發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)農(nóng)民增收致富的現(xiàn)實需要。本文從發(fā)展村級集體經(jīng)濟對加快扶貧攻堅的重要性出發(fā)，通過對楊陵區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)研，分析了現(xiàn)狀，指出了存在的問題，最后提出了發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，促進扶貧攻堅的對策建議。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》明確提出，要把扶貧開發(fā)與基層組織建設(shè)有機結(jié)合，積極探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟有效途徑，拓寬群眾增收致富渠道。如何從扶貧開發(fā)角度，整合國家政策，探索村級集體經(jīng)濟發(fā)展有效途徑，是各級扶貧部門面臨的重要現(xiàn)實問題。

按照楊凌示范區(qū)的統(tǒng)一安排，本人從2017年4月20日起參加了示范區(qū)脫貧攻堅工作隊。幾個月來，在扶貧之余，本人深入楊陵區(qū)各鎮(zhèn)辦及部分村組進行專題調(diào)研，全面掌握楊陵區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，分析存在的主要問題。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

發(fā)展村級集體經(jīng)濟對加快扶貧攻堅的重要性

（一）村級集體經(jīng)濟是改善農(nóng)村發(fā)展條件的物質(zhì)基礎(chǔ)

加快農(nóng)村扶貧攻堅，改善基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)非常重要，客觀上，貧困村單純依靠國家扶貧政策改善基礎(chǔ)設(shè)施，難以增加村級財力，村集體經(jīng)濟是村級財力的主要來源，是村級組織發(fā)揮職能的前提，只有積累了充足集體財力，才能增強持續(xù)投入后勁，鞏固扶貧開發(fā)成果。

（二）村級集體經(jīng)濟是推進產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展的現(xiàn)實需要

產(chǎn)業(yè)扶貧是扶貧開發(fā)的一項重要政策，從目前實際來看，由于未發(fā)揮村級集體組織作用，“小而散”、“胡椒式”的資金投入，項目難以做大做強，扶持效果不明顯，企業(yè)老板也難發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用。只有調(diào)動村級組織參與積極性，通過“黨支部+企業(yè)+農(nóng)戶”形式，集中資金資源，持續(xù)加大投入，才能規(guī)?；l(fā)展。

（三）村級集體經(jīng)濟是實現(xiàn)農(nóng)民增收致富的有效途徑

村級集體經(jīng)濟項目目前仍是貧困農(nóng)民增收的重要渠道，加快扶貧攻堅，實現(xiàn)脫貧致富，要靠集體經(jīng)濟帶動和支持，只有發(fā)展集體經(jīng)濟，才能有充足資金發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)項目，更好地吸收帶領(lǐng)農(nóng)民參與經(jīng)營和就業(yè)增收，實現(xiàn)脫貧致富。

當(dāng)前楊陵區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村“三資”現(xiàn)狀

農(nóng)村資產(chǎn)、資源、資金（以下簡稱“三資”）是村級集體經(jīng)濟的主要內(nèi)容。截至2016年9月，全區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)1.24億元，資源10.1萬畝，資金6587萬元（賬面資金）。自2003年起全區(qū)全面實行以農(nóng)村財務(wù)“村有鎮(zhèn)辦監(jiān)管”為重點的農(nóng)村“三資”管理機制，全區(qū)所有行政村的集體資金在所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變的原則下，由各鎮(zhèn)辦農(nóng)村財務(wù)核算中心統(tǒng)一無償代管。2015年建立了農(nóng)村三資管理信息化平臺，實行信息化管理。

2016年，《楊陵區(qū)新型村集體經(jīng)濟發(fā)展實施方案》中要求，各鎮(zhèn)辦和區(qū)級有關(guān)部門積極探索市場經(jīng)濟條件下集體資金、資產(chǎn)、資源管理與村級集體經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑，按照“先行試點、重點突破、積極穩(wěn)妥、逐步推進”的總體思路。對確定的15個試點村2個社區(qū)制定發(fā)展規(guī)劃、明確發(fā)展思路，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。制定了《楊陵區(qū)農(nóng)村資產(chǎn)資源資金管理辦法》《楊陵區(qū)農(nóng)村集體組織成員資格認定指導(dǎo)意見》《楊陵區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟折股量化指導(dǎo)意見》等村集體經(jīng)濟發(fā)展指導(dǎo)意見，指導(dǎo)村組規(guī)范開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定、組建村集體經(jīng)濟組織（經(jīng)濟股份合作社或企業(yè)）、開展集體經(jīng)濟折股量化、完善運營機制、健全財務(wù)管理等基礎(chǔ)工作，為村級經(jīng)濟發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

2017年，區(qū)委、區(qū)政府印發(fā)了《楊陵區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實施方案》并成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，全面拉開了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的大幕。

（二）村集體經(jīng)濟發(fā)展的主要類型

1、現(xiàn)代企業(yè)類型。如以現(xiàn)代企業(yè)制度運行梁氏窯集體經(jīng)濟發(fā)展，該村從2000年開始，先后成立了科興建材商貿(mào)有限責(zé)任公司和科秦園藝有限責(zé)任公司，按照現(xiàn)代企業(yè)制度運行，利用村上集體建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)，建成裝飾材料市場，給群眾按每人120平方米門面房，其余留給集體企業(yè)經(jīng)營。

2、股份制類型。如下代村將村集體建設(shè)用地和鎮(zhèn)辦補助按照2008年村現(xiàn)狀折股量化，村民憑股金證每年領(lǐng)取分紅。又如蔣家寨村發(fā)展土地股份合作社，30戶群眾以土地及獼猴桃樹入股，組建了新美土地股份合作社，推選了董事長、監(jiān)事會，公開競聘了一名職業(yè)經(jīng)理人，制定了相應(yīng)的章程制度，實行保底分紅經(jīng)營模式，目前運轉(zhuǎn)正常。

3、土地置換類型。如我區(qū)張家崗村付家莊組2003年通過招引企業(yè)建設(shè)住宅小區(qū)預(yù)留稷園和惠民市場175間門面房，由村集體統(tǒng)一出租，年租金約100萬元，所收租金每年按在冊農(nóng)戶人口分紅，2015年付家莊組人均分配1000元。邰西社區(qū)東衛(wèi)殿小組群眾在集體土地上建成蔬菜批發(fā)市場，年經(jīng)營性收入達115萬元，年平均每人分配2000元。

4、征地拆遷類型。此形式主要是近年征地拆遷的村，政府按照全村人均0.02畝的標準預(yù)留建設(shè)用地，由村集體開發(fā)，解決群眾長遠生計問題。約7個村集體對建設(shè)用地進行了建設(shè)開發(fā)或發(fā)包招引企業(yè)，總面積約119畝，年收承包費約6.36萬元。

5、集體預(yù)留地發(fā)包類型。各村主要在第一輪承包土地分配時都預(yù)留一些耕地，通過發(fā)包解決公共事務(wù)經(jīng)費問題。全區(qū)約26個村、2391畝集體耕地出租，年收承包費約48.8萬元，如石家村預(yù)留農(nóng)場地約104畝，每年承包費3.4萬元。

6、集體資產(chǎn)租賃類型。全區(qū)約14個村有老村委會，總占地約13畝，建筑面積約3000平方米；出租并收費的有3個村，年收租金約0.61萬元，6個村作為幸福院等公益性使用，5個閑置。秦豐村村委會出租給合作社，年收租金約0.27萬元。約20個村有老學(xué)校，總占地約129畝，建筑面積約2.3萬平方米，出租并有收入的11個，年收承包費約14.4萬元，改做村委會、幼兒園等4個，閑置5個。約12個村有老磚廠，總占地約429畝，其中，生產(chǎn)的2個，承包作他用的8個，年收承包費34.1萬元；一個復(fù)墾；一個做公益；如周李村80畝的磚廠仍在運營，年收承包費4萬元。endprint

存在的主要問題

（一）基層干部經(jīng)營能力有待加強

一是大部分村兩委會主要干部存在年齡偏大、文化偏低，影響著村集體組織的決策能力，多數(shù)只顧眼前利益，缺乏長遠考慮，更談不上魄力和膽略；二是即便村干部有這樣的初步想法，對資產(chǎn)尤其是閑置的資產(chǎn)采取對外投資、入股、租賃等經(jīng)營方式，但受到農(nóng)村小農(nóng)意識的影響，畏手畏腳，再加之本來的想法就不夠成熟，自身就心存疑慮，難以說服群眾，缺乏開拓進取精神和敢做敢想敢為的勇氣與魄力。

（二）收入渠道單一，發(fā)展后勁不足

全區(qū)大多數(shù)村靠上級補助資金開展工作，村集體經(jīng)濟實力薄弱，能夠維持正常運轉(zhuǎn)已屬不易，要實現(xiàn)增長，有一定的困難。村級現(xiàn)有固定資產(chǎn)老化，能夠盤活的不多，利用率低。村辦企業(yè)基本上沒有，集體資產(chǎn)發(fā)展壯大的后勁不足，步入自我滾動發(fā)展的良性循環(huán)還任重道遠。在土地征用費補償問題上，“分光用光”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。一些村把城鎮(zhèn)建設(shè)、過境公路、鐵路征用的土地補償費均分到戶，村集體分文未留。

（三）發(fā)展不平衡，對上級政策補助的依賴性較為突出

三個辦事處地處城郊，隨著城市發(fā)展，村級集體經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢凸顯，像梁氏窯村的科秦園藝公司、建材市場已經(jīng)步入良性發(fā)展軌道，村集體經(jīng)濟快速增長。兩個鎮(zhèn)雖地處現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)核心，但村集體經(jīng)濟僅僅只能從動地流轉(zhuǎn)中得到收益。財政補助收入主要是農(nóng)業(yè)和公益事業(yè)建設(shè)補助，屬一次性的補助，而非長久收入來源。村集體即便不采取任何舉措，也能獲得村級事務(wù)運轉(zhuǎn)經(jīng)費，基本上保證了村級運轉(zhuǎn)，加之近年來財政支農(nóng)力度的加大，村級對上級的補助依賴程度較高。

（四）土地資源受到制約，發(fā)展空間受限制

村級經(jīng)濟是以土地資源為基礎(chǔ)的，土地是村級經(jīng)濟發(fā)展的最重要資源和決定性因素，然而，楊陵街道辦、揉谷鎮(zhèn)許多村都在城市建設(shè)和重大項目規(guī)劃區(qū)，大面積土地都在被征用范圍內(nèi)。雖然政府對拆遷征用土地村預(yù)留了少量集體建設(shè)用地，但區(qū)域整體規(guī)劃未批，地塊未落實。同時，農(nóng)村承包地二輪延包后，大部分耕地按戶分給了農(nóng)民，且大多流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體或企業(yè)經(jīng)營，使村級經(jīng)濟缺少最基本的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展空間。

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，促進扶貧攻堅的建議

（一）加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，發(fā)揮領(lǐng)頭雁作用

一是村級班子要配好配強。首要的是選好帶頭人，當(dāng)前各村都有一批責(zé)任心強、懂農(nóng)業(yè)經(jīng)營、會農(nóng)村管理、具有干勁和闖勁的所謂“能人”，要及時把這些人吸收到村級班子中來。在這次扶貧攻堅戰(zhàn)中，區(qū)上安排各局、鎮(zhèn)（街）辦下派干部擔(dān)任村支部書記的方法，一定程度上也強化了村級班子建設(shè)。二是對村級班子成員的培養(yǎng)和教育要加強。對村干部的培養(yǎng)要有計劃性、目的性和針對性，可選派他們到省內(nèi)外集體經(jīng)濟發(fā)展典型的地方學(xué)經(jīng)取寶，既可以開闊他們的眼界，還可以及時提高他們的經(jīng)營管理水平和科技素質(zhì)，使他們盡快掌握發(fā)展集體經(jīng)濟的本領(lǐng)，把村級班子建成帶領(lǐng)農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的堅強集體。三是獎懲激勵機制要不斷完善。在扶貧攻堅時期，對村級干部考核的一個重要依據(jù)，就是要把發(fā)展村級集體經(jīng)濟納入考核指標。要把村級干部工作業(yè)績與其收益及時掛起鉤來，以獎優(yōu)罰懶的手段把各村干部發(fā)展集體經(jīng)濟的積極性調(diào)動起來。

（二）深化改革，加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展組織建設(shè)

一是確定集體組織成員資格。對集體經(jīng)濟組織成員資格及其權(quán)利義務(wù)進行界定，明確村集體權(quán)益享受人員。二是組建村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制度改革后，合作經(jīng)濟組織統(tǒng)一命名為股份經(jīng)濟合作社，同時健全權(quán)力健康架構(gòu)，理順議事程序、明確股東權(quán)益、完善股權(quán)管理。三是折股量化。堅持“守住底線，民主決策、規(guī)范操作、因地制宜、先易后難”原則，合理設(shè)置股權(quán)，加強股權(quán)運營管理，明確資產(chǎn)運營方式，合理進行收益分配。加強監(jiān)督管理。通過以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置為主要內(nèi)容的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的股份合作為主要形式的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)管理制度。

（三）依托資源優(yōu)勢，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟

一是依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)優(yōu)勢，把各村的土地適當(dāng)集中，以土地資源入股作為招商引資的條件，重點在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、運輸、儲藏方面創(chuàng)辦一批經(jīng)濟實體，這種依托“資源”建立起來的集體經(jīng)濟模式，在當(dāng)前較為普遍。二是依托農(nóng)業(yè)觀光旅游資源，在區(qū)內(nèi)發(fā)展農(nóng)家樂、度假村、休閑觀光農(nóng)業(yè)。要在全區(qū)田園農(nóng)莊的基礎(chǔ)上，重點選取那些產(chǎn)業(yè)化發(fā)展基本成型、產(chǎn)品資源具備一定優(yōu)勢，民俗民間文化特色鮮明的村組，通過“觀光旅游”發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。三是依托北坡、邊角等四荒資源，以租賃、承包、拍賣、股份合作等方式，創(chuàng)建一批具有楊凌特色的農(nóng)產(chǎn)品種植或養(yǎng)殖基地，通過發(fā)展“四荒開發(fā)”來發(fā)展集體經(jīng)濟，增加村級集體收入。四是依托現(xiàn)有資產(chǎn)及土地，使土地資產(chǎn)和資本有機結(jié)合，重點在城郊結(jié)合部、小城鎮(zhèn)等區(qū)位優(yōu)勢明顯的村子興建專業(yè)市場和養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)社會設(shè)施等項目，這種通過“資產(chǎn)經(jīng)營”發(fā)展集體經(jīng)濟，是當(dāng)前楊陵區(qū)幾個區(qū)位優(yōu)勢明顯的村子發(fā)展集體經(jīng)濟的最佳選擇。

（四）整合村級資產(chǎn)，實現(xiàn)保值、增值

一是要整合村級資產(chǎn)集中開發(fā)經(jīng)營。要將各村閑置的土地、村辦公房、集體公用地等集體資產(chǎn)整合，按照市場價格折價，通過股份合作、使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、租賃等形式，重點在商貿(mào)、餐飲、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)集體經(jīng)營，這樣可以在短時間內(nèi)實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值、增值。對于村集體原有的固定資產(chǎn)，比如庫房、機器設(shè)備等生產(chǎn)經(jīng)營性物資，通過租賃、拍賣或入股的形式以存量換增量，參與到企業(yè)經(jīng)營中來。二是要發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社優(yōu)勢。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)發(fā)展，村集體要適時加入到合作社經(jīng)營服務(wù)當(dāng)中來，發(fā)展“服務(wù)創(chuàng)收型”集體經(jīng)濟。這種集體經(jīng)濟的模式就是在合作社的經(jīng)營中，集體所有的土地、生產(chǎn)技術(shù)、信息服務(wù)等要素通過參股參與到合作社的經(jīng)營中來，這其中離不開村干部的模范帶頭作用。村干部要通過參與制定集體資產(chǎn)參股經(jīng)營運作模式，從而確保資產(chǎn)在合作化經(jīng)營形式中增值，實現(xiàn)雙贏。

（五）完善管理制度，提升村級集體經(jīng)濟管理水平

在脫貧攻堅中，既要積極探索村級集體經(jīng)濟如何發(fā)展的路子，也要不斷規(guī)范提升村級集體經(jīng)濟的管理水平。一是不斷完善和規(guī)范“村財鎮(zhèn)辦監(jiān)管”機制為核心的農(nóng)村“三資”管理制度。嚴格落實《楊陵區(qū)農(nóng)村資源、資產(chǎn)、資金管理辦法》，村級財務(wù)管理以村有鎮(zhèn)辦監(jiān)管為主，村級收入、支出全部納入統(tǒng)一核算，確保村級資金安全。資產(chǎn)管理以資產(chǎn)登記清查核資為重點，建立資產(chǎn)臺賬，明晰產(chǎn)權(quán)。資源管理以規(guī)范合同管理為重點，資源、資產(chǎn)出租、租賃合同必須報鎮(zhèn)辦備案監(jiān)管。二是全面落實村級集體資產(chǎn)報告制度。首先要把村級資產(chǎn)臺賬建好，在臺賬里要對村級資產(chǎn)的變動和收益情況如實反映，對各種集體土地征用所獲得的土地補償費等收入要及時登記。要按照政策規(guī)定，首先把收益分配給農(nóng)戶，其他所得一律作為村集體收入入賬，但必須留有一定的比例用于發(fā)展生產(chǎn)。三是加強村級財務(wù)的監(jiān)督。要在規(guī)范完善村級財務(wù)公開的基礎(chǔ)上，全面實現(xiàn)村級財務(wù)審計，并把此作為一項制度堅持下來，通過對村干部實行經(jīng)濟責(zé)任審計，使得村級干部在分配使用集體資金時頭頂有戒尺。四是及時化解村級債務(wù)風(fēng)險。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，首先要對村級的各種債權(quán)、債務(wù)全面進行清理。對不良資產(chǎn)予以剝離，對清理出的不良債務(wù)要進行有效化解。通過收欠還債、核銷減債、拍賣還債、劃轉(zhuǎn)債務(wù)等途徑，使不良債務(wù)逐步核銷，并防止新的不良債務(wù)的發(fā)生。

（六）加大扶持，優(yōu)化發(fā)展村級集體經(jīng)濟的環(huán)境

一是在區(qū)級農(nóng)村經(jīng)濟總體規(guī)劃中列入發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。所謂項目扶持，就是對有利于村級集體經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)等項目優(yōu)先立項扶持。按照“集中申報、部門負責(zé)、重點扶持”的原則整合部門資源，以項目捆綁方式對村級集體經(jīng)濟發(fā)展項目給予重點扶持。二是在全面落實村級發(fā)展用地機制的基礎(chǔ)上建立健全土地征用留用地政策。所謂土地扶持，就是對村集體土地被征用留作村級集體建設(shè)開發(fā)的地塊，要加快規(guī)劃編制，明確村集體預(yù)留地塊。同時，通過整理置換，對使用性質(zhì)和基本農(nóng)田以外的非農(nóng)建設(shè)用地及時盤活。盤活過程中的開發(fā)經(jīng)營自主權(quán)一般由集體經(jīng)濟組織來行使，不占非農(nóng)建設(shè)用地指標、或以租賃、轉(zhuǎn)讓、作價入股等方式直接進入市場。

作者簡介

權(quán)小虎 楊凌示范區(qū)公安局紀委書記、陜西省經(jīng)濟學(xué)會常務(wù)理事、副教授endprint