并結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，提出了五個(gè)方面的應(yīng)對措施。一是，改變以往房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面，使房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)地聚焦于“控房價(jià)”等目標(biāo)，確保房地產(chǎn)調(diào)控政策的獨(dú)立性和長期穩(wěn)定性。二是，將地方政府的部分事權(quán)上移至中央政府，使得地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)能夠更好地匹配，從而減弱地方政府的融資壓力，進(jìn)而化解地方政府對土地財(cái)政的依賴。三是，以往房地產(chǎn)調(diào)控側(cè)重于短期內(nèi)抑制需求，而沒有從根本上解決供需矛盾，未來應(yīng)該注重從供給端發(fā)力，構(gòu)建土地供給與常住人口以及房價(jià)與常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增加一線和部分熱點(diǎn)二線城市的住宅用地供應(yīng)量。四是，疏解核心城市的部分功能，并加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，解決核心城市資源過于集中的問題，從而緩解熱點(diǎn)城市的外來人口壓力。五是，加強(qiáng)住房保障、住房租賃和房產(chǎn)稅等方面的法律制度建設(shè)，以立法形式確保房地產(chǎn)調(diào)控政策長期有效并且落實(shí)到位。上述五個(gè)方面的舉措真正從“長效”視角出發(fā)，有助于中國更好更快地建立起房地產(chǎn)長效機(jī)制。