趙曉光

一、監(jiān)察留置程序的理論爭(zhēng)議

新通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）在先行試點(diǎn)基礎(chǔ)上對(duì)監(jiān)察留置措施進(jìn)行了立法規(guī)范，監(jiān)察留置的立法設(shè)想是取代“雙規(guī)”“雙指”，將之納入法治軌道。根據(jù)監(jiān)察體制改革最初的理論構(gòu)想，監(jiān)察留置的法治化應(yīng)當(dāng)運(yùn)用嚴(yán)密的規(guī)則體系，從實(shí)體和程序上加以有效約束，在采取留置措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行嚴(yán)格的審批程序，全程錄音錄像，防止權(quán)力濫用。因此監(jiān)察法及其之前的草案對(duì)監(jiān)察留置的規(guī)定在理論界引起了激烈的爭(zhēng)論，同時(shí)學(xué)界也對(duì)留置程序未來(lái)的完善提出了一些建議。

一方面，有學(xué)者對(duì)現(xiàn)行監(jiān)察留置的決定程序進(jìn)行了分析，由于其與刑事拘留、指定居所監(jiān)視居住以及逮捕等刑事訴訟強(qiáng)制措施相近，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步參考制定留置的具體程序。留置期限可分為短期留置與長(zhǎng)期留置，縮短部分監(jiān)察事項(xiàng)的留置期限，同時(shí)留置的場(chǎng)所在刑事立案前可以在專門場(chǎng)所，立案后則應(yīng)送看守所執(zhí)行?，F(xiàn)行的留置程序設(shè)置應(yīng)明確其救濟(jì)途徑，防止在實(shí)踐中演變?yōu)榉欠ň薪蜃兿嗑薪?。留置的期限?yīng)當(dāng)參照限制人身自由的行政強(qiáng)制措施、行政拘留和刑事拘留的期限，從嚴(yán)掌握，不應(yīng)差別過(guò)大，并且應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則，明確監(jiān)察留置的關(guān)鍵程序要素，如被留置人的陳述申辯權(quán)、知情權(quán)等。

另一方面，對(duì)于采取留置措施移送起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)是否需要再進(jìn)行審查，曾出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)無(wú)須審查而應(yīng)直接提起公訴的聲音。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件審查起訴的權(quán)力，會(huì)使得監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查取得的證據(jù)材料“打折”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)鐵腕反腐。監(jiān)察委員會(huì)是新生反腐敗工作機(jī)構(gòu)，反映的是中央反腐決心，司法應(yīng)為此適當(dāng)“讓步”。也有觀點(diǎn)對(duì)此予以反駁，認(rèn)為提起公訴是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，不能因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)所辦理的案件特殊，就為其打造特殊的公訴“綠色通道”。還有觀點(diǎn)認(rèn)為這兩種看法都有一定道理，但更傾向于后者，監(jiān)察委員會(huì)移送案件不宜越過(guò)檢察機(jī)關(guān)的審查起訴而直接提起公訴，審查起訴環(huán)節(jié)涉及被調(diào)查對(duì)象的辯護(hù)權(quán)保障問(wèn)題，而且檢察機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)證據(jù)不足的，還可以退回補(bǔ)充調(diào)查，可以有效落實(shí)證據(jù)原則。筆者認(rèn)為，對(duì)留置程序的上述理論爭(zhēng)議，基本描繪了留置實(shí)踐中可能涉及的各種程序問(wèn)題，但均存在泛泛而論的傾向，缺乏細(xì)節(jié)觀念和權(quán)利觀念的支配，事實(shí)上對(duì)于留置的試點(diǎn)運(yùn)行也沒(méi)有發(fā)揮出指導(dǎo)作用，留置的實(shí)踐試行程序與理論推測(cè)相去甚遠(yuǎn)。

二、留置程序的試行經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)行《監(jiān)察法》的規(guī)定是建立在試點(diǎn)地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)之上的，北京、山西、浙江三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)都針對(duì)留置程序制定了相關(guān)規(guī)范性文件，為監(jiān)察留置的程序化給出了必要的地方經(jīng)驗(yàn)。如浙江省制定《監(jiān)察留置措施操作指南》，明確規(guī)定留置的條件必須是已經(jīng)立案并且案件具有重大、復(fù)雜等四種情形，同時(shí)對(duì)留置審批、備案、期限、被留置人合法權(quán)益保障等方面作了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)該操作指南的要求，凡采取留置措施，需經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)委領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究、主任批準(zhǔn)后報(bào)上一級(jí)監(jiān)察委批準(zhǔn)，涉及同級(jí)黨委管理對(duì)象的，還需報(bào)同級(jí)黨委書記簽批；凡使用、延長(zhǎng)、解除留置措施的，市縣兩級(jí)監(jiān)察委員會(huì)都需報(bào)省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)備案，而省監(jiān)察委員會(huì)則需報(bào)中紀(jì)委備案。北京市則制定《調(diào)查措施使用規(guī)范》，明確要求采取留置措施需報(bào)同級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后予以立案審查（調(diào)查），市級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)局級(jí)或相當(dāng)于局級(jí)的監(jiān)察對(duì)象采取留置措施時(shí)，還需報(bào)市委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，區(qū)級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)處級(jí)或相當(dāng)于處級(jí)的監(jiān)察對(duì)象采取留置措施的，還需報(bào)區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。山西省則制定《山西省紀(jì)委監(jiān)察委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》，在第八章對(duì)留置的適用對(duì)象和使用條件、留置場(chǎng)所和時(shí)限、審批權(quán)限和程序、留置場(chǎng)所的安全保障、被留置人合法權(quán)益保護(hù)等作了系統(tǒng)規(guī)范。明確要求，省監(jiān)察委員會(huì)確需采取留置措施的，應(yīng)提交省監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)審查專題會(huì)議研究決定，并由案件監(jiān)督管理室報(bào)中紀(jì)委備案。使用留置措施，應(yīng)當(dāng)在指定的專門場(chǎng)所實(shí)施，提前做出安全預(yù)案，與被留置人談話、訊問(wèn)，應(yīng)在專門談話室進(jìn)行。使用留置措施時(shí)間不得超過(guò)90日，特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)一次，時(shí)間不得超過(guò)90日。

各試點(diǎn)地區(qū)的基層監(jiān)察委員會(huì)在按照上述規(guī)范性文件適用留置措施的同時(shí)，也積極探索規(guī)范其中的一些具體程序，如浙江樂(lè)清市在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作中，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)留置場(chǎng)所建設(shè)、制定留置配套措施、配備留置保障人員，為辦理留置案件提供強(qiáng)有力的保障。一是為推進(jìn)留置場(chǎng)所建設(shè)，協(xié)調(diào)公安部門，在市看守所設(shè)立監(jiān)察留置專區(qū)，分監(jiān)察留置監(jiān)區(qū)和監(jiān)察留置專用提審區(qū)兩塊，其中監(jiān)察留置監(jiān)區(qū)內(nèi)設(shè)10個(gè)監(jiān)室、4個(gè)談話室；監(jiān)察留置專用提審區(qū)，設(shè)4個(gè)訊問(wèn)室、1個(gè)監(jiān)控研判室。并協(xié)調(diào)財(cái)政、招投標(biāo)等部門，對(duì)留置場(chǎng)所軟硬件設(shè)施全部從高配置。二是加強(qiáng)與公安部門的業(yè)務(wù)對(duì)接，制定留置措施操作細(xì)則，不斷完善規(guī)章制度。如制定規(guī)范看護(hù)人員的工作流程標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)要求和留置對(duì)象在單獨(dú)關(guān)押室的行為，對(duì)看護(hù)人員的紀(jì)律和保密工作提出具體要求等。三是對(duì)留置監(jiān)區(qū)與其他監(jiān)區(qū)進(jìn)行物理隔斷，根據(jù)專區(qū)專班的工作要求，每個(gè)單押室配備協(xié)警若干。公安機(jī)關(guān)已專門向社會(huì)公開(kāi)招錄協(xié)警，嚴(yán)把人員政審關(guān)、體檢關(guān)、筆試關(guān)、面試關(guān)，建立起留置對(duì)象陪護(hù)隊(duì)伍，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，監(jiān)委調(diào)配使用。

三、留置程序的重構(gòu)

（一）監(jiān)察留置條件

《監(jiān)察法》第22條規(guī)定了采用監(jiān)察留置的四種情形，其具體的內(nèi)容與《刑事訴訟法》中刑事拘留的適用情形存在幾處相同的表述。由于刑事拘留本是偵查保障性的羈押措施，在發(fā)現(xiàn)真實(shí)、獲取口供的功利目的強(qiáng)烈驅(qū)使下，適用幾率和適用期限不斷擴(kuò)張，幾乎發(fā)展到有案必拘的局面，其功能定位完全異化為以拘代偵。監(jiān)察留置如果不在要件設(shè)置上有效堵截異化可能，必然也會(huì)出現(xiàn)留置盤問(wèn)和刑事拘留在適用過(guò)程中出現(xiàn)的極端傾向，即以留置代替調(diào)查，有案必留置。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)雖具有獨(dú)立屬性，但對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)從淵源上來(lái)看，所承接的是原檢察機(jī)關(guān)的自偵權(quán)。因此，在設(shè)定適用限制人身自由監(jiān)察措施的情形時(shí)，不能無(wú)視原有的成熟規(guī)定和長(zhǎng)期實(shí)踐。監(jiān)察留置的事實(shí)證據(jù)條件和社會(huì)危險(xiǎn)性條件均應(yīng)從嚴(yán)配置，提高事實(shí)證據(jù)條件，在有比較確實(shí)、充分的證據(jù)證明犯罪事實(shí)存在的情形下，才可采取留置，參照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，立法可以進(jìn)一步完善為，涉嫌重大職務(wù)犯罪需要進(jìn)一步調(diào)查并具有以下可能妨礙調(diào)查的情形時(shí)，可以采取留置措施：一是可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供的；二是可能自殺或者逃跑的；三是可能導(dǎo)致同案犯逃避調(diào)查的；四是被調(diào)查人的家屬或者其所在單位的人員與犯罪有牽連的；五是可能對(duì)舉報(bào)人、控告人、證人及其他人員等實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的。

（二）監(jiān)察留置決定

《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案。留置權(quán)上提一級(jí)的這一規(guī)定也源自于自偵案件逮捕權(quán)上提一級(jí)的檢察實(shí)踐，目的在于消解同級(jí)黨委對(duì)案件查辦的干預(yù)，也事實(shí)上否定了試點(diǎn)運(yùn)行中出現(xiàn)的同級(jí)黨委書記批準(zhǔn)留置的做法。筆者認(rèn)為，法律雖確立了監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的規(guī)定，但紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公是中央確定的機(jī)構(gòu)原則，紀(jì)委向同級(jí)黨委的請(qǐng)示匯報(bào)是常態(tài)化的，下級(jí)黨委向上級(jí)黨委的請(qǐng)求匯報(bào)更是常態(tài)化的，因而與部分司法職能上提一級(jí)可適當(dāng)消解同級(jí)黨委的影響不同，監(jiān)察職能在常態(tài)化的請(qǐng)示匯報(bào)體制中上提一級(jí)并無(wú)實(shí)際意義，不如明確規(guī)定為留置由監(jiān)察委員會(huì)直接決定，強(qiáng)化監(jiān)察措施的獨(dú)立屬性，通過(guò)嚴(yán)密留置操作規(guī)程來(lái)規(guī)范留置的適用。

（三）監(jiān)察留置期限

《監(jiān)察法》第43條第2款規(guī)定，留置時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。監(jiān)察留置期限如此設(shè)定主要參照了原紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案期限。當(dāng)時(shí)監(jiān)察體制改革主導(dǎo)的觀點(diǎn)認(rèn)為，可以借鑒紀(jì)檢機(jī)關(guān)的調(diào)查期限，留置的期限以不超過(guò)三個(gè)月為宜。筆者認(rèn)為，原紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案期限涵蓋整個(gè)調(diào)查審查階段，包含著全部調(diào)查措施的可能運(yùn)用，沿用該辦案期限來(lái)設(shè)定監(jiān)察留置期限是陷入認(rèn)識(shí)誤區(qū)的一種推定方法。如前所述，監(jiān)察留置不是調(diào)查活動(dòng)的全部，監(jiān)察留置同時(shí)具有適用刑事訴訟法前的臨時(shí)性羈押和逮捕前程序兩個(gè)重要特征，這兩個(gè)特征決定了不應(yīng)也不能為監(jiān)察留置配置較長(zhǎng)的期限。從新加坡及我國(guó)香港、澳門地區(qū)存在反貪專門機(jī)構(gòu)的地區(qū)立法來(lái)看，逮捕前限制嫌疑人人身自由均不得超過(guò)48小時(shí)。亦如前所論，監(jiān)察留置實(shí)質(zhì)處于原檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件時(shí)適用刑事拘留或指定居所監(jiān)視居住的階段，其期限也應(yīng)根據(jù)留置場(chǎng)所的最終選擇來(lái)確定，在看守所執(zhí)行的應(yīng)為1個(gè)月，在其他留置場(chǎng)所執(zhí)行的最長(zhǎng)應(yīng)為6個(gè)月，而且不得延長(zhǎng)。留置期間可以提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕，調(diào)查終結(jié)后移送審查起訴。

（四）監(jiān)察留置執(zhí)行

《監(jiān)察法》第44條明確了監(jiān)察留置在執(zhí)行過(guò)程中需要明確的幾個(gè)問(wèn)題，如留置后的通知、對(duì)被留置人的權(quán)利保障、留置的刑期折抵等。立法規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行義務(wù)，但沒(méi)有規(guī)定留置的執(zhí)行場(chǎng)所。筆者認(rèn)為，監(jiān)察留置進(jìn)入看守所執(zhí)行缺乏法律依據(jù)，現(xiàn)行《看守所條例》第2條明確規(guī)定，“看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的機(jī)關(guān)。被判處有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往勞動(dòng)改造場(chǎng)所執(zhí)行的罪犯，也可以由看守所監(jiān)管”。在全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定內(nèi)容未涉及以及國(guó)務(wù)院未修改該條例的情況下，直接將被留置人員送看守所執(zhí)行有非法關(guān)押之嫌。再者，目前看守所一般只有治安看押區(qū)域和刑事看押區(qū)域兩個(gè)區(qū)域，留置看押區(qū)域的建設(shè)并不現(xiàn)實(shí)，特別是根據(jù)職務(wù)犯罪案件的特點(diǎn)，被留置人員適宜采取單獨(dú)看押方式，這些都會(huì)對(duì)看守所的空間、設(shè)施和管理帶來(lái)壓力，不如直接選擇合理地點(diǎn)建設(shè)監(jiān)察委員會(huì)專用留置場(chǎng)所，進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，而且，原紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)前期進(jìn)行的執(zhí)紀(jì)審查場(chǎng)所建設(shè)也為此奠定了一定的基礎(chǔ)。