陸 琪

2018年6月，全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，標(biāo)志著我國不動產(chǎn)登記體系進入全面運行階段。這對近年來價格不斷飆升的房地產(chǎn)市場來說，無疑是一個極其重要的訊息。因為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息平臺的全國聯(lián)網(wǎng)運行意味著：一方面，對房價具有終極影響力的房地產(chǎn)稅的征收已經(jīng)掃清了主要技術(shù)障礙，房地產(chǎn)稅的出臺已經(jīng)到了最后決斷階段；另一方面，在房價不斷攀高嚴重透支居民消費能力，地方債不斷高企有可能形成“灰犀牛”風(fēng)險等諸多負面因素的情況下，總體上歸屬于地方的房地產(chǎn)稅的立法顯得愈加重要和緊迫。但是，社會各界也對房地產(chǎn)稅會不會加重稅負、是否會操之過急導(dǎo)致房地產(chǎn)價格雪崩繼而造成地方債崩盤最終引發(fā)金融危機充滿疑慮，推進房地產(chǎn)稅立法也面臨一些阻力，相關(guān)決策看來也因此處于一種進退維谷的兩難境地。要突破此種困局，必須審時度勢，避免踏入誤區(qū)，充分利用不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的成果，快慢有序統(tǒng)分結(jié)合地推進房地產(chǎn)稅。

一、房地產(chǎn)稅立法首先要在認識上避免誤區(qū)

財稅體制改革是當(dāng)前我國改革進程中最為重要的突破口，房地產(chǎn)稅則是重中之重。但茲事體大且當(dāng)局者迷，從不動產(chǎn)統(tǒng)一登記并全國聯(lián)網(wǎng)開始，在房地產(chǎn)稅的立法進程中總有多種似是而非的論調(diào)，有可能導(dǎo)致公眾對房地產(chǎn)稅立法的認知進入誤區(qū)。

一是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記不可行和無用論。早在2013年開始啟動構(gòu)建全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的不動產(chǎn)登記信息管理平臺前后，就有多種論調(diào)否定和質(zhì)疑不動產(chǎn)登記平臺的建設(shè)。主要理由包括我國房地產(chǎn)權(quán)屬信息混亂，有公房、央產(chǎn)房、軍產(chǎn)房等，難以進行有效分類登記；有些地區(qū)缺乏足夠的會電腦操作的登記人手，沒有足夠的電腦；已有房地產(chǎn)訊息的紙質(zhì)件太多，掃描電子化工作量太大；不動產(chǎn)統(tǒng)一登記容易侵犯隱私以及對反腐敗等并無任何用處等。事實已經(jīng)證明，不動產(chǎn)全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)登記完全可行而且意義重大，初步開始運作就已經(jīng)發(fā)揮出巨大的影響力和震懾力，并為房地產(chǎn)稅的出臺鋪平了道路。

二是房地產(chǎn)稅不符合國情論。這種觀點認為，在西方國家通行的房地產(chǎn)稅不適用于當(dāng)前中國國情。其理由是我國作為社會主義國家，城市居民并不擁有土地所有權(quán)，另外居民在取得房地產(chǎn)時，已經(jīng)繳納過地租，因而不能作為被征稅對象。另一個理由是我國老百姓稅負已經(jīng)很高了，再行增加房地產(chǎn)稅這樣的直接稅種，會極大增加老百姓負擔(dān)。實際上，這兩種理由均不能成立。首先，根據(jù)稅收之性質(zhì)，所有權(quán)和使用權(quán)均可納入征稅對象，不存在使用權(quán)就不能納稅的理論障礙。其次，《物權(quán)法》第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！辈粍赢a(chǎn)登記本身的一些制度安排也表明，我國土地使用年限到期后仍可續(xù)期，僅僅繳納手續(xù)費即可。也就是說，大概率的情況是，我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)并無太大差異。因此，支付取得土地使用權(quán)的對價實際等同于取得所有權(quán)的對價，與所要繳納房地產(chǎn)稅并無重疊。再次，所謂的房地產(chǎn)折舊論認為是不動產(chǎn)就應(yīng)當(dāng)折舊，折舊后價值所剩無幾，不應(yīng)納稅。且不論折舊是公司企業(yè)在納稅行為中分攤長期投資抵扣收入的專屬詞匯，持此觀點的人，如擁有20世紀(jì)60年代北京的房產(chǎn)，折舊結(jié)束是否剩余價值歸零，應(yīng)該無償贈予買家？顯然不是。最后，房地產(chǎn)稅通過合理的起征點設(shè)置和必要的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，完全可以避免增加普通民眾的稅收負擔(dān)，乃至最終降低普通民眾的購房負擔(dān)，是有利于人民群眾而不是有損于人民群眾利益的。

三是房地產(chǎn)稅征收新老劃斷論和無用論。隨著舉國上下對房地產(chǎn)稅重要性的認知不斷提高，對房地產(chǎn)稅的爭議也逐漸從要不要征收變成何時征收、怎么征收。鑒于我國改革歷程中經(jīng)常用新老劃斷來減少改革的阻力，一些人士因此主張，為了避免大的波動，房地產(chǎn)稅立法應(yīng)當(dāng)采取新老劃斷的方式，一些有一定的思想認識、房子比較多的人士也紛紛贊同這一辦法。這看起來的確減少了阻力。而后上海和重慶做了新老劃斷的房地產(chǎn)稅試點。實際結(jié)果表明，以新老劃斷的方式來征收房產(chǎn)稅既沒有有效控制房價，也沒有對地方財政狀況產(chǎn)生多大的作用。許多人又因此把新老劃斷這一至關(guān)重要的環(huán)節(jié)略去不提，主張房地產(chǎn)稅無用論，這是對房地產(chǎn)稅極大的誤導(dǎo)。新老劃斷論之所以在房地產(chǎn)稅領(lǐng)域失效，是因為房地產(chǎn)稅賴以發(fā)揮功能的關(guān)鍵節(jié)點就是要把多占的“老房”逼進市場交易，增加市場供給，進而通過供需的變化使房價得以調(diào)整。尤其是在上海這種以二手房交易為主的城市，房地產(chǎn)稅調(diào)控老房的功能更加重要。新老劃斷使得房地產(chǎn)稅有其名而無其實，房地產(chǎn)稅立法要避免這樣的誤區(qū)。

二、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為快慢有序地推進房地產(chǎn)稅提供便利

2013年開始，我國就已經(jīng)積極推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，目前這項工作已然順利完成。在房地產(chǎn)稅方面，早在2015年，房地產(chǎn)稅就已經(jīng)納入全國人大立法規(guī)劃，時至2018年，房地產(chǎn)稅立法仍然沒有出臺，其原因是，一方面，房地產(chǎn)稅的立法運行必須以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和全國聯(lián)網(wǎng)運行為前提；另一方面，房地產(chǎn)稅牽涉面廣、觸動的利益大，必須慎重立法。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記并全國聯(lián)網(wǎng)完成后，房地產(chǎn)稅的立法運行已經(jīng)進入最后的決策階段。房地產(chǎn)稅慎重立法是正確的選擇，因為它牽涉多方面利益調(diào)整，處理不當(dāng)也可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，但若長時間沒有進展，就會浪費不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的強大功能，更將對經(jīng)濟社會的長期發(fā)展帶來不良影響。

征收房地產(chǎn)稅的靴子遲遲不落地，也會使多方面的制度改革難以理順。譬如，控制房價只能采用行政手段，缺乏有效的長效機制。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施則因為房地產(chǎn)稅的缺失對工商資本下鄉(xiāng)開發(fā)用地只能采取“一刀切”的嚴格限制，鄉(xiāng)村發(fā)展事倍功半。地方財政缺乏常規(guī)的可持續(xù)性收入，土地財政不可持續(xù)，地方債這樣的“灰犀?！憋L(fēng)險越滾越大。此外，房地產(chǎn)稅的不確定狀態(tài)也使得市場主體缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，難以作出有效決策，總處于持幣觀望狀態(tài)，這也是民間投資下跌的重要原因之一。因此，應(yīng)當(dāng)盡快確立房地產(chǎn)稅總體框架，明確征收房地產(chǎn)稅的時間、目標(biāo)和整體架構(gòu)，穩(wěn)定市場主體的預(yù)期，為其他方面的制度改革提供有效的政策工具，為提供防范“灰犀牛”風(fēng)險終極解決路徑做好準(zhǔn)備，以期實現(xiàn)改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。這是房地產(chǎn)稅立法為什么在整體上要快的重要原因之一。

與此同時，房地產(chǎn)稅落地后的推進又要慢。這個推進的慢是指房地產(chǎn)稅征收對象的覆蓋面要從小往大逐步覆蓋，即房地產(chǎn)稅起征點必須由高往低緩慢推進。簡單地說，房地產(chǎn)稅立法可以將房地產(chǎn)稅的起征點即豁免范圍的確定授權(quán)給國務(wù)院，且房地產(chǎn)稅剛出臺時的起征點一定要高，即豁免范圍一定要大。而后，根據(jù)實踐效果和市場承受能力，由國務(wù)院確定逐步收緊房地產(chǎn)稅起征點的時間和幅度。這樣處理的好處是，既給了市場以較為明確的預(yù)期，又能夠較為靈活地根據(jù)市場承受能力斟酌房地產(chǎn)稅的范圍和幅度，避免造成對經(jīng)濟社會產(chǎn)生較大的沖擊，有效避免觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。更為重要的是，將房地產(chǎn)稅由高往低緩慢推進能夠防范既得利益群體蓄意過度執(zhí)行的軟對抗風(fēng)險。反對房地產(chǎn)稅的既得利益群體在不能直接對抗房地產(chǎn)稅推進進程的情況下，一種可能的對抗方式是，以極端方式推進房地產(chǎn)稅，不給予或少給予豁免空間，將起征點放得很低，把只擁有一套房或較少房子的居民全部納入征稅對象，繼而引發(fā)大多數(shù)民眾的反感，挑起反對輿論，最終迫使決策層廢止房地產(chǎn)稅。對此必須予以警惕。

三、充分利用不動產(chǎn)統(tǒng)一登記成果，統(tǒng)分結(jié)合地推進房地產(chǎn)稅

黨的十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。十九大報告還指出，區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要內(nèi)容之一。我國地域遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，房地產(chǎn)稅的征收對各地經(jīng)濟社會發(fā)展將產(chǎn)生比較顯著的影響，同時，稅率、起征點的不同則會產(chǎn)生不同的效果。因此，十九大確定的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)都決定了房地產(chǎn)稅的起征點和稅率不宜全國“一刀切”，房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)由中央和地方以統(tǒng)分結(jié)合的方式來推進，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和全國聯(lián)網(wǎng)又為這樣的統(tǒng)分結(jié)合的實施提供了信息和技術(shù)保障。

具體來講，當(dāng)由國務(wù)院先行確定最低起征點和最高豁免額，再由地方政府在中央確定的自由裁量范圍內(nèi)自主確定該地方的房地產(chǎn)稅起征點。房地產(chǎn)的稅率可以由地方政府自主確立，國務(wù)院也可斟酌是否設(shè)立稅率的上下限。舉例假設(shè)，國務(wù)院可以統(tǒng)一確定，在全國范圍內(nèi)，對低于2套房或人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)的房地產(chǎn)持有人均不予以征收房地產(chǎn)稅，對高于6套房或人均300平方米以上的房地產(chǎn)持有人必須予以征收房地產(chǎn)稅，相信這樣的數(shù)據(jù)在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和全國聯(lián)網(wǎng)的情形下完全可以獲得。地方政府在國務(wù)院確定的范圍內(nèi)自主確定征收房地產(chǎn)稅的標(biāo)準(zhǔn)。同時，基于有些房地產(chǎn)持有人房地產(chǎn)遍布全國各地，在起征點比較高的情況下，根據(jù)房產(chǎn)是用來住的的原則，對持有人的日常居住地、戶籍所在地、納稅所在地優(yōu)先豁免。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和全國聯(lián)網(wǎng)，為準(zhǔn)確確定這些信息提供了非常便利的條件，在征稅系統(tǒng)日益完善的情況下，地區(qū)之間征稅協(xié)調(diào)并非難題。

在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺的支撐下，按上述方式統(tǒng)分結(jié)合地推進房地產(chǎn)稅，一方面能夠使各地根據(jù)自己的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政收支情況、地方負債情況來確定本轄區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)稅的覆蓋范圍和征稅尺度；另一方面，上下限的圈定又有效地壓縮了既得利益群體逃避、對抗房地產(chǎn)稅的空間。同時，房地產(chǎn)稅推進的快慢有度和統(tǒng)分結(jié)合是有機統(tǒng)一的。中央政府可以逐漸收緊最高豁免額來慢慢提升房地產(chǎn)稅覆蓋率。在此收緊過程中，因為地方標(biāo)準(zhǔn)不一，就不會產(chǎn)生大范圍的沖擊作用，為房地產(chǎn)稅的落地提供了試錯的緩沖空間和時間，又使得房地產(chǎn)稅能夠迅速落地實施，為其他改革提供了有效的基礎(chǔ)制度支撐。