姚科艷，劉珍珍

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210014）

0 引言

農(nóng)作物秸稈作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的副產(chǎn)物，具有巨大的潛在利用價值。根據(jù)測算，中國每年大約生產(chǎn)6億～8億t秸稈[1]。20世紀(jì)70年代以前，農(nóng)作物秸稈主要以生活燃料或牲畜飼料的方式被利用，但20世紀(jì)80年代以來，隨著秸稈直接利用幅度的大幅下降，全國多數(shù)地區(qū)開始出現(xiàn)秸稈集中露天焚燒現(xiàn)象，并呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢。2001—2003年中國每年平均的秸稈焚燒量約為1.3×108t[2]，2004年因秸稈焚燒造成的直接生物資源損失為113.4億元，造成的大氣污染損失為196.5億元[3]。農(nóng)作物秸稈露天焚燒會污染大氣環(huán)境，破壞生態(tài)平衡，威脅人體健康，影響正常的交通，甚至可能引發(fā)火災(zāi)，對社會生活與生態(tài)環(huán)境的諸多方面造成極大的負(fù)面影響。據(jù)估算在部分極端污染事件中，秸稈焚燒對PM2.5的貢獻(xiàn)可能超過45%[4]。近年來，各級政府“堵”“疏”結(jié)合，大力推進(jìn)秸稈禁燒和綜合利用，取得重要進(jìn)展，但是秸稈處理問題仍未徹底解決[5]。秸稈機(jī)械化還田能夠增加土壤有機(jī)質(zhì)，改善土壤結(jié)構(gòu)，避免秸稈焚燒的環(huán)境負(fù)外部性等[6]，是秸稈綜合利用的重要渠道。

江蘇省是中國的農(nóng)業(yè)大省，自2008年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》后，江蘇省每年都下發(fā)關(guān)于秸稈禁燒及綜合利用的相關(guān)文件，對秸稈綜合利用實施政府補貼，秸稈機(jī)械化還田技術(shù)得到較大范圍應(yīng)用。即政府鼓勵生態(tài)環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的應(yīng)用，并向采用這種生產(chǎn)方式的主體進(jìn)行付費補貼，這種形式在國際上更廣泛的說法為生態(tài)補償或生態(tài)服務(wù)付費(Payments for Ecological Services,PES)，即將生態(tài)環(huán)境管理市場化，將生態(tài)服務(wù)作為可交易的商品，在需求方與供給方之間，按照一定方式進(jìn)行合理的市場交易。PES是基于市場的生態(tài)環(huán)境治理方法，已經(jīng)被以美國為代表的很多國家廣泛應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境問題的治理。付費的機(jī)制趨于成熟完善，付費方式也呈現(xiàn)多樣化[8]。農(nóng)作物秸稈機(jī)械化還田補貼是典型的PES模式，本研究試從生態(tài)服務(wù)付費視角，探索該補貼政策的作用效果及進(jìn)一步優(yōu)化方向。

1 秸稈機(jī)械化還田生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)研究

1.1 秸稈機(jī)械化還田技術(shù)

學(xué)者們重點圍繞秸稈機(jī)械化還田技術(shù)效果及示范推廣存在的問題等展開研究。已有研究表明秸稈機(jī)械化還田技術(shù)培肥地力、增產(chǎn)、節(jié)肥效果非常顯著[9]，表現(xiàn)為養(yǎng)分效應(yīng)、改良土壤效應(yīng)和農(nóng)田環(huán)境優(yōu)化效應(yīng)等[10]。但在秸稈機(jī)械化還田技術(shù)推廣中存在諸多的問題，表現(xiàn)為符合標(biāo)準(zhǔn)的還田機(jī)械配備不足，稻麥還田機(jī)具作業(yè)效率尚不理想，農(nóng)機(jī)部門意識不高、宣傳推廣力度不夠、技術(shù)服務(wù)不足等。秸稈機(jī)械化還田推廣與技術(shù)掌握不全面，基層政府在政策執(zhí)行和資金支持不到位[10-12]等。認(rèn)為中國的秸稈機(jī)械化還田技術(shù)應(yīng)走農(nóng)機(jī)農(nóng)藝相結(jié)合的道路，根據(jù)各地自然、經(jīng)濟(jì)條件合理制定秸稈機(jī)械化還田技術(shù)規(guī)程，使秸稈資源合理有效利用[11]。積極推廣機(jī)械化秸稈還田培肥地力技術(shù)，是促進(jìn)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境優(yōu)良化，使經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

1.2 生態(tài)保護(hù)激勵機(jī)制

農(nóng)作物秸稈露天焚燒，是農(nóng)戶作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，綜合比較多種秸稈利用方式的成本收益之后，獲得的經(jīng)濟(jì)最優(yōu)選擇。生態(tài)環(huán)境具備公共物品屬性，在秸稈利用過程中，農(nóng)戶作為單個決策者，往往會忽視焚燒的社會成本。焚燒秸稈的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移了其所產(chǎn)生的社會損害即環(huán)境污染和生態(tài)破壞產(chǎn)生的社會成本，不用為環(huán)境污染支付成本。采納秸稈機(jī)械化還田技術(shù)，雖然保證了生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，但必然使農(nóng)戶偏離其最優(yōu)狀態(tài)，這種情況下就需要政府采取激勵措施，鼓勵農(nóng)戶采用生態(tài)環(huán)境友好型技術(shù)。如何建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵機(jī)制，學(xué)者們也從不同角度開展了研究，韓青[13]依據(jù)利潤最大化原則，分析了激勵機(jī)制在農(nóng)戶技術(shù)選擇中的作用，認(rèn)為有效的激勵機(jī)制可以增加農(nóng)戶選擇先進(jìn)節(jié)水技術(shù)的預(yù)期，使農(nóng)戶灌溉技術(shù)供給行為從違約轉(zhuǎn)向合作，從而增加節(jié)水灌溉技術(shù)供給。楊明洪[14]分析了實施退耕還林還草工程，中央政府、地方政府和農(nóng)戶各方利益關(guān)系，認(rèn)為必須充分調(diào)動農(nóng)戶積極性，政府應(yīng)選擇額度較高的補償方式。Sander[15]從補償政策實施范圍和效果等方面，論述了獎勵、補貼和貸款等直接激勵，與立法和財政措施等間接激勵技術(shù)的顯著區(qū)別。Hellin[16]研究表明，一旦停止對農(nóng)戶的直接激勵，農(nóng)戶也會放棄該技術(shù)的使用，所以激勵的可持續(xù)性應(yīng)該是政策制定時需要考慮的重要因素。

1.3 農(nóng)業(yè)補貼政策

在農(nóng)業(yè)補貼政策研究方面，王海龍等[17]對中國農(nóng)業(yè)財政補貼機(jī)制進(jìn)行了分析，表明目前農(nóng)業(yè)補貼存在補貼規(guī)模小且補貼結(jié)構(gòu)不合理，補貼標(biāo)準(zhǔn)不一，對農(nóng)業(yè)補貼的財政監(jiān)管不完善等問題，認(rèn)為應(yīng)該努力提升綠箱補貼的支出，強(qiáng)化綠箱政策之中的政府一般性服務(wù)，要不斷提升對技術(shù)推廣等積極投入，改進(jìn)補貼方法，強(qiáng)化補貼監(jiān)管體系等。胡凌嘯等[18]通過對農(nóng)機(jī)購置補貼的效率進(jìn)行分析，表明補貼政策實施方式的優(yōu)化對補貼效率的提升有顯著的促進(jìn)作用。陳雨生等[19]借助實驗經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法研究表明，農(nóng)業(yè)補貼可以顯著提高農(nóng)戶的環(huán)保型農(nóng)資產(chǎn)品使用量，并與補貼額度呈正相關(guān)。周穎等[20]對清潔生產(chǎn)技術(shù)補貼機(jī)制研究表明，應(yīng)實施精準(zhǔn)補貼，補貼方式要符合需求實際，補貼標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)。

2 秸稈機(jī)械化還田補貼模式分析

秸稈機(jī)械化還田是將收獲后的水稻、小麥等農(nóng)作物秸稈，先用秸稈粉碎機(jī)田間粉碎，均勻拋灑覆蓋地表，并翻耕入土，使秸稈腐爛分解，既防止秸稈資源焚燒浪費，又增加土壤肥力。近年來，中國秸稈機(jī)械化還田技術(shù)得到較大范圍應(yīng)用，如江蘇省從2007年的100萬hm2增加至2016年的270萬hm2，機(jī)械化還田率從20%增長至50%以上[21]。對農(nóng)戶秸稈機(jī)械化還田，實施政府財政補貼，基本流程是政府制定秸稈還田作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及補貼金額；由農(nóng)戶（農(nóng)機(jī)服務(wù)組織或農(nóng)機(jī)戶）自愿申請簽訂作業(yè)合同，按作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實施秸稈還田作業(yè)；第三方核查機(jī)構(gòu)對作業(yè)情況進(jìn)行核查；縣級政府按照核查結(jié)果，支付補貼資金。

在政策實施過程中，有兩種補貼方式，一種是補種植戶，即種植戶自己或聯(lián)系農(nóng)機(jī)戶完成秸稈還田作業(yè)，政府根據(jù)秸稈還田作業(yè)面積，直接補貼給種植戶。另一種是補農(nóng)機(jī)服務(wù)組織或農(nóng)機(jī)大戶，即擁有秸稈還田機(jī)械的合作社或大戶，作業(yè)前與農(nóng)戶簽訂作業(yè)合同，為農(nóng)戶提供機(jī)械化還田作業(yè)，政府補貼發(fā)放給農(nóng)機(jī)服務(wù)組織或農(nóng)機(jī)戶。其中，農(nóng)機(jī)服務(wù)組織或農(nóng)機(jī)戶秸稈還田作業(yè)收費價格，是在當(dāng)?shù)刈鳂I(yè)市場價格基礎(chǔ)上扣除作業(yè)補貼金額。補貼對象不同導(dǎo)致這兩種生態(tài)服務(wù)付費模式的內(nèi)在機(jī)制存在較大差異。

2.1 補貼種植戶

政府直接向采用了秸稈機(jī)械化還田的種植戶付費的方式，與國外普遍實施的政府向生態(tài)服務(wù)付費的模式相似，是對生態(tài)服務(wù)的提供者給予直接激勵。在補貼有效的情況下，生態(tài)行為最易體現(xiàn)，農(nóng)戶對補貼政策感受最直觀。在政府補貼水平達(dá)到農(nóng)戶接受水平時，農(nóng)戶會傾向主動采用機(jī)械化還田，也可以根據(jù)自己的具體情況選擇秸稈還田作業(yè)服務(wù)組織。在此過程中，農(nóng)戶與政府簽訂了按標(biāo)準(zhǔn)處理秸稈的合同，因此在合同有效的情況下，農(nóng)戶需要對服務(wù)組織的作業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，需要付出一定的監(jiān)督成本。同時，補貼對象是單個種植戶，而農(nóng)戶種植面積基本上保持不變，所以補貼只能激勵農(nóng)戶個人的秸稈還田行為，難以增加農(nóng)戶與服務(wù)組織或其他農(nóng)戶的互動。同時農(nóng)戶田塊分散，服務(wù)組織難于集中連片作業(yè)，無效工作時間和油耗增加，降低了機(jī)械化還田效率。

2.2 補貼農(nóng)機(jī)服務(wù)組織

農(nóng)機(jī)服務(wù)組織或大戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一簽訂作業(yè)合同，整村成片推進(jìn)秸稈還田。在效益最大化驅(qū)使下，農(nóng)機(jī)服務(wù)組織傾向于提升業(yè)務(wù)規(guī)模和質(zhì)量，可以根據(jù)計劃統(tǒng)籌安排作業(yè)服務(wù)，有利于秸稈還田規(guī)?；_展，避免了小戶分散作業(yè)的額外成本。農(nóng)機(jī)服務(wù)組織受到作業(yè)合同約束，具有提供高效率、高質(zhì)量服務(wù)的內(nèi)在動力。政府委托第三方對作業(yè)面積及質(zhì)量進(jìn)行核查驗收，農(nóng)戶無需付出額外的監(jiān)督成本。因此，與補貼農(nóng)戶相比，政府向服務(wù)組織付費購買服務(wù)，能夠顯著降低執(zhí)行成本，且有助于壯大農(nóng)機(jī)市場及服務(wù)組織。

3 秸稈還田補貼政策的PES模式借鑒

根據(jù)Wunder[24]對PES的定義，理想的PES是一種市場化的生態(tài)保護(hù)機(jī)制，必須滿足以下5個條件：（1）自愿的交易行為；（2）明確定義的生態(tài)服務(wù)；（3）至少存在一位特定生態(tài)服務(wù)的購買者；（4）至少有一位生態(tài)服務(wù)的提供者；（5）生態(tài)服務(wù)的提供者可以保證該生態(tài)服務(wù)的供給。顯然，秸稈機(jī)械化還田補貼滿足前4項的要求，對于生態(tài)服務(wù)的供給，秸稈還田還存在其特殊性。不同于一般的生態(tài)補償服務(wù)，除了農(nóng)戶采納意愿外，還需通過農(nóng)機(jī)服務(wù)組織或農(nóng)機(jī)戶組織實施，所以PES模式對農(nóng)機(jī)服務(wù)市場提出了較高要求。

農(nóng)戶對秸稈機(jī)械化還田的綜合效益認(rèn)知度不高，部分地區(qū)缺乏專用機(jī)械，技術(shù)推廣速度較慢。同時，部分農(nóng)戶認(rèn)為當(dāng)前政府補貼標(biāo)準(zhǔn)較低，不能彌補還田作業(yè)在機(jī)具、油耗和人工等方面投入成本。因此，制定合理的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)服務(wù)付費機(jī)制的重點。秸稈還田補貼目前采用定額補貼，根據(jù)地區(qū)差異，補貼額度有所差異，如在江蘇省蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)的補貼標(biāo)準(zhǔn)，分別為150元/hm2、300元/hm2和375元/hm2，但是上述補貼標(biāo)準(zhǔn)并未體現(xiàn)農(nóng)戶意愿，其合理性有待考證。

生態(tài)服務(wù)付費是采用經(jīng)濟(jì)手段去處理生態(tài)環(huán)境問題，廣泛應(yīng)用于水土保持、水質(zhì)改善、生物多樣性保護(hù)、森林和濕地資源保護(hù)等[21]。確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是PES的重點，目前并無統(tǒng)一方法，國外實踐提供了多種適用性較高的測算方法，如哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)補償項目，依據(jù)造林地區(qū)的機(jī)會成本來確定生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；美國紐約流域管理項目以最佳經(jīng)營活動的成本為依據(jù)來確定補償標(biāo)準(zhǔn)；美國的退耕項目是同時借助市場競標(biāo)機(jī)制和遵循農(nóng)戶自愿原則來確定補償標(biāo)準(zhǔn)[22]。綜合來看，國外政府是在生態(tài)效益、市場價值和補償意愿等因素綜合研究基礎(chǔ)上，來確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的。

在生態(tài)服務(wù)付費模式上，除了由政府主導(dǎo)付費的PES模式外，使用者付費的PES模式在國外實踐中也廣泛使用。使用者付費的PES模式，即由作為特定生態(tài)服務(wù)的使用者向提供者支付費用。如法國的水源保護(hù)項目中，如法國的Vittel礦泉水公司，為保證水源安全，向水源地奶牛場提供一定數(shù)額的補償，以改善奶牛場的牧養(yǎng)方式、改良奶牛糞便的處理方式、放棄種植谷物和使用農(nóng)用化學(xué)品等,從而保護(hù)水源質(zhì)量。除了生態(tài)服務(wù)使用者直接付費外，諸如生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證和生態(tài)標(biāo)記產(chǎn)品等（綠色溢價），消費者對這些產(chǎn)品愿意支付更高價格，也屬于對生態(tài)服務(wù)的間接付費。這種生態(tài)服務(wù)的付費模式是一種完全基于市場機(jī)制的PES模式，這種模式完全出于生態(tài)服務(wù)買賣雙方的自愿行為，通常生態(tài)目標(biāo)比較明確。從國外PES模式經(jīng)驗來看，一般由使用者付費模式比政府付費模式的更有效率[23-25]。目前中國的退耕還林、退牧還草、生態(tài)公益林建造、天然林保護(hù)、江蘇太湖流域生態(tài)補償及秸稈機(jī)械化還田補貼等生態(tài)工程，都是通過政府作為生態(tài)服務(wù)的受益者代表而進(jìn)行付費推進(jìn)的。

此外，第三方中介機(jī)構(gòu)在PES模式中扮演重要角色，通常由非營利性組織擔(dān)任。這些機(jī)構(gòu)多提供生態(tài)服務(wù)的宣傳、咨詢與法律援助等中介服務(wù)；參與生態(tài)服務(wù)交易合同的擬定與協(xié)商，保持與交易雙方的全面溝通；積極吸引國內(nèi)外基金資助，實現(xiàn)與國際環(huán)保民間組織接軌。非營利性組織還幫助受補償主體提高生產(chǎn)技能與管理能力，以促進(jìn)其更好地掌握從事生態(tài)建設(shè)所需的技術(shù)與管理方式，為轉(zhuǎn)移勞動力從事生態(tài)與特色農(nóng)業(yè)提供智力支持。如前述的法國水保護(hù)項目中，Agrivair作為中介機(jī)構(gòu)，在建立農(nóng)戶和Vittel公司之間的相互信任中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。除了領(lǐng)導(dǎo)談判和協(xié)調(diào)項目設(shè)計，以及實施和監(jiān)測項目外，Agrivair還為農(nóng)戶提供技術(shù)、行政和組織支持，引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)養(yǎng)殖[26]。中國秸稈還田補貼政策中的第三方核查機(jī)構(gòu)，是政府通過公開招標(biāo)選出的，只負(fù)責(zé)秸稈還田作業(yè)過程監(jiān)督以及作業(yè)質(zhì)量核查工作，在職能擴(kuò)展方面還有很大的優(yōu)化空間。

4 完善秸稈機(jī)械化還田作業(yè)補貼的對策建議

4.1 培育農(nóng)機(jī)服務(wù)市場，保證生態(tài)服務(wù)供給能力

積極培育提供秸稈機(jī)械化還田服務(wù)的農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作組織等，對其購買秸稈還田裝備給予敞開補貼，保證農(nóng)機(jī)服務(wù)市場可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)機(jī)手技術(shù)培訓(xùn)，確保秸稈還田作業(yè)質(zhì)量符合行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過加強(qiáng)秸稈機(jī)械化還田技術(shù)示范，舉辦技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)，提高農(nóng)戶對秸稈還田技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的認(rèn)可，逐步擴(kuò)大農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)市場。

4.2 合理制定作業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動參與主體積極性

制定秸稈機(jī)械化還田生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)考慮農(nóng)戶生態(tài)服務(wù)意愿，要預(yù)先開展農(nóng)戶調(diào)研，了解農(nóng)戶作業(yè)補貼額度的期望值。根據(jù)生態(tài)服務(wù)的類型和生態(tài)效應(yīng)，用機(jī)會成本法、市場價值法或影子工程法等核算方法，結(jié)合該地區(qū)的綜合狀況，具體地、有差異地制定作業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)補償資金效益的最大化，避免因補償標(biāo)準(zhǔn)過高造成的過度補貼，或者補償標(biāo)準(zhǔn)過低導(dǎo)致的激勵不足，從而影響政策實施效率。在生態(tài)服務(wù)付費方式的選擇上，也應(yīng)根據(jù)地區(qū)特點，選擇適宜本地區(qū)開展的生態(tài)服務(wù)付費方式。

4.3 重視培育第三方機(jī)構(gòu)，承擔(dān)作業(yè)補貼的指導(dǎo)監(jiān)督

培育農(nóng)機(jī)化技術(shù)的科研、推廣及學(xué)會協(xié)會等社會團(tuán)隊力量，組成非營利性的第三方，參與秸稈還田機(jī)械化補貼政策的組織實施，如參與秸稈還田生態(tài)付費標(biāo)準(zhǔn)制定，作業(yè)合同簽訂以及技術(shù)示范宣傳指導(dǎo)等，制定作業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，開展對秸稈機(jī)械化還田作業(yè)質(zhì)量和作業(yè)面積的核查監(jiān)督。

4.4 探索秸稈還田受益者付費PES模式的實踐應(yīng)用

農(nóng)戶放棄秸稈焚燒后，采用秸稈還田，受益范圍和對象難以清晰界定。但是，在部分受益對象較為明確，如機(jī)場、鐵路或高速公路附近，可以嘗試由第三方機(jī)構(gòu)牽頭，與航空公司或鐵路等交通運輸部門協(xié)商，由其為秸稈還田生態(tài)服務(wù)付費，實現(xiàn)受益者付費的PES模式，減小政府財政壓力。

5 討論

機(jī)械化還田技術(shù)是秸稈綜合利用的重要途徑，對于防止資源浪費及作物秸稈集中露天焚燒造成的環(huán)境污染具有重要意義。本研究首次從生態(tài)服務(wù)付費的視角，分析了政府補貼政策及模式在農(nóng)戶機(jī)械化秸稈還田技術(shù)采納中的作用，及其存在的問題，并借鑒國外管理經(jīng)驗提出了針對性的對策建議。該研究結(jié)論為今后農(nóng)機(jī)服務(wù)市場良性發(fā)展，政府補貼政策的有效實施以及生態(tài)服務(wù)付費管理模式的合理采用提供了參考依據(jù)。但是，本研究還存在以下局限性：（1）研究對象為兼具經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的秸稈還田機(jī)械化技術(shù)，其他如種植、收獲等機(jī)械化作業(yè)技術(shù)，生態(tài)效益不明顯，則不能采用上述分析框架和研究結(jié)論。（2）就補貼方式而言，本研究只針對現(xiàn)金補貼方式進(jìn)行了探討，實際上還存在專用代金券、技術(shù)培訓(xùn)等多種支持方式。在今后研究分析中，需要對多種支持方式進(jìn)行比較分析，為政策優(yōu)化完善提供更多參考。

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