夏 宏

(河南大學(xué) 財務(wù)處，河南 開封 475001)

一、實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋的意義

審計作為國家政治制度框架的重要組成部分，是國家對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面監(jiān)督的重要手段，影響著國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

目前，政府審計對象日趨多元化，審計內(nèi)容日趨復(fù)雜化，審計資源相對緊缺，監(jiān)督對象就容易出現(xiàn)盲區(qū)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，我國的審計已經(jīng)不再是單純的財政收支、財經(jīng)法紀(jì)的審計，而是以真實(shí)性為基礎(chǔ)，兼顧效率、經(jīng)濟(jì)效益與經(jīng)濟(jì)責(zé)任并重的審計業(yè)務(wù)格局，構(gòu)建審計“免疫系統(tǒng)”及綜合性履行職能，不斷增強(qiáng)審計的威懾力和實(shí)效性。我國的政府審計已經(jīng)由單純的財政收支管理、財經(jīng)法紀(jì)審計發(fā)展到以真實(shí)性為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)效益審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計并重的格局中來。同時，審計監(jiān)督的理念也有很大的改變，從以前的流于形式到現(xiàn)在的實(shí)質(zhì)重于形式。

2013年，劉家義審計長在全國審計工作會議上提出審計監(jiān)督全覆蓋是通過科學(xué)的安排審計計劃，選擇審計方式，使所有的監(jiān)督對象在一定時期內(nèi)都能接受審計監(jiān)督，形成一種動態(tài)的審計全覆蓋體系。審計目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)是建立在努力實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋、不斷提高審計的威懾力和有效性之上。

審計監(jiān)督全覆蓋是新時期國家對審計機(jī)關(guān)的基本要求，審計機(jī)關(guān)要在職權(quán)范圍內(nèi)，對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的使用部門和單位以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國企領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行全面的審計，不留盲區(qū)，從而做到對審計監(jiān)督對象和財政資金使用各個環(huán)節(jié)的全面覆蓋。

隨著經(jīng)濟(jì)社會全面深化改革進(jìn)程的加快，國家審計工作已經(jīng)不僅僅局限于財政資金收支審計等微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更要圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的熱點(diǎn)問題展開，防范經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行風(fēng)險。審計全覆蓋的提出不僅會提高審計質(zhì)量和審計效率，促進(jìn)國有資產(chǎn)的合理配置和提高使用效率，還將會推動經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行績效，同時，審計全覆蓋在促進(jìn)國家治理更加科學(xué)化、實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)安全等方面也將會發(fā)揮重要作用。

二、審計全覆蓋現(xiàn)狀分析

我國政府審計機(jī)關(guān)根據(jù)李克強(qiáng)總理“審計工作要全覆蓋，凡使用財政資金的單位和項目，都要接受審計監(jiān)督”這一要求，不斷擴(kuò)大政府審計的范圍，更新審計方法，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的審計監(jiān)督理念，讓審計的陽光照到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的每一個角落。目前，審計監(jiān)督全覆蓋在具體實(shí)施過程中還存在以下幾個方面的問題和難題：

(一) 立法方面

《中華人民共和國審計法》及《審計法實(shí)施條例》等有關(guān)審計法規(guī)，規(guī)定了審計機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，對審計范圍和內(nèi)容作了明確規(guī)定，在法律上實(shí)現(xiàn)了審計全覆蓋。但是在審計全覆蓋相關(guān)的具體法規(guī)上欠缺規(guī)范化和全面性，有法不依、無法可依等問題還不同程度的存在著，法律法規(guī)的規(guī)定模糊，口徑不一，前后矛盾等問題還層出不窮，這大大增加了審計執(zhí)法的難度，嚴(yán)重制約了審計全覆蓋的推進(jìn)。

(二)審計的廣度、深度方面

過去審計主要是對財務(wù)的審計，而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，又多出了比如環(huán)境審計、績效審計、責(zé)任審計等形式，同時，審計也被賦予了新的內(nèi)容。但是在審計實(shí)踐中仍是過多重視財務(wù)審計，沒有發(fā)展形成多層次的審計體系。這樣就造成了往往從單一的財務(wù)層面反映被審計單位狀況，而不能從多個角度，多個層次反映被審計單位的全面狀況、真實(shí)狀況?？茖W(xué)合理的審計覆蓋面是實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋的有效保障，也是審計在國家治理中發(fā)揮重要保障作用的前提。

在審計深度方面也很難達(dá)到審計全覆蓋的要求。以中央部門預(yù)算執(zhí)行審計為例，審計通常僅限于中央財政資金在北京地區(qū)的使用情況，很少甚至幾乎不涉及資金在北京地區(qū)以外的運(yùn)行情況，這樣就很難實(shí)現(xiàn)財政資金在縱向方面的有效監(jiān)督。

(三) 審計人員隊伍方面

目前，很多審計機(jī)關(guān)普遍存在著審計人數(shù)少，時間緊，工作量大的問題，并且審計全覆蓋工作尚處于摸索階段，沒有成功的經(jīng)驗(yàn)借鑒，一時間難以達(dá)到顯著的效果。目前，我國的審計力量總量不足，審計機(jī)關(guān)人員在結(jié)構(gòu)上也不盡合理，很多審計機(jī)關(guān)缺乏專業(yè)性、復(fù)合型人才，使得一些專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域的審計很難得到客觀公正的評價。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，審計對象日趨多元化，復(fù)雜化，社會各界對政府審計的需求急劇增長，而審計力量的增長遠(yuǎn)未跟上審計需求的增長。審計工作量隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展不斷增多，使得審計力量不足的情況原來越嚴(yán)重，這影響了審計工作的覆蓋面，要實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋存在極大的困難。審計人員的專業(yè)素養(yǎng)與工作態(tài)度在一定程度上影響著審計全覆蓋的程度。

(四)審計技術(shù)方面

目前，審計機(jī)關(guān)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了會計的電算化，財務(wù)軟件的應(yīng)用也已經(jīng)普及，但是在信息化建設(shè)方面，比如計算機(jī)局域網(wǎng)的建設(shè)、內(nèi)部網(wǎng)上數(shù)據(jù)和信息的傳遞和共享平臺建設(shè)等方面還有待加強(qiáng)。審計信息化程度低主要在于審計機(jī)關(guān)對信息化建設(shè)的重視程度不夠，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金、人員投入都不夠。

很多審計機(jī)關(guān)特別是一些地方審計機(jī)關(guān)的信息共享平臺模式較為單一，數(shù)據(jù)云、數(shù)據(jù)庫與審計手段統(tǒng)籌規(guī)劃的運(yùn)用還沒得到普及。另外，由于審計資源的涉密性質(zhì)，沒有一個安全的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境給予信息發(fā)布者以信任感，使得很多審計資源的獲得仍然依靠傳統(tǒng)的收集方法。

三、審計全覆蓋方法分析

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，審計全覆蓋應(yīng)選擇漸進(jìn)的方式方法，突破制約審計全覆蓋的薄弱環(huán)節(jié)，分層次實(shí)現(xiàn)審計的全面覆蓋。審計全覆蓋主要包括審計監(jiān)督對象的全面覆蓋和審計監(jiān)督內(nèi)容的全面覆蓋。

(一)完善審計監(jiān)督法律法規(guī)

加快規(guī)范現(xiàn)有的審計制度以及地方部門審計規(guī)章條文，加快設(shè)計法制化建設(shè)，使審計業(yè)務(wù)有法可依，依法定責(zé)，是實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋的根本途徑。應(yīng)根據(jù)審計監(jiān)督全覆蓋的要求，修訂審計相關(guān)法律法規(guī)，拓展審計范圍，明確設(shè)計對象，細(xì)化審計內(nèi)容，為審計全覆蓋提供健全的法律保障，為審計人員更好的貫徹執(zhí)行審計全覆蓋提供良好的法律環(huán)境。同時還要積極探索與審計全覆蓋相適應(yīng)的新的準(zhǔn)則規(guī)章制度，進(jìn)一步明確審計機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍，把審計全覆蓋上升到國家法律可以保障的層面，清除實(shí)施實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的障礙。還應(yīng)盡快完善地方審計相關(guān)法律法規(guī)，健全的法律制度體系能很好的指導(dǎo)地方審計機(jī)關(guān)的工作，保障其審計職能，順利實(shí)現(xiàn)地方審計全覆蓋。

一般來說，國家治理的法制化程度越高，審計全覆蓋就越具有實(shí)效。因此，必須上升高度，從依法治國的高度認(rèn)真對待實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋過程中所面臨的審計法律法規(guī)完善問題。在加強(qiáng)國家治理的頂層設(shè)計的同時還應(yīng)完善審計全覆蓋相關(guān)的具體的法律法規(guī)，為審計全覆蓋提供健全的法律保障。通過推動完善法律制度的完善，有效地規(guī)劃和配置審計監(jiān)督資源。

(二)科學(xué)合理地制定審計計劃

審計計劃是審計工作有效開展的基本保障。審計計劃是審計工作的起點(diǎn)，為有效實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋，審計機(jī)關(guān)在制定審計計劃時要做到科學(xué)統(tǒng)籌，全面安排。實(shí)行審計全覆蓋要把全部審計對象納入監(jiān)督視野，準(zhǔn)確把握監(jiān)督對象的覆蓋情況，并根據(jù)實(shí)時變化情況及時調(diào)整，為審計計劃提供參考依據(jù)。對財政資金使用的合規(guī)性、有效性進(jìn)行審計，確保政府預(yù)算的有效執(zhí)行是國家審計機(jī)關(guān)的基本職責(zé)。審計作為國家預(yù)算體系中不可或缺的環(huán)節(jié)，需要與政府預(yù)算周期相匹配。審計部門在制定年度審計計劃時需要與政府的項目規(guī)劃緊密結(jié)合，根據(jù)實(shí)際情況，科學(xué)安排計劃，做到審計對象明確，目標(biāo)可行，進(jìn)度可控。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，資源的稀缺性決定了國家不可能將全部的社會資源、人力資源運(yùn)用于審計機(jī)構(gòu)，因而某一審計項目也不可能無窮盡的耗費(fèi)審計資源。審計全覆蓋這一概念的提出并不是指對所有的審計對象和審計環(huán)節(jié)都給予同樣的時間和精力去審計，而是有重點(diǎn)有針對性對不同的審計對象采用不同的方式方法進(jìn)行審計，并且不遺漏任何需要審計的對象。審計工作要圍繞政府的工作中心，服從于國家治理的需要，全面把握相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的總體情況，確定審計的重點(diǎn)領(lǐng)域，統(tǒng)籌部署，有計劃地進(jìn)行，突出重點(diǎn)審計項目，提高重大項目、重要領(lǐng)域的審計頻率，確保實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)審計對象的全覆蓋。同時兼顧一般審計項目，制定科學(xué)合理的審計周期。由于審計對象的復(fù)雜性和多樣化，要編制與長期目標(biāo)相適應(yīng)的動態(tài)可持續(xù)的長期計劃，然后制定中期計劃和短期計劃，且短期計劃和中期計劃要與長期計劃有機(jī)結(jié)合。對于不同的審計對象要制定不同的審計計劃，實(shí)現(xiàn)審計對象和審計環(huán)節(jié)的全面覆蓋。

因此，在審計計劃制定之初就應(yīng)先確定審計目標(biāo)，合理確定重要性程度，從總體上對被審計對象發(fā)表審計意見。

(三)將高端審計人才和復(fù)合型審計人才的培養(yǎng)放在重要地位

隨著國家對審計全覆蓋要求的不斷提出，審計人員力量不足愈來愈明顯，尤其是高端審計人才的匱乏，這是制約著我國實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋的瓶頸。

審計全覆蓋對審計從業(yè)人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)技能的要求在不斷提高，審計人員除了應(yīng)精通財會、審計知識，還應(yīng)掌握法律、管理、金融、工程、計算機(jī)等方面的知識，同時還要有良好的溝通能力、過硬的政治素養(yǎng)、靈活處理突發(fā)事件的能力。

對審計人才的培養(yǎng)應(yīng)通過繼續(xù)教育、培訓(xùn)等手段，鼓勵審計人員多參加法律、金融、經(jīng)濟(jì)管理等的培訓(xùn)，培養(yǎng)復(fù)合型審計人才。然而對于很多審計機(jī)關(guān)來說，由于經(jīng)費(fèi)有限和教育資源稀缺，審計人員的繼續(xù)教育和培訓(xùn)受到一定程度的限制。雖然每年也會有很多培訓(xùn)，但是培訓(xùn)的內(nèi)容與實(shí)際工作中的審計項目沒有關(guān)聯(lián)性，也沒有使培訓(xùn)內(nèi)容得以有效推廣應(yīng)用的平臺，使得審計人員的培訓(xùn)缺乏系統(tǒng)性。因此，應(yīng)考慮制訂一個定期的、切合審計方案的培訓(xùn)計劃，建立一套高標(biāo)準(zhǔn)的教育培訓(xùn)制度，增強(qiáng)教育培訓(xùn)的系統(tǒng)性和科學(xué)性，比如實(shí)行審前培訓(xùn)、中長期培訓(xùn)和專題培訓(xùn)等。開展多種形式的學(xué)習(xí)交流和培訓(xùn)，可以按照專業(yè)、類別分別進(jìn)行不同的有針對性的業(yè)務(wù)交流和培訓(xùn)，使他們及時更新目前審計工作的最新政策、最新的審計技巧和方法，改善審計人員的知識結(jié)構(gòu)。

堅持以審計全覆蓋為導(dǎo)向，以提高審計實(shí)效為目標(biāo)，建立科學(xué)的人才流動機(jī)制，有針對性地引入資源環(huán)境類、項目工程類、計算機(jī)類等各方面專業(yè)性人才，著重審計隊伍中高端人才的培養(yǎng)，提高審計工作的專業(yè)性、精準(zhǔn)性。積極打造審計隊伍職業(yè)化建設(shè)，加大培訓(xùn)力度，樹立終身學(xué)習(xí)的理念，不斷提高審計人員的專業(yè)技能，盡快推動審計監(jiān)督全覆蓋的全面實(shí)現(xiàn)。

(四)利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，做好審計信息共享平臺的建設(shè)和維護(hù)，保證審計信息能夠得到有效的利用

在如今知識經(jīng)濟(jì)這一時代背景下，隨著數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)以前所未有的深度影響著我們的生活。要實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋，傳統(tǒng)的審計技術(shù)和方法已滿足不了審計信息化的要求，因此，必須利用互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計信息平臺系統(tǒng)，利用其收集整理結(jié)果的優(yōu)勢，全面覆蓋，重點(diǎn)突出協(xié)助采集數(shù)據(jù)，分類存儲，全面分析，提高審計的效率，同時降低審計風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化，從而實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋。這就要求審計人員具備基本的信息系統(tǒng)處理操作知識，利用智能化，制定相對應(yīng)的審計方法和手段，使信息資源得到最大程度的利用。

如今很多被審計對象提供的數(shù)據(jù)，包括微觀數(shù)據(jù)和宏觀數(shù)據(jù)等多元化的數(shù)據(jù)資源，組成龐大復(fù)雜的數(shù)據(jù)，極大地擴(kuò)展我們的審計視野，使審計全覆蓋取得突破性的進(jìn)展。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，審計人員面臨的原始資料是具有高度概括性、模糊性、關(guān)聯(lián)性的海量電子數(shù)據(jù)，因此，審計人員應(yīng)堅持以數(shù)據(jù)為核心，數(shù)據(jù)分析與現(xiàn)場檢查相結(jié)合，充分利用信息化的手段，關(guān)注資金的流向，從中發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，同時要有數(shù)據(jù)縱向關(guān)聯(lián)分析和橫向關(guān)聯(lián)分析的觀點(diǎn)，預(yù)算執(zhí)行單位數(shù)據(jù)與財政預(yù)算數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)分析，財政數(shù)據(jù)與宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析以及不同領(lǐng)域單位之間的橫向關(guān)聯(lián)分析。通過對數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析，多維度挖掘，利用信息資源快速流通的優(yōu)勢降低信息不對稱帶來的審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量和審計效率。借助于金審工程，加大數(shù)據(jù)綜合利用的力度，推進(jìn)審計數(shù)據(jù)中心建設(shè)和審計管理的數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)與被審計單位數(shù)據(jù)信息的實(shí)時聯(lián)接，突破現(xiàn)有審計項目行業(yè)部門的局限，構(gòu)建和完善審計專業(yè)數(shù)據(jù)庫和大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。

大數(shù)據(jù)時代背景下，國家審計數(shù)據(jù)庫和數(shù)字化審計平臺建設(shè)可以積極推進(jìn)數(shù)據(jù)中心聯(lián)網(wǎng)審計和對所有審計數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，打破當(dāng)下審計過程中經(jīng)常面對的壁壘。通過信息技術(shù)獲取審計信息，借助于大數(shù)據(jù)處理工具，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化審計，提高運(yùn)用信息化技術(shù)核查問題和進(jìn)行宏觀分析的能力，實(shí)現(xiàn)對被審計單位的精準(zhǔn)定位，提高審計的質(zhì)量和審計的效率，從而實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督的全面覆蓋。

四、結(jié)語

審計監(jiān)督的全面覆蓋是我國審計機(jī)關(guān)承擔(dān)的法律責(zé)任，同時也是國家發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。但是由于審計技術(shù)、審計格局還不盡完善，審計專業(yè)技術(shù)人才嚴(yán)重緊缺和相關(guān)法律制度不健全等原因，我國目前審計監(jiān)督的覆蓋面距離全覆蓋的要求相去甚遠(yuǎn)，審計全覆蓋作為審計機(jī)關(guān)監(jiān)督和制約財政資金使用和權(quán)利運(yùn)行的有效措施還未完全發(fā)揮它應(yīng)有的作用。審計監(jiān)督全覆蓋并不是一種新的審計模式，它只是實(shí)現(xiàn)審計目的的一種手段和策略，審計全覆蓋以實(shí)現(xiàn)財政資金的有效使用為主要目的。國家實(shí)行審計全覆蓋根本目的在于通過對經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域的公共機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的全面審計，重點(diǎn)對關(guān)系國家長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性項目、關(guān)鍵性領(lǐng)域?qū)徲?，推動國家法制化建設(shè)和治理體系現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)我國審計監(jiān)督的全面覆蓋是建設(shè)更高水平監(jiān)督框架的階段性目標(biāo)。審計監(jiān)督的全覆蓋是我國深化內(nèi)部改革的要求，同時也是政治改革和經(jīng)濟(jì)改革中的重要組成部分，是全面深化改革情況下產(chǎn)生的一種新的制度安排。

促進(jìn)審計監(jiān)督的全面覆蓋要充分考慮審計力量、審計技術(shù)、審計資源等因素，突出重點(diǎn)，全面兼顧，穩(wěn)步推進(jìn)。審計全覆蓋是有步驟、有重點(diǎn)、有成效的全覆蓋。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋應(yīng)制訂科學(xué)合理的審計計劃、完善審計相關(guān)的制度建設(shè)，同時加強(qiáng)審計全覆蓋所要求的人力資源和技術(shù)支持。

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