陳瑞華

內(nèi)容摘要：司法行政體制改革被納入整體司法改革的框架之中，這是不可避免的發(fā)展趨勢。而實(shí)質(zhì)性推進(jìn)司法行政體制改革，首先需要對司法行政機(jī)關(guān)的職能作出準(zhǔn)確的定位。不同于大陸法國家的大司法行政模式，也有別于英美法的司法行政兼理檢察業(yè)務(wù)模式，我國司法行政機(jī)關(guān)屬于一種宏觀司法行政管理機(jī)關(guān)。公檢法三機(jī)關(guān)掌管的諸多“專門性司法行政事務(wù)”，正逐漸向“宏觀司法行政事務(wù)”轉(zhuǎn)化。這些事務(wù)可以包括統(tǒng)一法律服務(wù)管理職能、生效裁判執(zhí)行職能以及司法保障職能。未來，司法行政機(jī)關(guān)在行使上述職能的范圍和方式方面，有望發(fā)生顯著的變化。

關(guān)鍵詞：宏觀司法行政事務(wù) 專門性司法行政事務(wù) 統(tǒng)一法律服務(wù)體系 生效裁判執(zhí)行職能 司法保障職能

一、問題的提出

自2014年新一輪司法體制改革啟動以來，一系列司法改革措施相繼得到推行。為實(shí)現(xiàn)司法“去地方化”和“去行政化”的改革目標(biāo)，改革決策者推行了包括法院、檢察院人財物交由省級統(tǒng)一管理、司法責(zé)任制、員額制在內(nèi)的一系列改革措施。與此同時，為保證司法公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，改革者還提出了審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟以及推動審判中心主義的改革方案。這些頗具新意的改革措施，是對我國司法體制的全方位變革，已經(jīng)推動我國司法制度發(fā)生積極的變化。

然而，通過觀察這一輪司法體制改革的推行效果，不難看出，變革最劇烈的領(lǐng)域主要局限在法院和檢察機(jī)關(guān)“專門性司法行政事務(wù)”方面，而公檢法三機(jī)關(guān)的法律關(guān)系并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，那種三機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約”的體制也沒有受到觸動，那種“宏觀層面的司法行政事務(wù)”領(lǐng)域更沒有發(fā)生重大變化的跡象。結(jié)果，司法行政機(jī)關(guān)在這一輪改革中沒有受到重視，甚至陷入被邊緣化的境地。

盡管在司法改革的“頂層設(shè)計”中，司法行政體制改革有意無意地受到了無視和忽略，但在多年來有關(guān)司法改革的學(xué)術(shù)討論中，司法行政體制改革一直受到法學(xué)界的高度重視，并被視為我國司法體制改革不可或缺的重要組成部分?！? 〕法學(xué)界不斷呼吁的一些改革措施，如將看守所從公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交司法行政機(jī)關(guān)管理，建議統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體制，民事和行政裁判執(zhí)行權(quán)全面劃歸司法行政機(jī)關(guān)行使，等等，就都直接涉及司法行政體制的重大變革問題。在研究者看來，要對司法體制改革做出實(shí)質(zhì)性的推動，要對公檢法三機(jī)關(guān)的法律關(guān)系作出重新調(diào)整，就要對司法行政機(jī)關(guān)的職能做出重新定位，使那些被實(shí)踐證明不便由公檢法三機(jī)關(guān)加以管理的司法行政事務(wù)，全都轉(zhuǎn)由司法行政機(jī)關(guān)加以管理?？梢哉f，通過對司法行政職能做出重新調(diào)整，來推動公檢法三機(jī)關(guān)法律關(guān)系的變革，研究者寄予了極大的期望。

筆者擬從全面推動司法體制改革的立場出發(fā)，對司法行政體制改革問題作出全面的考察。假如我們的討論不僅僅局限于現(xiàn)有司法體制改革的“頂層設(shè)計”方案，而是著眼于下一輪司法體制改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)問題，那么，司法行政體制改革遲早將會被納入改革決策者的視野之中。筆者將對新中國成立以來司法行政職能的演變情況做一簡要回顧，以求對司法行政機(jī)關(guān)的職能定位做出理論上的梳理。在此基礎(chǔ)上，筆者將從比較法的角度分析我國司法行政機(jī)關(guān)的獨(dú)特職能定位，將其確定為宏觀司法行政事務(wù)管理機(jī)關(guān)。然后，筆者將根據(jù)司法行政體制改革的歷史演變情況，結(jié)合我國司法體制改革的宏觀目標(biāo)，來確定推動司法行政體制改革的若干基本原則。最后，在歷史考察和理論分析的前提下，本文將對司法行政體制改革提出幾項(xiàng)宏觀的改革思路。

二、司法行政職能的歷史演變

作為我國行政機(jī)關(guān)體系的有機(jī)組成部分，司法行政機(jī)關(guān)是隨著中華人民共和國的成立而建立起來的。但是，自新中國成立初期以來，隨著我國政治體制和司法體制的不斷變革，司法行政機(jī)關(guān)的職能也在發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。甚至在1959年之后的非常歷史時期，司法行政職能受到政治上的否定，司法行政機(jī)關(guān)在我國政治體制中一度消失。直到1979年，隨著我國政治常態(tài)的恢復(fù)和“社會主義民主和法制建設(shè)”的推進(jìn)，司法行政機(jī)關(guān)的建制才被重新恢復(fù)。當(dāng)然，從我國司法體制的發(fā)展歷史來看，司法行政機(jī)關(guān)的取消只是20年間發(fā)生的歷史事件。1979年恢復(fù)重建的司法行政機(jī)關(guān)一度又延續(xù)了新中國成立初期的職能模式。但自1982年以后，司法行政機(jī)關(guān)的職能開始發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。根據(jù)司法行政職能的演變情況，我國司法行政機(jī)關(guān)大體經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，分別形成了四種制度模式：一是新中國成立初期的“大司法行政模式”；二是1954年以后以及1979年后的“法院司法行政模式”；三是1982年以后的“小司法行政模式”；四是2001年以后的“司法行政職能適度擴(kuò)張模式”。下面依次對此作出簡要分析。

（一）新中國成立初期的“大司法行政時期”

所謂“大司法行政”，是新中國成立初期我國司法行政機(jī)關(guān)全面掌管法院、檢察機(jī)關(guān)司法行政事務(wù)的一種職能模式。按照這一模式，司法行政機(jī)關(guān)除了負(fù)責(zé)制定司法行政政策，主持律師、公證、獄政、法制宣傳等工作以外，還負(fù)責(zé)法院、檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部任命、司法經(jīng)費(fèi)、司法人員培訓(xùn)、辦公設(shè)施建設(shè)、物質(zhì)裝備、財政保障等司法行政工作。由于司法行政機(jī)關(guān)對法院、檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)負(fù)有全面的管理職權(quán)，法院、檢察機(jī)關(guān)要依賴于司法行政機(jī)關(guān)來維持其人財物的行政保障，因此，這種司法行政職能模式被稱為“大司法行政模式”。

1949年，隨著《中共中央關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法員額的指示》、《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以及《中央人民政府組織法》的頒布實(shí)施，政務(wù)院設(shè)置司法部，主持全國的司法行政管理工作。根據(jù)司法行政與司法審判的“分立制”，法院和檢察署分別負(fù)責(zé)審判和檢察業(yè)務(wù)工作，而法院、檢察署的司法行政工作一律交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理和實(shí)施。1949年12月20日被批準(zhǔn)實(shí)施的《司法部試行組織條例》，確定了司法部15項(xiàng)職權(quán)，包括厘定司法行政政策；設(shè)置地方法院和檢察機(jī)關(guān)；司法干部教育訓(xùn)練；司法干部登記、分配、任免事項(xiàng)；全國訴訟案件種類、數(shù)量及社會原因之統(tǒng)計事項(xiàng)；犯人改造羈押機(jī)關(guān)之設(shè)置與管理；司法經(jīng)費(fèi)之厘定；司法法令政策之宣傳；律師登記與管理；公證管理，等等。這是新中國從法律上確立司法行政工作職權(quán)的開始，也是迄今為止我國確立“大司法行政模式”的標(biāo)志?！? 〕endprint

在這一司法行政模式確立后不久，司法行政機(jī)關(guān)的職能又進(jìn)行了一些調(diào)整。1950年12月，監(jiān)獄、勞動改造隊(duì)以及看守所被全部劃出司法部，改由公安部領(lǐng)導(dǎo)。由此開始了刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)和未決羈押機(jī)構(gòu)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的歷史。1951年7月，司法部建立中央政法干部學(xué)校，負(fù)責(zé)為法院、檢察機(jī)關(guān)以及司法行政機(jī)關(guān)培訓(xùn)司法干部。由此開啟了司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)培訓(xùn)司法干部的歷史。1951年9月，《最高人民檢察署暫行組織條例》頒布實(shí)施，最高人民檢察署設(shè)置人事處，掌管人事工作，處理各級檢察署干部和編制問題。自此，檢察機(jī)關(guān)開始自行管理自身的司法行政事務(wù)，司法行政機(jī)關(guān)對于檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)不再進(jìn)行管理和控制。由此也意味著“大司法行政模式”受到一定程度的削弱，司法行政機(jī)關(guān)開始了管理法院司法行政事務(wù)的時代。

（二）1954年后以及1979年后的“法院司法行政時期”

1954年9月，隨著新中國第一部憲法的頒布實(shí)施，第一屆全國人大通過了《國務(wù)院組織法》和《法院組織法》。這些法律明確規(guī)定，“各級人民法院的司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)管理”，并據(jù)此確定了司法部的職能范圍，設(shè)置辦公廳、普通法院司、專門法院司、人事司、宣傳司、教育司、公證律師司、財務(wù)處、人民接待室。自此，司法行政機(jī)關(guān)開始了管理法院司法行政工作的歷史時期。1955年11月，司法部新設(shè)置“法令編纂司”，負(fù)責(zé)司法行政有關(guān)的法律法令的起草工作。

1959年4月，第二屆全國人大通過決議撤銷司法部，各級地方司法行政機(jī)關(guān)也相繼撤銷。撤銷的理由主要是“司法改革已基本完成，各級人民法院已經(jīng)健全，人民法院的干部已經(jīng)充實(shí)和加強(qiáng)，司法部已無單獨(dú)設(shè)立必要”。自此，法院司法行政工作全部轉(zhuǎn)歸法院進(jìn)行管理，新中國成立以來實(shí)行的司法行政與司法審判“分立制”也告終止。

1979年，司法部重新設(shè)立之后，其職能大體也恢復(fù)到1954年后的“法院司法行政機(jī)關(guān)”狀態(tài)。根據(jù)1979年7月通過的《法院組織法》，各級人民法院的司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)管理；各級法院的設(shè)置、人員編制和辦公機(jī)構(gòu)由司法行政機(jī)關(guān)加以保障。與此同時，司法行政機(jī)關(guān)繼續(xù)行使以下司法行政管理職能：一是管理和培訓(xùn)司法干部，包括法院、檢察院和司法行政機(jī)關(guān)的司法干部；二是管理政法院校，培養(yǎng)各類司法專業(yè)人員；三是管理律師組織、公證機(jī)關(guān)的工作；四是組織開展法制宣傳和法制教育活動；五是編纂行政法律和法令；六是領(lǐng)導(dǎo)人民調(diào)解委員會和基層政權(quán)司法助理員工作，等等。

從1982年5月開始，司法行政體制改革再次啟動，司法部建議將法院司法行政工作轉(zhuǎn)交法院自行管理，同時建議將行政法律法規(guī)編纂工作交由國務(wù)院辦公廳法制局承擔(dān)。同年6月，這兩項(xiàng)改革相繼完成，司法部將法院司法行政工作正式轉(zhuǎn)交最高人民法院自行管理，行政法律法規(guī)編纂工作改由國務(wù)院法制局承擔(dān)。自此，從1954年以來形成的“法院司法行政模式”正式宣告結(jié)束。司法行政機(jī)關(guān)迎來了長時間的“小司法行政模式”時期。

（三）1982年后的“小司法行政模式”

1982年以來，伴隨著法院司法行政工作轉(zhuǎn)由法院自行管理，行政法律法規(guī)編纂工作被交由國務(wù)院法制局負(fù)責(zé)管理，我國司法行政機(jī)關(guān)的職能被減少到歷史最低限度。根據(jù)1982年6月國務(wù)院確定的機(jī)構(gòu)編制，司法部主要設(shè)置以下部門：辦公廳、政策研究室、教育司、宣傳司、公證律師司、調(diào)解司、外事司、人事司，等等。司法行政機(jī)關(guān)的主要職能有司法干部培訓(xùn)、政法院校管理、法制宣傳、律師管理、公證管理、人民調(diào)解，等等。由于司法行政機(jī)關(guān)既不再對檢察機(jī)關(guān)的司法行政工作進(jìn)行管理，也不再對法院的司法行政工作加以監(jiān)督，因此，這種最低限度的司法行政制度可以被稱為“小司法行政模式”。

從1982年到2001年，司法行政機(jī)關(guān)的職能有增有減，但大體維持在“小司法行政模式”的框架之內(nèi)，其對法院、檢察院的司法行政管理權(quán)進(jìn)一步壓縮，對政法教育的管理則基本被取消，但同時獲得了監(jiān)獄管理和勞動教養(yǎng)管理職權(quán)，并負(fù)責(zé)管理我國的國際司法協(xié)助工作。1983年9月，國務(wù)院將原屬公安部的勞改局和勞教局劃歸司法部，司法部組建了新的監(jiān)獄管理局和勞教管理局。這標(biāo)志著我國司法行政機(jī)關(guān)開始行使對刑罰執(zhí)行和勞動教養(yǎng)執(zhí)行的管理權(quán)，是我國刑罰執(zhí)行體制的重大改革。1987年，國務(wù)院批準(zhǔn)司法部成立司法協(xié)助局，這是我國司法行政機(jī)關(guān)對國際司法協(xié)助工作行使管理權(quán)的開始。1985年12月，司法部曾對全國司法干部培訓(xùn)體制作出過調(diào)整，設(shè)置了包括中央政法管理干部學(xué)院等在內(nèi)的若干院校，仍然保持著對法院、檢察院和司法行政機(jī)關(guān)干部的在職培訓(xùn)職權(quán)。但隨著最高人民法院先后設(shè)立全國法院干部業(yè)余法律大學(xué)和中國高級法官培訓(xùn)中心，隨著最高人民檢察院先后設(shè)立中國高級檢察官培訓(xùn)中心和中央檢察官管理學(xué)院，最高人民法院和最高人民檢察院逐步加強(qiáng)了對法官、檢察官的自行培訓(xùn)工作。1997年，最高人民法院設(shè)立國家法官學(xué)院；1998年，最高人民檢察院設(shè)立國家檢察官學(xué)院。這兩所院校的成立，標(biāo)志著對法官、檢察官的在職培訓(xùn)全部由最高人民法院和最高人民檢察院自行承擔(dān)。2000年，中央政法管理干部學(xué)院被并入中國政法大學(xué)，而中國政法大學(xué)與其他四所政法院校則先后被劃歸教育部或各省市教育行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。這標(biāo)志著司法行政機(jī)關(guān)對法院、檢察官干部的教育培訓(xùn)職能完全消失，同時也意味著司法行政機(jī)關(guān)對政法院校的管理職能也基本上不復(fù)存在。2000年，司法部直屬的高等院校僅剩下一所中央司法警官學(xué)院?！? 〕

（四）2001年后司法行政職能的適度擴(kuò)張

2001年以來，隨著我國司法體制改革的逐步推進(jìn)，為解決法院、檢察院權(quán)力過于集中所帶來的問題，一些原由法院、檢察院負(fù)責(zé)管理的司法行政工作逐步被劃歸司法行政機(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)逐步獲得了一些司法行政管理權(quán)。與此同時，司法行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法院生效判決方面獲得了更多的職權(quán)。由此，司法行政職能開始進(jìn)入一種“適度擴(kuò)張”的狀態(tài)，從而形成了一種“司法行政職能適度擴(kuò)張模式”。

自2001年以來，司法行政機(jī)關(guān)先后獲得了管理國家司法考試、法律援助、司法鑒定、社區(qū)矯正等各項(xiàng)司法行政事務(wù)的權(quán)力。具體說來，隨著統(tǒng)一司法考試制度的建立，司法行政機(jī)關(guān)開始行使國家司法考試的管理權(quán)，任何申請擔(dān)任法官、檢察官、律師的人，都必須通過這一國家司法考試。2003年，隨著統(tǒng)一的法律援助制度的建立，各級司法行政機(jī)關(guān)組建了法律援助管理機(jī)構(gòu)。2005年，隨著國家司法鑒定體制改革的推進(jìn)，司法行政機(jī)關(guān)擁有了對司法鑒定事務(wù)的管理權(quán)，除了公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的鑒定機(jī)構(gòu)以外，其他司法鑒定機(jī)構(gòu)都要經(jīng)過司法行政機(jī)關(guān)的考核、認(rèn)證、登錄和鑒定范圍的確認(rèn)。2012年，隨著社區(qū)矯正制度的建立，司法行政機(jī)關(guān)開始對非監(jiān)禁刑的執(zhí)行行使管理權(quán)。endprint

但與此同時，隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，司法行政機(jī)關(guān)管理的一些職能也發(fā)生了一些變化。例如，2014年，隨著勞動教養(yǎng)制度的廢除，司法行政機(jī)關(guān)下屬的勞動教養(yǎng)場所被改造成“強(qiáng)制隔離戒毒所”，各級司法行政機(jī)關(guān)開始設(shè)立戒毒管理部門，為區(qū)別于公安機(jī)關(guān)下轄的強(qiáng)制戒毒機(jī)構(gòu)，這類戒毒機(jī)構(gòu)被稱為“司法戒毒機(jī)構(gòu)”。又如，隨著國家司法考試制度被改造成法律職業(yè)資格考試制度，所有申請擔(dān)任法官、檢察官、律師以及申請從事立法、政府法制、公證、制裁等法律職業(yè)的人士，都要通過統(tǒng)一的國家法律職業(yè)資格考試。司法行政機(jī)關(guān)對國家法律職業(yè)資格考試行使管理權(quán)。

這樣，我國司法行政機(jī)關(guān)無論是在職能還是在機(jī)構(gòu)編制上都經(jīng)歷了巨大變化。迄今為止，這個國家行政機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的職能主要包括兩大類：一是處于不斷擴(kuò)張之中的司法行政管理權(quán)，包括國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試、司法鑒定、律師、公證、法律援助等司法行政事務(wù)管理權(quán)；二是也處于不斷加強(qiáng)之中的生效判決執(zhí)行權(quán)，包括對監(jiān)獄、社區(qū)矯正的管理權(quán)；三是其他法律事務(wù)的管理權(quán)，包括強(qiáng)制隔離戒毒、人民調(diào)解和基層司法行政事務(wù)、法制宣傳、國際司法協(xié)助等事項(xiàng)的管理權(quán)?！? 〕

三、宏觀司法行政模式——我國司法行政機(jī)關(guān)的職能定位

從世界范圍內(nèi)來看，司法行政機(jī)關(guān)的職能存在兩種模式：一是英美法國家的“司法行政領(lǐng)導(dǎo)檢察工作模式”；二是大陸法國家的“大司法行政模式”。根據(jù)前一模式，司法行政機(jī)關(guān)在管理政府法律事務(wù)的同時，還有行使檢察職能，也就是代表政府對犯罪案件行使刑事追訴的職能。例如，美國聯(lián)邦司法部，作為聯(lián)邦檢察官的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對于那些“聯(lián)邦罪案件”刑事追訴權(quán)，包括領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦調(diào)查局行使偵查權(quán)，代表政府提起公訴。但與此同時，司法部還負(fù)有對移民、反壟斷、煙酒槍炮爆炸物、緝毒、判決執(zhí)行等項(xiàng)法律事務(wù)的管理權(quán)。〔5 〕而根據(jù)后一種模式，司法行政機(jī)關(guān)作為政府組成部分，負(fù)有對法院、檢察機(jī)關(guān)的司法行政事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力，舉凡法院、檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置、預(yù)算、后勤保障、財政經(jīng)費(fèi)，法官、檢察官的編制、入職、晉升、獎懲，以及司法考試和法官、檢察官的教育培訓(xùn)等事項(xiàng)，司法行政機(jī)關(guān)都負(fù)有做出規(guī)劃、提出建議甚至進(jìn)行決策的權(quán)力。這兩種模式的相同之處在于，司法行政機(jī)關(guān)都屬于政府行政分支的組成部分，司法部長甚至屬于內(nèi)閣成員；司法行政機(jī)關(guān)都負(fù)有對監(jiān)獄、未決羈押場所加以管理的職責(zé)。〔6 〕但兩者的主要區(qū)別在于，前一模式下的司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)檢察工作，對于追訴犯罪負(fù)有全面責(zé)任，而后一模式下的司法行政機(jī)關(guān)則對法院、檢察機(jī)關(guān)的全部司法行政事務(wù)負(fù)有管理責(zé)任。前一模式下的司法行政機(jī)關(guān)可以被稱為總檢察院或者政府法律事務(wù)部，后一模式下的司法行政機(jī)關(guān)則屬于法院、檢察機(jī)關(guān)的“司法行政事務(wù)管理部門”。

新中國成立初期，我國司法行政機(jī)關(guān)的職能是參照大陸法系的模式建立起來的。所謂“大司法行政模式”，其實(shí)在一定程度上就是大陸法系國家司法行政機(jī)關(guān)的縮影。這可能是新中國成立初期全面參照借鑒和移植前蘇聯(lián)的司法體制的一種結(jié)果。但隨著一輪又一輪的司法體制改革，特別是在1979年恢復(fù)法制建設(shè)以來，我國司法行政體制與大陸法系的模式漸行漸遠(yuǎn)，終于在1982年以后走上了一條獨(dú)立發(fā)展的道路。但是，這種司法行政體制從來就沒有倒向英美法系的模式，未來也幾乎沒有領(lǐng)導(dǎo)檢察工作的可能。這是因?yàn)?，按照我國人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一委兩院制”，檢察機(jī)關(guān)與法院都是司法機(jī)關(guān)，與同級政府一起，由同級人大及其常委會產(chǎn)生，并向其報告工作，接受其監(jiān)督。而司法行政機(jī)關(guān)作為政府領(lǐng)導(dǎo)的行政部門，所行使的是行政職能，與作為司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)是不可同日而語的?！? 〕

既然我國現(xiàn)行的司法行政體制既不同于大陸法系的“大司法行政模式”，又有別于英美法系的“司法行政領(lǐng)導(dǎo)檢察工作模式”，那么，這種體制的核心特征究竟有哪些呢？

在我國，司法行政機(jī)關(guān)作為管理“司法行政事務(wù)”的行政機(jī)關(guān)，竟然對法院、檢察院的司法行政事務(wù)不再行使管理權(quán)，這容易令人產(chǎn)生疑惑：司法行政機(jī)關(guān)的“司法行政管理職能”究竟體現(xiàn)在哪里呢？其實(shí)，根據(jù)1982年以來我國司法行政職能的演變情況，可以發(fā)現(xiàn)，在我國的司法體制中其實(shí)存在著兩種“司法行政事務(wù)”：一是“宏觀司法行政事務(wù)”；二是“專門性司法行政事務(wù)”。前者是指可以獨(dú)立于公檢法三機(jī)關(guān)之外的共同司法行政事務(wù)，后者則是指可由公檢法三機(jī)關(guān)分別加以管理的司法行政事務(wù)。

從新中國成立以來，司法行政機(jī)關(guān)一直在行使著一些基本的司法行政事務(wù)，如律師、公證、法制宣傳、人民調(diào)解等事務(wù)。1982年以來，司法行政機(jī)關(guān)逐步獲得對監(jiān)獄、司法考試、司法鑒定、社區(qū)矯正等事務(wù)的管理權(quán)。這些事務(wù)都屬于“宏觀司法行政事務(wù)”。因?yàn)樗鼈儾粚儆诠珯z法三機(jī)關(guān)所獨(dú)有的司法行政事務(wù)，而獨(dú)立于這些機(jī)關(guān)的基本法律職能，具有明顯的普遍性和共同性。這些職能要么本來就歸由司法行政機(jī)關(guān)加以管理（如律師、公證、人民調(diào)解、法制宣傳等），要么是隨著司法體制改革的推進(jìn)而逐步被劃歸司法行政機(jī)關(guān)的（如刑罰執(zhí)行、司法考試、司法鑒定、社區(qū)矯正等）。當(dāng)然，對于哪些司法行政事務(wù)屬于這種“宏觀司法行政事務(wù)”的問題，并沒有一個放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，而是我國改革決策者通過長期的制度實(shí)踐和改革探索而逐漸確定的。經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)某一項(xiàng)司法行政事務(wù)交由公檢法三機(jī)關(guān)自行加以管理會出現(xiàn)諸如權(quán)力集中、職能沖突、權(quán)利保障不力等問題時，該項(xiàng)事務(wù)就應(yīng)從公檢法三機(jī)關(guān)獨(dú)立出來，被確定為“宏觀層面的司法行政事務(wù)”，并最終被劃入司法行政機(jī)關(guān)的管理職能?！? 〕

至于法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)對本系統(tǒng)人財物的管理事務(wù)，可以界定為“專門性司法行政事務(wù)”。例如，新中國成立初期司法行政機(jī)關(guān)對法院和檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置，對司法干部教育、訓(xùn)練，對司法干部登記、分配、任免，對全國訴訟案件種類、數(shù)量及社會原因之統(tǒng)計，對司法經(jīng)費(fèi)之厘定等事項(xiàng)，就都屬于這種“專門性司法行政事務(wù)”。而1979年確定司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理法院司法行政事務(wù)后，諸如各級法院的設(shè)置、人員編制的確定、司法經(jīng)費(fèi)的保障以及辦公機(jī)構(gòu)的安排等事項(xiàng)，也屬于法院內(nèi)部的專門性司法行政事務(wù)的范圍。經(jīng)驗(yàn)表明，由法院、檢察院對這些專門性司法行政事務(wù)進(jìn)行自行管理，有助于實(shí)現(xiàn)法院、檢察院內(nèi)部司法行政事務(wù)的專門化，有利于對法院、檢察院人財物的有效管理，也符合我國現(xiàn)行的司法體制。根據(jù)我國實(shí)行的“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府一委兩院制”，法院、檢察院都屬于國家司法機(jī)關(guān)，它們與同級政府都由同級人大及其常委會產(chǎn)生并向其報告工作，而司法行政機(jī)關(guān)作為政府的組成部分，在憲法層面上并不享有與法院、檢察院相同的政治地位。假如我國繼續(xù)實(shí)行新中國成立初期實(shí)行過的“大司法行政模式”，那就意味著法院、檢察院的人財物要受制于同級政府及其司法行政機(jī)關(guān)的控制，這顯然不利于法院、檢察官獨(dú)立行使職權(quán)這一憲法原則的實(shí)現(xiàn)。2014年以來，為實(shí)現(xiàn)法院、檢察院“去地方化”的改革目標(biāo)，改革決策者推行了法院、檢察院人財物收歸省級統(tǒng)一管理的舉措，一方面強(qiáng)化法院、檢察院的財政預(yù)算和基本建設(shè)由省級財政加以保障，另一方面也強(qiáng)調(diào)入額法官、檢察官的遴選和懲戒要由省級專門委員會加以決定。這些改革舉措足以顯示，凡是涉及法院、檢察院人財物等司法行政管理的事項(xiàng)，都沒有被劃歸司法行政機(jī)關(guān)加以管理，而是要么被交付上級法院、檢察院，要么被交付省級專門部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。這顯然說明，法院、檢察院甚至公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的“專門性司法行政事務(wù)”，是不可能被納入司法行政機(jī)關(guān)的管理體系的。endprint

在“宏觀司法行政事務(wù)”與“專門性司法行政事務(wù)”發(fā)生分離的情況下，司法行政機(jī)關(guān)究竟承擔(dān)哪些司法行政事務(wù)呢？根據(jù)20世紀(jì)80年代以來的司法行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)，由公檢法三機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的一些司法行政事務(wù)，由于涉及本部門的多重利益，也由于與本部門的核心職能存在著一定程度的沖突，存在著專業(yè)化水平不高、管理效率低下等方面的問題，因此逐漸發(fā)生了從“專門性司法行政事務(wù)”向“宏觀性司法行政事務(wù)”的轉(zhuǎn)移。迄今為止，這種司法行政職能的轉(zhuǎn)移還在進(jìn)行著。例如，法院人民陪審員、檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員的管理工作正在逐漸被轉(zhuǎn)移到司法行政機(jī)關(guān)的控制之下。這確實(shí)是新時期宏觀性司法行政事務(wù)得到加強(qiáng)的標(biāo)志性事件。

那么，司法行政機(jī)關(guān)的“宏觀性司法行政管理職能”究竟有哪些呢？通過總結(jié)過去的改革經(jīng)驗(yàn)，并展望未來的司法行政體制改革的前景，可以將這種宏觀性司法行政管理職能分為三個方面：一是公共法律服務(wù)體系的管理職能，包括對律師、公證、法律援助、司法鑒定、社區(qū)矯正、人民調(diào)解等公共法律服務(wù)職業(yè)的宏觀管理；二是法院生效裁判的執(zhí)行職能，目前主要是通過監(jiān)獄對有期徒刑和無期徒刑、死刑緩期兩年執(zhí)行等自由刑的執(zhí)行，以及通過社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對非監(jiān)禁刑的執(zhí)行；三是法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)的司法后勤保障職能，包括對法律從業(yè)人員的遴選、在職人員的培訓(xùn)、法學(xué)教育、司法鑒定等方面保障職能。

四、公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建

隨著律師、公證、法律援助、司法鑒定、人民調(diào)解、社區(qū)矯正等一系列司法行政事務(wù)逐漸被歸入司法行政機(jī)關(guān)的管理范圍，“公共法律服務(wù)”作為公共服務(wù)體系的有機(jī)組成部分，逐漸形成了一種有機(jī)的制度體系。對公共法律服務(wù)進(jìn)行有效的管理，也被視為司法行政機(jī)關(guān)的重要職能。從改革的角度來看，公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建，被視為全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。〔9 〕為適應(yīng)我國公共法律服務(wù)體系的建立和完善，司法行政機(jī)關(guān)需要在公共法律服務(wù)的管理上發(fā)生根本的轉(zhuǎn)型，也就是從行政控制型管理模式向服務(wù)型管理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)化?！?0 〕

（一）公共法律服務(wù)體系的形成

迄今為止，經(jīng)過多年的司法行政體制改革，我國已經(jīng)在律師、公證、法律援助、司法鑒定、人民調(diào)解等領(lǐng)域初步形成了多元化的法律服務(wù)制度。在管理體制上，司法行政機(jī)關(guān)對這些法律服務(wù)業(yè)也從原來的行政控制向行業(yè)調(diào)控方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。未來，為保障法律服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)考慮建立統(tǒng)一的法律服務(wù)體系。

作為政府行政機(jī)關(guān)的組成部分，司法行政機(jī)關(guān)對一系列法律服務(wù)事務(wù)擁有管理權(quán)。但是，過去的管理方式幾乎都是上令下從式的行政控制，也就是將幾乎所有法律服務(wù)機(jī)構(gòu)都作為司法行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)，通過發(fā)布指令、任免干部、行政獎懲等行政方式進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。例如，在我國律師制度恢復(fù)之初，隨著法律將律師定位為“國家法律工作者”，將律師工作機(jī)構(gòu)定位為“法律顧問處”，司法協(xié)助局機(jī)關(guān)幾乎將律師視為內(nèi)部管理的事業(yè)編制人員，而將法律顧問處則作為內(nèi)部設(shè)置的事業(yè)機(jī)構(gòu)。又如，各級司法行政機(jī)關(guān)過去對司法鑒定機(jī)構(gòu)也采取行政控制的管理方式，凡司法鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)置、負(fù)責(zé)人的任免、人員的調(diào)配、工資福利的發(fā)放、人員的獎懲等事項(xiàng)，幾乎都由司法行政機(jī)關(guān)像對待公務(wù)員那樣加以管理。再如，司法行政機(jī)關(guān)曾一度直接對政法院校擁有管理權(quán)，但這種管理也帶有行政控制的色彩，從高校的設(shè)置、高校負(fù)責(zé)人的任免，直到高校的行政事務(wù)，司法行政機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)無處不在，這大大限制了政法院校的辦學(xué)自主行權(quán)，違背了法律教育的基本規(guī)律。

從1982年以來，伴隨著整個政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，司法行政機(jī)關(guān)對于法律服務(wù)的管理方式也在發(fā)生著根本的變化。這種變化的基本軌跡是行政控制的色彩逐漸減弱，行業(yè)指導(dǎo)的特征逐漸加強(qiáng)。法律服務(wù)機(jī)構(gòu)逐漸從司法行政機(jī)關(guān)控制下的“準(zhǔn)公務(wù)員”，變成獨(dú)立自主地從事法律服務(wù)的專業(yè)人員；法律服務(wù)機(jī)構(gòu)也從司法行政機(jī)關(guān)控制下的事業(yè)單位，變成獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)；多種法律職業(yè)協(xié)會作為獨(dú)立注冊的社團(tuán)法人，承擔(dān)起對本法律職業(yè)從業(yè)人員的監(jiān)督管理職責(zé)。隨著司法行政體制改革的逐步深入，律師協(xié)會對律師職業(yè)的監(jiān)控力度逐步加強(qiáng)，包括律師在職培訓(xùn)、維護(hù)權(quán)益、紀(jì)律懲戒在內(nèi)的一系列律師事務(wù)，逐步由律師協(xié)會進(jìn)行自主性管理。甚至越來越多的律師協(xié)會在會長選舉和理事任免等方面，顯示出越來越強(qiáng)烈的獨(dú)立自主性。與此同時，作為公證員工作機(jī)構(gòu)的公證處，盡管是由司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立的，但在公證事務(wù)的辦理上越來越具有獨(dú)立自主性，公證員協(xié)會在教育培訓(xùn)、權(quán)益維護(hù)、業(yè)務(wù)交流、紀(jì)律懲戒等方面，也越來越按照公證業(yè)務(wù)的規(guī)律進(jìn)行管理。

2005年司法鑒定體制改革的初步完成，從根本上改變了司法行政機(jī)關(guān)管理司法鑒定事務(wù)的工作方式。通過這次改革，司法行政機(jī)關(guān)基本上不再設(shè)置司法鑒定機(jī)構(gòu)，除了偵查機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的鑒定機(jī)構(gòu)以外，其他鑒定機(jī)構(gòu)基本上轉(zhuǎn)變?yōu)樽载?fù)盈虧、自主經(jīng)營的社會鑒定機(jī)構(gòu)，這類鑒定機(jī)構(gòu)具有明顯的經(jīng)營性、社會性和服務(wù)性?！?1 〕司法行政機(jī)關(guān)對司法鑒定的管理，從原來的行政控制方式徹底轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的行業(yè)指導(dǎo)方式。無論是對司法鑒定機(jī)構(gòu)，還是對司法鑒定人，司法行政機(jī)關(guān)的行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)控主要表現(xiàn)在以下幾個方面：頒布司法鑒定執(zhí)業(yè)證書，劃定司法鑒定活動范圍，登記司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人名冊，制定和維護(hù)司法鑒定職業(yè)倫理規(guī)范，進(jìn)行司法鑒定人誠信等級評估，對司法鑒定人進(jìn)行教育培訓(xùn)，對違規(guī)鑒定人進(jìn)行調(diào)查懲戒，等等。

（二）統(tǒng)一法律服務(wù)體系的完善

在對律師、公證、法律援助、司法鑒定、人民調(diào)解等法律服務(wù)業(yè)的管理過程中，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立一套統(tǒng)一的行業(yè)調(diào)控制度。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)允許所有這些領(lǐng)域的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)按照自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的原則從事法律服務(wù)活動，將這些機(jī)構(gòu)中的法律服務(wù)人員按照專業(yè)法律服務(wù)人員來加以管理。無論是對法律服務(wù)機(jī)構(gòu)還是對法律服務(wù)人員，司法行政機(jī)關(guān)都應(yīng)采取行業(yè)調(diào)控的方式進(jìn)行管理也就是通過確立法律服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入資格、頒發(fā)執(zhí)業(yè)證書、確定服務(wù)范圍、名冊登記、制定并維護(hù)職業(yè)倫理規(guī)范、教育培訓(xùn)、組織紀(jì)律懲戒等方式，對法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控。與此同時，應(yīng)當(dāng)全面推動法律服務(wù)協(xié)會的建立和完善，將部分行業(yè)調(diào)控職能逐漸交付法律服務(wù)協(xié)會來行使。目前律師、公證和司法鑒定已經(jīng)組建了相關(guān)的行業(yè)協(xié)會，未來的法律援助、人民調(diào)解甚至與社區(qū)矯正有關(guān)的司法社工領(lǐng)域，也應(yīng)組建相應(yīng)的法律援助協(xié)會、人民調(diào)解員協(xié)會以及司法社會工作者協(xié)會。在這些法律服務(wù)行業(yè)協(xié)會組建完畢的前提下，逐漸由這些行業(yè)協(xié)會來組織從業(yè)人員教育培訓(xùn)，維護(hù)從業(yè)人員的合法權(quán)益，對違規(guī)違紀(jì)人員進(jìn)行必要的紀(jì)律懲戒。endprint

考慮到未來的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)將承擔(dān)更多非監(jiān)禁刑的執(zhí)行職能，而單靠司法行政機(jī)關(guān)設(shè)在基層的社區(qū)矯正人員根本不足以完成這方面的使命，因此，可以考慮借鑒和推廣北京、上海等地的改革經(jīng)驗(yàn)，全面組建社會工作者服務(wù)機(jī)構(gòu)，并將其納入法律服務(wù)體系之中。目前，社會工作者的工作機(jī)構(gòu)一般設(shè)在共青團(tuán)、高校、非營利性組織等之中，可以協(xié)助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)提供多方面的服務(wù)工作。未來，為有效地規(guī)范這些社工機(jī)構(gòu)的工作，司法行政機(jī)關(guān)有必要組建司法社會工作者協(xié)會，對司法社工的從業(yè)資格、從業(yè)范圍、名冊登錄、職業(yè)倫理維護(hù)、權(quán)益維護(hù)、紀(jì)律懲戒等加強(qiáng)管理和調(diào)控，使該項(xiàng)服務(wù)業(yè)得到健康發(fā)展?！?2 〕

五、生效裁判的執(zhí)行職能

從1982年監(jiān)獄機(jī)構(gòu)被劃入司法行政機(jī)關(guān)以來，刑罰執(zhí)行逐步被納入宏觀司法行政事務(wù)之中，成為司法行政機(jī)關(guān)的重要職能。后來，隨著社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的逐步設(shè)立，那種針對非監(jiān)禁刑的執(zhí)行監(jiān)督工作，也被整合進(jìn)司法行政機(jī)關(guān)的法律職能之中。但迄今為止，我國的刑罰執(zhí)行權(quán)仍然由司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和法院分別加以行使，那種統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體系尚未建立起來。與此同時，盡管司法改革決策者提出了“審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離”的改革目標(biāo)，但民事裁判的執(zhí)行權(quán)仍被控制在法院手中，造成法院司法職權(quán)的過于集中，帶來一定程度的權(quán)力濫用乃至司法腐敗問題，也在一定程度上助長了“執(zhí)行難”問題。

司法行政改革的經(jīng)驗(yàn)表明，法院生效裁判的執(zhí)行權(quán)不是司法裁判權(quán)，而屬于宏觀性司法行政事務(wù)的組成部分。唯有建立統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體系，并進(jìn)而將法院生效裁判權(quán)統(tǒng)一歸由司法行政機(jī)關(guān)加以行使，才能解決這種由執(zhí)行權(quán)的分散行使所帶來的一系列問題。為有效地從事“宏觀司法行政事務(wù)”的管理，有必要將法院的民事裁判執(zhí)行權(quán)逐步劃歸司法行政機(jī)關(guān)，由此實(shí)現(xiàn)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的徹底分離。

（一）執(zhí)行權(quán)劃歸司法行政機(jī)關(guān)的歷史必然性

1982年“勞改”機(jī)構(gòu)和“勞教”機(jī)構(gòu)同時被從公安部劃歸司法部，這是我國司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使刑罰執(zhí)行權(quán)的開端。在司法行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置發(fā)生變化的背后，存在著刑罰執(zhí)行權(quán)與偵查權(quán)、勞動教養(yǎng)決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的職能分離。

當(dāng)時為什么要進(jìn)行這種重大改革呢？道理其實(shí)很簡單，在公安部領(lǐng)導(dǎo)“勞改”部門的情況下，公安機(jī)關(guān)既行使刑事偵查權(quán)，又行使刑罰執(zhí)行權(quán)，這一方面大大削弱了公安機(jī)關(guān)刑事偵查職能和維護(hù)治安職能的有效性，使得公安機(jī)關(guān)無法集中有限的人力物力履行“治安保衛(wèi)機(jī)關(guān)”的職責(zé)，無法有效提高刑事案件的破案率，也對其維護(hù)社會治安職能的發(fā)揮帶來消極影響。另一方面，作為自由刑的執(zhí)行機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)要對在押已決犯進(jìn)行教育矯正，貫徹教育、感化、挽救相結(jié)合的工作指針，但公安機(jī)關(guān)偵查破案、快速維護(hù)社會治安的職能，明顯與矯正罪犯的職能發(fā)生沖突，經(jīng)常顧此失彼，使得刑罰執(zhí)行職能在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部逐漸被邊緣化。既然公安機(jī)關(guān)同時行使刑罰執(zhí)行權(quán)和刑事偵查權(quán)，會帶來如此嚴(yán)重的消極后果，那么，將這種職能加以分離，將刑罰執(zhí)行權(quán)劃歸司法行政機(jī)關(guān)行使，這對面臨沉重偵查破案壓力的公安機(jī)關(guān)而言，未嘗不是一種解脫。

同樣的道理，在公安機(jī)關(guān)對勞動教養(yǎng)同時行使審批決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)的情況下，公安機(jī)關(guān)當(dāng)時也面臨著管理全國數(shù)百家勞動教養(yǎng)場所、對數(shù)十萬人進(jìn)行勞動教養(yǎng)的沉重壓力。在公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著越來越沉重的偵查破案和維護(hù)社會治安任務(wù)的情況下，這種對勞動教養(yǎng)場所的管理職能，會耗費(fèi)大量的人力物力財力。不僅如此，對勞動教養(yǎng)人員的教育矯正，與對罪犯的教育改造一樣，也都不是公安機(jī)關(guān)的工作強(qiáng)項(xiàng)，與公安機(jī)關(guān)作為治安保衛(wèi)機(jī)關(guān)的職能存在著明顯的矛盾。自20世紀(jì)末期以來，勞動教養(yǎng)的適用對象越來越集中到反復(fù)吸毒成癮、多次賣淫嫖娼以及從事嚴(yán)重危害社會治安的行為人，而對這些人的教育矯正又不得不伴隨著戒毒、戒除不良習(xí)氣、進(jìn)行特殊教育等專門性工作。這種專門性工作顯然不是公安機(jī)關(guān)所擅長的。更何況，公安機(jī)關(guān)對勞動教養(yǎng)既行使審批決定權(quán)，又自行行使執(zhí)行權(quán)，也造成權(quán)力的過分集中，影響勞動教養(yǎng)決定的公正性和準(zhǔn)確性。正因如此，勞教機(jī)構(gòu)被劃歸司法行政機(jī)關(guān)，這帶來勞動教養(yǎng)的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的真正分離，使得勞動教養(yǎng)的審批和決定權(quán)不再受制于執(zhí)行職能，也使得勞動教養(yǎng)的執(zhí)行逐步走向?qū)I(yè)化、正規(guī)化的道路。這也為后來在勞動教養(yǎng)制度廢除后把勞動教養(yǎng)場所被改造成強(qiáng)制戒毒機(jī)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

“勞改”部門和“勞教”部門被從公安機(jī)關(guān)劃歸司法行政機(jī)關(guān)，最終促成了監(jiān)獄機(jī)構(gòu)和強(qiáng)制戒毒機(jī)構(gòu)的改革完善，使得司法行政機(jī)關(guān)成為專門行使獄政管理和司法戒毒管理的專門機(jī)構(gòu)。但這種刑罰執(zhí)行體制的改革后來并沒有大規(guī)模地推進(jìn)，而處于停滯不前的狀態(tài)。公安機(jī)關(guān)作為主要刑事偵查機(jī)關(guān)，仍然行使著對拘役、管制以及部分附加刑的執(zhí)行權(quán)，并利用其對看守所的管理權(quán)，將被判處短期自由刑的罪犯放置在看守所進(jìn)行執(zhí)行。這種由公安機(jī)關(guān)行使部分刑罰執(zhí)行權(quán)的情況，破壞了國家刑罰執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一行使，仍然造成刑事偵查權(quán)與刑罰執(zhí)行權(quán)的高度集中和職能沖突。

與此同時，法院作為國家審判機(jī)關(guān)，目前仍然在行使著刑罰執(zhí)行權(quán)和民事、行政裁判執(zhí)行權(quán)，造成事實(shí)上的審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的高度集中和職能混亂。在刑事執(zhí)行領(lǐng)域，包括死刑、罰金刑、沒收財產(chǎn)刑在內(nèi)的刑罰，都是由法院自行加以執(zhí)行的。而那些涉及違法所得的追繳，盡管還不算是一種獨(dú)立的刑罰，但竟然也是由法院自行執(zhí)行的。顯然，對公民生命權(quán)的剝奪以及對個人財產(chǎn)權(quán)的剝奪，都存在法院“自審自執(zhí)”的問題，既破壞了國家刑罰執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一行使，又帶來了審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相互沖突。

而在民事、行政裁判的執(zhí)行領(lǐng)域，法院既行使審判權(quán)，又行使對生效裁判的執(zhí)行權(quán)，既負(fù)責(zé)行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)，又負(fù)責(zé)對執(zhí)行過程中執(zhí)行標(biāo)的等變更問題行使裁判權(quán)，這種將審判權(quán)與執(zhí)行高度集中行使的體制，既造成法官自由裁量權(quán)的濫用，甚至釀成結(jié)構(gòu)性的司法腐敗問題，又由于法院自身政治權(quán)威和資源的局限而帶來制度性的“執(zhí)行難”問題。2014年以來司法決策者本來已經(jīng)提出了“審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離”的改革目標(biāo)，但這一改革遲遲沒有實(shí)質(zhì)性的推動，法院只是在內(nèi)部建立了一些保證執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁判權(quán)相對分離的技術(shù)性應(yīng)對措施。endprint

（二）統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體系的構(gòu)建

為了建立統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體制，保障刑罰執(zhí)行權(quán)被統(tǒng)一掌握在中立國家機(jī)關(guān)手中，避免執(zhí)行權(quán)與偵查權(quán)的沖突，也避免執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)的矛盾，有必要將刑罰執(zhí)行權(quán)全部收歸司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使?！?3 〕

首先，那些由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行的刑事處罰，包括拘役、管制以及包括剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境在內(nèi)的部分附加刑，都應(yīng)轉(zhuǎn)由司法行政機(jī)關(guān)予以執(zhí)行。經(jīng)過1982年以來的司法行政體制改革，我國司法行政機(jī)關(guān)在獄政管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并逐步建立了對社區(qū)矯正的管理機(jī)制，對監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑的執(zhí)行都有了較為成熟的管理網(wǎng)絡(luò)。因此，未來可以考慮對被判處拘役的罪犯，放置在監(jiān)獄內(nèi)單獨(dú)執(zhí)行刑罰；對于被判處管制的罪犯，可以將其納入社區(qū)矯正的執(zhí)行體系之中；對被判處剝奪政治權(quán)利的罪犯，可以由司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)絡(luò)其所在的村莊、街道或者社區(qū)，對其選舉權(quán)、被選舉權(quán)以及其他政治權(quán)利的剝奪情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，以保證這一刑事處罰的有效執(zhí)行。考慮到司法行政機(jī)關(guān)設(shè)有司法協(xié)助部門，對于那些被判處驅(qū)逐出境的外國人或無國籍人，可以由該部門根據(jù)國際條約或者根據(jù)互惠原則，有效執(zhí)行這類特殊的附加刑。

其次，那些由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行的刑事處罰，包括死刑、罰金刑、沒收財產(chǎn)刑，都應(yīng)被轉(zhuǎn)交司法行政機(jī)關(guān)加以執(zhí)行。作為一種旨在剝奪罪犯生命權(quán)的極刑，死刑的執(zhí)行應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)下屬的監(jiān)獄機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行?？梢钥紤]在監(jiān)獄機(jī)構(gòu)設(shè)置死刑執(zhí)行部門和執(zhí)行設(shè)施，在接到最高人民法院生效的死刑裁判文書和最高人民法院院長執(zhí)行死刑的命令之后，監(jiān)獄死刑執(zhí)行官員應(yīng)交付法警執(zhí)行死刑，檢察機(jī)關(guān)可以派員臨場監(jiān)督。與此同時，對于法院生效判處的罰金刑和沒收財產(chǎn)刑，也應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)下設(shè)的執(zhí)行部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，必要時可以采取諸如查封、扣押、劃撥、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等財產(chǎn)性執(zhí)行措施。對于所執(zhí)行來的財產(chǎn)，應(yīng)一律上繳財政部門設(shè)置的國庫賬戶。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)派員全程監(jiān)督司法行政機(jī)關(guān)對財產(chǎn)性的執(zhí)行活動。

再次，在統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體系建立之后，司法行政機(jī)關(guān)除了繼續(xù)設(shè)置和完善監(jiān)獄、社會矯正機(jī)構(gòu)以外，還可以考慮組建新的刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)。未來的監(jiān)獄可以繼續(xù)對所有被判處有期徒刑、無期徒刑和死刑的罪犯行使執(zhí)行權(quán)，還可以對被判處拘役的罪犯進(jìn)行單獨(dú)關(guān)押，執(zhí)行特殊的教育矯正措施?！?4 〕未來的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對那些被判處管制、緩刑、假釋的罪犯，執(zhí)行非監(jiān)禁性刑罰措施，包括監(jiān)督勞動、教育、治療、考察、評估等各項(xiàng)矯正措施，同時對那些被判處剝奪政治權(quán)利的罪犯，社區(qū)矯正部門也負(fù)責(zé)進(jìn)行執(zhí)行。那些被判處驅(qū)逐出境的罪犯，未來可以由司法部下設(shè)的司法協(xié)助局負(fù)責(zé)執(zhí)行。至于那些被判處罰金刑、沒收財產(chǎn)刑的罪犯，司法行政機(jī)關(guān)可以考慮設(shè)置專門的財產(chǎn)刑執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。考慮到這類執(zhí)行涉及對個人財產(chǎn)權(quán)的剝奪問題，未來對這類刑罰的執(zhí)行可以與民事、行政裁判的執(zhí)行由同一機(jī)構(gòu)一并實(shí)施。

（三）民事和行政執(zhí)行體制的全面變革

早在2014年，司法改革決策者就提出了“審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離”的改革設(shè)想，但最高人民法院提出的改革方案卻是在法院內(nèi)部分別設(shè)置執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)和執(zhí)行裁判機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)所謂的“內(nèi)部審執(zhí)分離”。但經(jīng)驗(yàn)表明，無論是審判業(yè)務(wù)庭與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離，還是執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁判權(quán)的分離，都存在著一些難以克服的缺陷和弊端。這種內(nèi)部審執(zhí)分離既無法解決結(jié)構(gòu)性的“執(zhí)行難”問題，也無法解決由于審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)集中在法院所帶來的自由裁量權(quán)濫用問題，甚至難以避免制度性的執(zhí)行腐敗問題。因此，民事和行政執(zhí)行體制改革的唯一出路還是推行全面的“外部審執(zhí)分離”，也就是將民事和行政裁判的執(zhí)行權(quán)全部交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行使，法院專心致志地從事民事和行政裁判活動。

具體說來，未來民事案件和行政訴訟案件的裁判活動可分為兩個部分：一是實(shí)體性審判活動，也就是對提起民事訴訟和行政訴訟的案件，為確定民事責(zé)任和行政處罰的合法性問題所進(jìn)行的所有審判活動；二是執(zhí)行裁判活動，也就是在執(zhí)行過程中遇有諸如訴訟標(biāo)的變更、執(zhí)行對象發(fā)生變化或者執(zhí)行案外人提出異議的情況，執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)中止執(zhí)行活動，將前述事項(xiàng)交由法官予以裁決，后者經(jīng)過審查作出執(zhí)行裁定。上述兩項(xiàng)司法裁判權(quán)都應(yīng)由法院加以行使，但可以進(jìn)行必要的分離，也就是前一種裁判權(quán)由民事審判和行政審判部門行使，后一種裁判權(quán)則由專門的執(zhí)行裁判法官負(fù)責(zé)行使。

至于未來對民事和行政裁判的執(zhí)行實(shí)施權(quán)，則一律交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行使?？梢钥紤]在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部組建民事行政裁判執(zhí)行部門，由其負(fù)責(zé)對全部民事和行政裁判執(zhí)行。為保證民事和行政裁判執(zhí)行的順利實(shí)施，可以在該執(zhí)行部門配備必要的司法警察和執(zhí)行設(shè)備，對被執(zhí)行人采取包括查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等在內(nèi)的一系列執(zhí)行措施，必要時對于那些阻礙執(zhí)行活動的被執(zhí)行人，也可以經(jīng)執(zhí)行裁判法官批準(zhǔn)，采取剝奪人身自由的強(qiáng)制措施。但無論如何，在執(zhí)行實(shí)施過程中，一旦發(fā)生諸如執(zhí)行標(biāo)的變更、執(zhí)行對象發(fā)生變化或者案外人提出異議等情形的，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)立即中止執(zhí)行活動，將有關(guān)事項(xiàng)提交執(zhí)行法官負(fù)責(zé)裁決。一旦執(zhí)行法官作出裁決，司法行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門將恢復(fù)執(zhí)行活動的進(jìn)行。

六、司法保障職能

在公共法律服務(wù)和生效裁判的執(zhí)行職能之外，我國司法行政機(jī)關(guān)還在行使著一些司法保障職能。從2000年國家統(tǒng)一司法考試制度建立以來，到2005年司法鑒定體制改革的推進(jìn)，一些不適宜由偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院加以管理的司法行政事務(wù)逐步被歸入司法行政機(jī)關(guān)的管理范圍，變成宏觀司法行政事務(wù)的組成部分。目前，法院人民陪審員的遴選和管理，以及檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員的遴選和管理，正逐步被納入宏觀司法行政事務(wù)的重要組成部分。經(jīng)驗(yàn)表明，這些公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院所不宜行使的司法行政事務(wù)，一旦歸由司法行政機(jī)關(guān)加以行使，就可以有效解決這些專門機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下和權(quán)力過于集中的問題，對于這些司法行政事務(wù)走向?qū)I(yè)化和科學(xué)化，也提供了難得的發(fā)展契機(jī)。

但是，司法行政機(jī)關(guān)所行使的司法保障職能仍然存在一些值得關(guān)注的問題。盡管20世紀(jì)50年代曾經(jīng)出現(xiàn)的“大司法行政模式”，在我國并沒有重新出現(xiàn)的制度空間，但是，我國法院、檢察院對其人、財、物的全面管理，對于法官、檢察官乃至司法警察的教育培訓(xùn)，確實(shí)帶來了一些值得關(guān)注的問題。與此同時，公安機(jī)關(guān)所主管的一些行政管理事務(wù)，如未決羈押機(jī)構(gòu)等，也產(chǎn)生了類似的問題。可以說，在司法保障職能的強(qiáng)化方面，我國司法行政機(jī)關(guān)還有較大的改革空間。endprint

（一）法律從業(yè)人員的遴選與培訓(xùn)

1982年以來，司法行政機(jī)關(guān)在創(chuàng)建律師制度的基礎(chǔ)上，推行全國統(tǒng)一律師資格考試制度。2000年以后，隨著全國統(tǒng)一司法考試制度的建立，司法行政機(jī)關(guān)獲得了組織和管理司法考試的權(quán)力。這是法官、檢察官、律師遴選制度發(fā)生的重大變化，標(biāo)志著我國法律職業(yè)從業(yè)人員的培養(yǎng)方式朝著專業(yè)化和精英化方向邁進(jìn)了一大步。〔15 〕在總結(jié)司法考試制度成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，司法改革決策者構(gòu)建了全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，使得更多從事法律職業(yè)的人員，包括立法人員、偵查人員、公證人、仲裁人員等都要通過國家統(tǒng)一司法考試，才具有相應(yīng)的法律職業(yè)從業(yè)資格?？梢哉f，從律師資格考試制度的建立，直到全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度的推行，我國司法行政機(jī)關(guān)為法律職業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)化和精英化作出了較大貢獻(xiàn)。

但是，要實(shí)現(xiàn)法律職業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)化和精英化，僅靠統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度的推行還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這種考試制度所保障的僅僅是較高的法律職業(yè)入門條件和較為嚴(yán)格的遴選程序而已。自國家統(tǒng)一司法考試制度推行以來，由于這一考試難度極大，通過率非常低，因此被稱為國內(nèi)“第一考”。由于全日制法學(xué)教育本身存在著制度性的缺陷，也由于司法人員的在職教育培訓(xùn)機(jī)制存在著一些漏洞，更由于那些通過國家統(tǒng)一司法考試的人士處于放任自流的狀態(tài)，而根本沒有建立相應(yīng)的國家統(tǒng)一司法研修制度，法官、檢察官和律師的職業(yè)水平仍然存在著一些難以盡如人意之處。

我國司法行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)表明，對于法官、檢察官、律師以及其他從事法律職業(yè)的人員，唯有建立統(tǒng)一的教育、培養(yǎng)、遴選、研修、在職培訓(xùn)等職業(yè)養(yǎng)成體系，才有可能確保從事法律職業(yè)人員的專業(yè)化和精英化。而根據(jù)2014年以來司法體制改革的目標(biāo)，唯有確保那些具有較高素質(zhì)和豐富經(jīng)驗(yàn)的司法精英人士進(jìn)入法官、檢察官的員額，并保證法官、檢察官獨(dú)立自主地行使職權(quán)，才有可能維護(hù)司法的公平正義，并優(yōu)質(zhì)高效地完成司法工作。有鑒于此，未來的司法行政體制改革應(yīng)當(dāng)在培養(yǎng)專業(yè)化和精英化的法律職業(yè)從業(yè)人員方面發(fā)揮積極的作用，并將此類管理事務(wù)納入司法行政的重要職能之中。

在1982年以后，全日制政法院校被劃歸教育部或各省級教育行政部門，這固然有助于法學(xué)教育與其他專業(yè)高等教育的融合，但是也帶來了一些深層次的問題。其中最突出的問題是教育主管當(dāng)局無法按照法學(xué)教育的規(guī)律，為法律院校的人才培養(yǎng)制定有針對性的教育行政政策。無論是專門的政法院校，還是普通高校的法律院系，教育行政部門無法確立科學(xué)合理的準(zhǔn)入門檻，無法建立可操作的法學(xué)培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，無法為法律院系建立公正的退出機(jī)制。而司法行政機(jī)關(guān)由于不再負(fù)責(zé)法學(xué)教育的管理工作，對于法律院系的開辦、師資要求、課程設(shè)置、學(xué)位授予等不再承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。在此背景下，越來越多的高等學(xué)校開辦法律院系或者開設(shè)法學(xué)專業(yè)，而教育行政部門所設(shè)置的條件和門檻則是低之又低，對于那些開設(shè)法律院系或法學(xué)專業(yè)的高等學(xué)校，其畢業(yè)生一旦獲得法學(xué)本科以上學(xué)位，就可以暢通無阻地參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，并在通過考試后成為法官、檢察官、律師以及其他法律職業(yè)從事人員。應(yīng)當(dāng)說，對于法律院系或法學(xué)專業(yè)的開設(shè)，司法行政機(jī)關(guān)固然不承擔(dān)直接的管理責(zé)任，但是，對于現(xiàn)有全日制高等院校法學(xué)畢業(yè)生能否有資格參加全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，難道就不能設(shè)置一定的門檻嗎？難道司法行政機(jī)關(guān)就不能對各高等院校法律人才培養(yǎng)的水平進(jìn)行一定程度的審查和評估，并對不符合條件的高等院校作出不允許其畢業(yè)生參與法律職業(yè)資格考試的懲戒嗎？

司法行政機(jī)關(guān)對于法律人才培養(yǎng)要發(fā)揮積極的作用，還應(yīng)當(dāng)考慮對那些通過全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的人士建立統(tǒng)一的司法研修制度。本來，在2000年以后全國統(tǒng)一司法考試制度推行之時，就有學(xué)者提出了借鑒大陸法系國家的司法官訓(xùn)練模式，建立司法研修制度的設(shè)想。但是，這一設(shè)想沒有得到任何認(rèn)真的回應(yīng)。未來，隨著全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度的推行，幾乎所有法律職業(yè)從業(yè)人員都要通過這一重要的資格考試，才能走上法官、檢察官、律師等法律職業(yè)之路。但是，通過這一資格考試的人士充其量只是在法律專業(yè)知識的掌握上達(dá)到了從事法律職業(yè)的最低標(biāo)準(zhǔn)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到立即勝任法律職業(yè)的程度。既然如此，司法行政機(jī)關(guān)為什么就不能在全國層面和各省層面開設(shè)專門的司法研修學(xué)院，為那些通過法律職業(yè)資格考試的人士，舉行為期兩年的法律實(shí)務(wù)培訓(xùn)呢？經(jīng)過這種專門法律實(shí)務(wù)培訓(xùn)之后，這些人士再被遴選為法官、檢察官、律師等法律職業(yè)，就能盡早勝任本職工作。

除了司法研修以外，對于在職法官、檢察官的教育培訓(xùn)也沒有建立統(tǒng)一的制度體系。迄今為止，最高人民法院組建了國家法官學(xué)院，最高人民檢察院組建了國家檢察官學(xué)院，這些教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對在職法官、檢察官的教育培訓(xùn)工作。與此同時，各省、自治區(qū)、直轄市高級法院開始法官學(xué)院分院，各省級檢察機(jī)關(guān)也開辦了檢察官學(xué)院分院。由此形成了遍布全國各級法官和檢察機(jī)關(guān)的在職教育培訓(xùn)體系。但是，這種培訓(xùn)體系一方面嚴(yán)重分散了有限的在職教育資源，無法整合既有的人力物力財力資源來為在職法官和檢察官提高優(yōu)質(zhì)高效的培訓(xùn)；另一方面也存在對在職法官、檢察官無法提供統(tǒng)一教育培訓(xùn)內(nèi)容，教育培訓(xùn)無法保證在職人員切實(shí)提高司法實(shí)務(wù)能力的問題。2000年以前，我國曾經(jīng)實(shí)行過統(tǒng)一的在職法官、檢察官教育培訓(xùn)制度。但由于當(dāng)時眾多法官、檢察官沒有受到過系統(tǒng)的法學(xué)專業(yè)訓(xùn)練，對法官、檢察官的教育培訓(xùn)需要注重基礎(chǔ)性和專業(yè)性，法院和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部教育培訓(xùn)制度應(yīng)運(yùn)而生，并最終取代了統(tǒng)一的司法人員在職培訓(xùn)體系。但是，如今法官、檢察官普遍受到過法律專業(yè)訓(xùn)練，對在職法官、檢察官的基礎(chǔ)性和專業(yè)性教育培訓(xùn)已經(jīng)不是緊迫的任務(wù)，而對這些在職人員的實(shí)務(wù)訓(xùn)練和前沿性培訓(xùn)，將是未來在職培訓(xùn)的重中之重。可以說，由司法行政機(jī)關(guān)建立統(tǒng)一的司法人員在職教育培訓(xùn)體系，將現(xiàn)有的法官學(xué)院、檢察官學(xué)院整合進(jìn)未來的司法官學(xué)院之中，已經(jīng)具備了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)和條件。

（二）人民陪審員和人民監(jiān)督員的管理

作為公眾參與司法工作的主要形式，人民陪審員制度是我國司法制度的組成部分，人民監(jiān)督員制度則是我國檢察制度的重要內(nèi)容。過去，人民陪審員由法院自行管理，人民監(jiān)督員則由檢察機(jī)關(guān)自行管理。尤其是基層法院和基層檢察機(jī)關(guān)，在管理人民陪審員和人民監(jiān)督員方面存在著很大的工作壓力。凡人民陪審員、人民監(jiān)督員的遴選、名冊登錄、培訓(xùn)、參觀、職業(yè)倫理規(guī)范、懲戒等事務(wù)，都由法院、檢察機(jī)關(guān)自行加以管理。這不僅會帶來一系列工作負(fù)擔(dān)，而且也容易出現(xiàn)人民陪審員不中立、人民監(jiān)督員存在利害關(guān)系等一系列問題，影響了人民陪審員、人民監(jiān)督員的公信力。endprint

近年來，隨著法院、檢察院司法改革的深入推進(jìn)，特別員額制的全面推行，法院、檢察院的司法行政編制受到不同程度的壓縮，原來負(fù)責(zé)管理人民陪審員、人民監(jiān)督員的司法行政部門要么受到裁撤，要么不堪重負(fù)。而隨著司法改革的逐步推進(jìn)，人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度還具有越來越得到加強(qiáng)的趨勢。例如，法院在原來實(shí)行的“1加2”合議庭模式的基礎(chǔ)上，逐步推行“3加4”合議庭模式，使得很多案件參與合議庭的人民陪審員人數(shù)需要有大規(guī)模的增加。在此背景下，一些地方開始探索在基層司法行政機(jī)關(guān)設(shè)置人民監(jiān)督員管理辦公室或者人民陪審員管理辦公室，將人民陪審員、人民監(jiān)督員的管理權(quán)向司法行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移。經(jīng)驗(yàn)表明，這種改革探索具有很大的創(chuàng)新性，這意味著對人民陪審員、人民監(jiān)督員的管理工作，逐步從“專門性司法行政事務(wù)”轉(zhuǎn)化為“宏觀司法行政事務(wù)”，使其走上一條專門化、專業(yè)化的管理道路。未來，這一改革在經(jīng)過全面總結(jié)的基礎(chǔ)上，可望向全國各地加以推廣，使得各地基層司法行政機(jī)關(guān)全面獲得對人民陪審員、人民監(jiān)督員的管理權(quán)。

（三）看守所的隸屬問題

在看守所的隸屬問題上，目前存在的最大問題是未決羈押權(quán)與偵查權(quán)發(fā)生沖突的問題。本來，未決羈押職能主要是為了實(shí)現(xiàn)對在押未決犯的有效控制，避免其發(fā)生進(jìn)一步的社會危害行為，同時也有助于對其人身安全的有效保護(hù)。但在看守所歸由公安機(jī)關(guān)控制的體制下，公安機(jī)關(guān)同時行使著未決羈押權(quán)和刑事偵查權(quán)，這就造成未決羈押權(quán)無法保持基本的中立性，而不得不服務(wù)于刑事偵查的需要。例如，目前公安機(jī)關(guān)高度依賴于看守所內(nèi)的“獄偵機(jī)制”，使得高達(dá)三分之一以上的刑事案件通過看守所內(nèi)部的“深挖機(jī)制”來得以破獲。這種偵查模式既容易使看守所內(nèi)的“獄偵活動”發(fā)生失控現(xiàn)象，造成一些“特情人員”濫用調(diào)查權(quán)，發(fā)生事實(shí)上的威脅、引誘、欺騙、暴力取證等現(xiàn)象，甚至釀成冤假錯案。另一方面，也造成嫌疑人、被告人的“超罪犯化”，使其受到較之罪犯更為不利的待遇，使其辯護(hù)權(quán)利乃至人格尊嚴(yán)都受到不合理的剝奪。

為實(shí)現(xiàn)未決羈押權(quán)與偵查權(quán)的分離，避免偵查機(jī)關(guān)利用羈押未決犯的便利展開任意偵查活動，有效保障在押未決犯的人身權(quán)利和辯護(hù)權(quán)利，有必要對看守所制度進(jìn)行全面改革，將看守所成建制地從公安機(jī)關(guān)剝離出來，轉(zhuǎn)由司法行政機(jī)關(guān)管理。這一改革如能實(shí)現(xiàn)，將意味著我國司法行政機(jī)關(guān)對未決犯的羈押行使管理權(quán)，也將是我國司法行政體制的一項(xiàng)重大變革。

將看守所成建制地轉(zhuǎn)交司法行政機(jī)關(guān)管理，這一改革本身并不復(fù)雜，也不會遇到任何體制障礙。但由于看守所在公安機(jī)關(guān)的長期管理之下，已經(jīng)變成了一種刑事偵查的第二戰(zhàn)場，成為公安機(jī)關(guān)用來進(jìn)行“深挖余罪”的工具，同時也是公安機(jī)關(guān)對那些被判處短期自由刑的罪犯執(zhí)行刑罰的場所，因此，看守所制度的改革需要有進(jìn)行一系列配套措施加以保障。首先，現(xiàn)行的“獄偵”制度應(yīng)當(dāng)全面取消，司法行政機(jī)關(guān)未來行使對看守所的管理權(quán)之后，應(yīng)當(dāng)全面廢除“深挖余罪”機(jī)制，不得在監(jiān)號內(nèi)設(shè)置“特情人員”或者“耳目”，也不得協(xié)助偵查機(jī)關(guān)將“深挖余罪”或“深挖同伙”的數(shù)量，作為確定看守所行政等級的標(biāo)準(zhǔn)。其次，看守所不應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)刑罰執(zhí)行職能，任何被判處自由刑的罪犯，都應(yīng)被轉(zhuǎn)往監(jiān)獄執(zhí)行刑罰，接受專業(yè)化的教育矯正。未來的看守所應(yīng)變成一種專門羈押未決犯的場所，并按照無罪推定的原則，對在押的犯罪嫌疑人、被告人給予有尊嚴(yán)的對待，除了足額保障在押人員的福利待遇以外，還應(yīng)為其有效行使辯護(hù)權(quán)提供基本的便利。再次，未來由司法行政機(jī)關(guān)管理下的看守所，既要保障偵查機(jī)關(guān)在看守所內(nèi)進(jìn)行訊問的便利，也要給予辯護(hù)律師及時會見的機(jī)會，使得辯護(hù)律師與在押的未決犯的會面交流得到無障礙的實(shí)現(xiàn)。

（四）涉案財物的管理問題

在看守所管理體制之外，公檢法三機(jī)關(guān)對涉案財物的強(qiáng)制處分和追繳機(jī)制，也會造成這些機(jī)關(guān)對案件發(fā)生不適當(dāng)?shù)睦﹃P(guān)系，以至于影響它們的中立性和超然性。目前，在涉案財物的查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等問題的處置上，我國普遍實(shí)行由偵查機(jī)關(guān)自行處置的工作方式，結(jié)果造成了偵查權(quán)與涉案財物處置權(quán)的高度集中，造成了偵查機(jī)關(guān)與案件結(jié)局發(fā)生直接的利害關(guān)系，影響了司法活動的公正性。不僅如此，法院對自己負(fù)責(zé)審理的案件，竟然不經(jīng)過法庭審理程序就直接作出追繳違法犯罪所得的決定，并自行負(fù)責(zé)進(jìn)行執(zhí)行。這也影響了追繳涉案財物活動的公正性。

為避免罪犯的合法財產(chǎn)受到任意剝奪，也為了防止其他個人的合法財產(chǎn)受到無理侵犯，有必要在追繳環(huán)節(jié)建立正當(dāng)程序的前提下，將追繳違法犯罪所得的執(zhí)行權(quán)納入刑罰執(zhí)行體系之中。換言之，司法行政機(jī)關(guān)下設(shè)的財產(chǎn)刑執(zhí)行部門，除了罰金刑和沒收財產(chǎn)刑進(jìn)行執(zhí)行以外，還應(yīng)對法院生效判決的追繳違法犯罪所得部門行使執(zhí)行權(quán)。

（五）司法鑒定管理體制的進(jìn)一步變革問題

通過司法鑒定體制的全面改革，司法鑒定機(jī)構(gòu)從法院脫離出來，變成由司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理的社會鑒定服務(wù)機(jī)構(gòu)，這有助于維護(hù)司法鑒定的科學(xué)性和權(quán)威性，也確保了法院審判的中立性和超然性。對于那些由中立鑒定機(jī)構(gòu)所提供的鑒定意見，法官或合議庭無論是加以采納還是不予采信，都不再存在法院“自審自鑒”的問題，防止出現(xiàn)“瓜田李下”、“自我審查”的尷尬處境。

但是，這種司法鑒定體制改革進(jìn)行得并不徹底。當(dāng)時公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都保留了服務(wù)于本部門偵查活動的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員，只不過這些機(jī)構(gòu)和人員被禁止從事面向社會提供鑒定服務(wù)的活動。未來隨著檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)逐步移交國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的司法鑒定機(jī)構(gòu)也有可能被隨之移交監(jiān)察機(jī)關(guān)。但無論如何，這種由偵查機(jī)關(guān)自行設(shè)置司法鑒定機(jī)構(gòu)的制度安排，仍然會帶來“自偵自鑒”的問題，使得司法鑒定成為偵查活動的附庸，而失去基本的中立性和超然性，甚至喪失司法鑒定之作為“法庭科學(xué)”的基本品質(zhì)。從維護(hù)司法鑒定中立性的角度出發(fā)，未來那些設(shè)置在偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部的司法鑒定部門，應(yīng)逐步移交司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。

結(jié) 語

司法行政體制改革應(yīng)被納入司法體制改革的整體框架之中。而要全面啟動司法行政體制改革，首先需要重新界定司法行政機(jī)關(guān)的法律職能。根據(jù)我國司法行政機(jī)關(guān)的歷史演變情況，也考慮到司法體制改革的基本目標(biāo)，有必要將司法行政機(jī)關(guān)定位為“宏觀司法行政事務(wù)”的管理者，以區(qū)別于法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)所行使的“專門性司法行政事務(wù)”。

將諸多“專門性司法行政事務(wù)”轉(zhuǎn)化為“宏觀司法行政事務(wù)”，并使之被納入司法行政機(jī)關(guān)的管理范圍，這是我國司法行政體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)司法行政體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)，司法行政機(jī)關(guān)的“宏觀司法行政事務(wù)”主要包括三個組成部分：一是統(tǒng)一法律服務(wù)管理職能；二是生效司法裁判的執(zhí)行職能；三是司法保障職能。當(dāng)然，這三種法律職能的范圍和內(nèi)涵都發(fā)生了各種各樣的變化，具有一定的不可預(yù)期性。不過，萬變不離其宗。司法行政機(jī)關(guān)作為各級政府的職能部門，既不可能走向傳統(tǒng)的“大司法行政模式”，也不可能采納英美法的“司法行政兼理檢察業(yè)務(wù)模式”。司法行政機(jī)關(guān)終究屬于一種掌管宏觀司法行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。其職能范圍會隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，從避免法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)權(quán)力集中的職能沖突的角度，得到一定程度的擴(kuò)大，這是符合司法規(guī)律的改革方向的。endprint