謝屹+溫亞利

濕地是人類最重要的環(huán)境資源之一，也是自然界富有生物多樣性和較高生產(chǎn)力的生態(tài)系統(tǒng)。隨著生態(tài)環(huán)境的日益惡化，濕地的保護與合理利用已經(jīng)成為全世界共同關(guān)心的一個熱點問題。我國政府在迄今為止的60年內(nèi)，在濕地保護方面做了大量的工作。我國天然濕地數(shù)量銳減、質(zhì)量下降的趨勢仍在繼續(xù)，濕地生態(tài)系統(tǒng)依然面臨嚴(yán)重的威脅。這種濕地資源的保護現(xiàn)狀，從表象來看，在于人們對濕地生態(tài)系統(tǒng)缺乏理性認(rèn)識所造成的資源無序利用，而從深層面來看，則在于濕地資源保護過程中存在的錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，及對此缺乏有效手段予以規(guī)范和協(xié)調(diào)所造成的利益沖突。當(dāng)前，濕地保護與利用中能否形成協(xié)調(diào)的利益關(guān)系格局，這已經(jīng)成為濕地生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的決定性因素。

我國天然濕地資源銳減情況

根據(jù)地質(zhì)地貌條件、水分補給方式、植被類型以及利用方式，全國濕地可劃分為近海和海岸濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤和沼澤化草甸濕地、人工濕地等5大類，其中前4類可歸為天然濕地。據(jù)有關(guān)資料顯示，在建國初，我國天然濕地面積為6500萬公頃，而到2002年，濕地面積銳減為2594萬公頃，減少率達60.1%?，F(xiàn)有天然濕地中，與1949年相比，濱海濕地面積約487萬公頃，減少了219萬公頃，減少率為31%；沼澤濕地面積約為1197萬公頃，減少了3557公頃，減少率為75%；天然湖泊濕地約910萬公頃，減少了130萬公頃，減少率為12.5%。我國濕地資源的銳減與我國的國情密切相關(guān)。作為一個人口眾多的發(fā)展中國家，人口的持續(xù)增長和經(jīng)濟的快速發(fā)展導(dǎo)致人口和經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境之間的矛盾日益加劇，也致使改變濕地功能、用途和盲目不合理的開發(fā)利用活動屢禁不止。這種破壞性的開發(fā)利用結(jié)果表明，人們過于關(guān)注濕地生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟效益，忽視了其生態(tài)效益和社會效益。

濕地生態(tài)系統(tǒng)具有極高的綜合社會經(jīng)濟價值，其在推動人類文明的產(chǎn)生和發(fā)展過程中所體現(xiàn)的生態(tài)效益和社會效益被人們所忽略，以致濕地的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益被人為割裂。濕地生態(tài)系統(tǒng)蘊涵著豐富的生物多樣性，同時也具有調(diào)節(jié)氣候、蓄洪防旱、凈化環(huán)境的功能。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，全球濕地中約有高等植物1380種，野生動物520余種。

此外，濕地還是珍稀水禽的棲息地、繁殖地和越冬地。沼澤濕地持水量可以達到200%～400%，最高的甚至達到800%，在洪水季節(jié)能有效調(diào)節(jié)地下和地表徑流量。濕地凈化環(huán)境的功能體現(xiàn)為其具有降解環(huán)境污染的功能，可以將其接納的有關(guān)物質(zhì)吸收利用，并將有毒物質(zhì)儲存和進一步轉(zhuǎn)化。對濕地資源的利用是濕地生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)經(jīng)濟效益的主要途徑。人類從濕地中獲取的天然產(chǎn)品包括魚、貝、蝦、蘆葦、泥炭、木材、水果、藥材、工業(yè)原料等。

濕地水資源既被人類用作生產(chǎn)和生活用水，還被用于水運的通道。濕地擁有的瀕危和稀有物種，及其生境、群落、生態(tài)系統(tǒng)、景觀、自然過程和特殊的濕地類型，常常使其成為重要的旅游休閑地和教育科研基地。濕地所具有的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益兩者綜合決定了其具有很高的社會效益；濕地緩解洪水等生態(tài)功能保證了社會的生態(tài)安全；對濕地資源的經(jīng)濟利用推動了社會經(jīng)濟的發(fā)展，同時也為社會提供了就業(yè)機會；濕地所具有的自然觀光、旅游、娛樂等美學(xué)方面的功能，為人們提供了休憩空間；此外，濕地還具有重要的文化價值和教育與科研價值。

人類在濕地利用過程中，最直接獲取的是經(jīng)濟價值，并在該過程中形成了錯綜復(fù)雜的社會關(guān)系。然而，濕地所具有的生態(tài)效益和社會效益同樣推動著社會文明的發(fā)展。濕地利用過程中，各個利益相關(guān)方一味追求濕地的經(jīng)濟效益，由此導(dǎo)致濕地的生態(tài)效益和社會效益無法實現(xiàn)，而濕地產(chǎn)生生態(tài)效益和社會效益的功能被破壞的反作用也將導(dǎo)致經(jīng)濟效益的不可持續(xù)性。濕地生態(tài)系統(tǒng)對人類活動所產(chǎn)生的直接和間接作用，將使得濕地利用和保護過程中所涉及的利益相關(guān)方不但數(shù)量眾多，而且利益關(guān)系錯綜復(fù)雜。

濕地生態(tài)系統(tǒng)保護中的利益沖突

濕地生態(tài)系統(tǒng)保護中的利益沖突主要來自于不同利益相關(guān)方從濕地中獲取的利益差異，體現(xiàn)為生態(tài)效益受益方和經(jīng)濟效益受益方內(nèi)部以及兩者間的利益關(guān)系不協(xié)調(diào)。生態(tài)效益受益方包括濕地所在地和外部社會；經(jīng)濟效益的受益方主要是濕地所在地的人們。濕地保護中的利益沖突具體體現(xiàn)在：經(jīng)濟效益和生態(tài)效益實現(xiàn)過程中的矛盾導(dǎo)致了濕地保護與利用的割裂；經(jīng)濟效益實現(xiàn)過程中，權(quán)屬不清導(dǎo)致的權(quán)益沖突；生態(tài)效益具有經(jīng)濟外部性，由此導(dǎo)致的在生態(tài)效益實現(xiàn)過程中局部與整體利益的沖突；利益目標(biāo)差異導(dǎo)致的相關(guān)決策部門和管理部門間的沖突。

《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國森林法》等有關(guān)法律都規(guī)定，自然資源歸國家或集體所有。因此，濕地資源也應(yīng)為國家或集體所有。國家作為濕地資源的所有者，并不能得到所有者應(yīng)得的收益，也就是說，國家的所有權(quán)實際上被虛置，以致對濕地資源的所有權(quán)事實上無法得到體現(xiàn)。在濕地資源的利用中，存在大量的“搭便車”的尋租行為。這種權(quán)屬不清導(dǎo)致的權(quán)益沖突多數(shù)發(fā)生在中央政府與地方政府之間。濕地所有權(quán)的虛置也致使向濕地中排放污染物的行為屢禁不止，從而使?jié)竦刭|(zhì)量不斷下降。

我國現(xiàn)行的《自然保護區(qū)條例》沒有明確保護區(qū)土地的權(quán)屬問題，導(dǎo)致濕地保護區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間就濕地的權(quán)屬問題存在較大爭議，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與管理部門也因濕地資源的利用問題屢屢發(fā)生沖突。不少濕地所在地的社區(qū)居民認(rèn)為，他們祖祖輩輩以其周邊的濕地為生，濕地保護區(qū)的成立并不應(yīng)該也無權(quán)剝奪他們對濕地資源的利用權(quán)，保護區(qū)管理部門對他們的資源利用活動的干涉和限制更是不合理的。

濕地的保護目的是為了實現(xiàn)公共利益，政府是濕地保護的主體，各級地方政府是保護工作的具體承擔(dān)者。濕地保護直接限制和制約了當(dāng)?shù)匕l(fā)展對濕地資源的利用，而由此產(chǎn)生的生態(tài)和環(huán)境收益等經(jīng)濟外部性卻無償為整個社會獲得。這種不合理的保護成本投入模式造成了地方局部利益與社會整體利益的沖突，也造成了濕地保護中的區(qū)域不公平。在濕地保護中，濕地所在地地方政府和社區(qū)承擔(dān)了過多的機會成本和間接成本，而作為保護的直接受益者——外部社會卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的成本。濕地保護工作的開展減少了濕地所在地社會經(jīng)濟活動可利用的資源數(shù)量，對濕地所在地的社會經(jīng)濟發(fā)展帶來一定的負面作用，而區(qū)域不公平的濕地保護格局進一步加大了這種負面作用。濕地保護中區(qū)域不公平的存在不但縮小了對濕地進行保護的投入渠道，更影響了地方政府開展?jié)竦乇Ｗo工作的積極性，嚴(yán)重地制約了濕地保護工作的有效開展。

我國現(xiàn)有的濕地保護法較為零碎，涉及濕地保護區(qū)的法律法規(guī)至少有21部，缺乏系統(tǒng)性和完整性，同時也缺乏可執(zhí)行的法律措施。在濕地立法中沒有對濕地的管理機構(gòu)和協(xié)調(diào)機構(gòu)做出明確規(guī)定，當(dāng)前農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、畜牧、漁業(yè)、海洋、動物保護等七八個部門都在參與濕地管理工作，每一個部門都有自己的管理目標(biāo)。由此存在多部門出于各自利益對同一濕地采取不同的、甚至是沖突的管理手段，諸如國土資源管理部門允許個人或單位在河流濕地里取沙，忽視了這種行為對珍稀水鳥棲息地構(gòu)成的破壞。

濕地利用與保護中存在的多種利益沖突問題制約著人類與濕地生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。如何在建立國有自然資源有償使用的基礎(chǔ)上，秉承“綠水青山就是金山銀山”的理念，以濕地利用及保護政策的調(diào)整和多層面利益沖突的解決為主要手段，并結(jié)合管理體制的優(yōu)化和市場手段的運用，將成為構(gòu)建多渠道的沖突解決機制的關(guān)鍵。endprint