吳明華

“鄉(xiāng)村衰而未亡將是一個長期的過程，而公共政策在‘哪些活、‘如何活上有很大操作空間?！?/p>

鄉(xiāng)村問題比農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題更棘手

《決策》：十九大報告把鄉(xiāng)村振興上升到戰(zhàn)略高度，政策思路發(fā)生了哪些轉(zhuǎn)變？

劉守英：有非常大的轉(zhuǎn)變。首先，原來“三農(nóng)”問題政策基調(diào)是圍繞農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的，對村莊問題是忽略的。實際上，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村應(yīng)該是三位一體的。下一步，鄉(xiāng)村問題會成為“三農(nóng)”的首要問題，有可能是比農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題更棘手的問題。

根據(jù)我們了解的情況，農(nóng)二代基本上是離村不回村，即使回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，也是流向本省的地區(qū)和縣一級城市，沒有回到村莊的。未來農(nóng)三代基本上跟鄉(xiāng)村聯(lián)系隔絕掉了，根本不知道村在哪兒。

我現(xiàn)在最擔(dān)心的一件事，就是跟新農(nóng)村運動一樣，又是砸一大筆錢去刷墻、修路。我覺得必須了解大的趨勢：第一，大部分村的衰敗不可逆，這是趨勢性的；二是要重點研究現(xiàn)在哪些村莊會活，這是未來公共政策的重點。要摸清情況，研究這些村莊怎么活；三是如何可持續(xù)的活，人不回村莊就不可持續(xù)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)成長不起來就不可持續(xù)。

第二，城鄉(xiāng)融合。十六大以來提的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化，解決了城市有農(nóng)村沒有的問題，養(yǎng)老、社保、醫(yī)療等。但同時也把農(nóng)村的地統(tǒng)到城市去用，另外是城鄉(xiāng)二元體制不是削弱了，而是強化了。所以十九大報告提出城鄉(xiāng)融合，是對原來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的矯正。

過去城鄉(xiāng)在發(fā)展權(quán)利上不平等，鄉(xiāng)村衰敗肯定是進一步加劇?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了重大變化，已經(jīng)從原來的單向城市化開始轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動，土地、資本和人等很多要素在往農(nóng)村走?，F(xiàn)在城市對鄉(xiāng)村的需求發(fā)生了變化，城里人到鄉(xiāng)村休閑、旅游等，帶來了整個農(nóng)業(yè)功能的拓展。未來城鄉(xiāng)融合非常重要的變化，就是城鄉(xiāng)兩個文明共存共生。

第三，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展與現(xiàn)代化。我覺得這是理念上的進步，鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的有機體，如果只講農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化是不成立的。

第四，農(nóng)村的地權(quán)和農(nóng)民的地位。把承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，延長承包期，保證了制度穩(wěn)定性和制度預(yù)期。經(jīng)營制度方面，過去我們推適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在整個土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)達到35%，但公司搞農(nóng)業(yè)都不掙錢，因為地租和勞動力成本上漲。搞農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民合不起來，農(nóng)民成立合作社把政府補貼弄到手，分了就散。所以這次提小農(nóng)跟現(xiàn)代服務(wù)結(jié)合起來，主要是服務(wù)規(guī)?；蛥^(qū)域規(guī)?；N植。

五是鄉(xiāng)村治理。原來我們擔(dān)心鄉(xiāng)村治理最后變成集體的回歸，但鄉(xiāng)村治理是要重建鄉(xiāng)村秩序和制度，包括自治、法治和德治。

鄉(xiāng)村衰而未亡的背后

《決策》：對于當前鄉(xiāng)村的實際情況，您有怎樣的觀察和思考？

劉守英：過去一年，我從貴州湄潭開始，跑了很多村莊，大部分是西部地區(qū)，也有一些發(fā)達地區(qū)，例如北京郊區(qū)、上海、浙江等。從觀察者的角度，我發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村復(fù)興還是有很多事情可以做。

從上世紀90年代至今，農(nóng)民代際特征明顯，正在發(fā)生一場我所稱的“結(jié)構(gòu)革命”：離土、出村、不回村。農(nóng)民不斷離開村莊，而且有一種一去不復(fù)返的勢頭。與人口出村相對應(yīng)的，是村莊數(shù)量在減少，而且持續(xù)衰敗，我給它的定義是“衰而未亡”。

有一次去河北蔚縣，離北京只有200多公里，偶然機會去了當?shù)卮迩f，看到一片破敗景象，在村里所能看到活生生的存在只有兩樣，一是老人，另外是狗。離北京這么近的村莊都是這種狀況，讓我非常吃驚。

應(yīng)該看到，人往外走是符合趨勢的，村莊的慢慢消亡在某種程度上也是符合趨勢的，但這一趨勢的背后卻不太正常。整個人類社會的演變，并不是以鄉(xiāng)村衰敗為代價的。也就是說，人的城市化不是以鄉(xiāng)村的衰敗為代價的，村莊的活力還是要靠人來維系。

鄉(xiāng)村如此大面積的、急速的衰敗，來源于中國城鄉(xiāng)不平等的發(fā)展理念，鄉(xiāng)村沒有任何發(fā)展權(quán)利。其次，鄉(xiāng)村衰敗因農(nóng)業(yè)狹窄而起。一般來說，鄉(xiāng)村會“縮”但是不會“敗”。因此，鄉(xiāng)村要活，農(nóng)業(yè)功能必須多，否則鄉(xiāng)村賴以生存的產(chǎn)業(yè)就沒辦法和城市競爭。但我們的問題在于，農(nóng)業(yè)發(fā)展的路子越來越窄，農(nóng)村就不可避免地越來越衰敗。

此外，城市過于強大和鄉(xiāng)村過于弱小也是重要原因。在強勢的城市文明下，鄉(xiāng)村文明越來越弱勢。對于一個農(nóng)民來講，在鄉(xiāng)村是毫無尊嚴的，所以當有機會去城市時，大家便爭先恐后地走向城市。

我們不反對城市化趨勢，但是鄉(xiāng)村如此衰敗，就要反思深層次原因。第一個原因，我覺得可能中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化是被無視的，我們到現(xiàn)在還是停留在農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收層面，但是鄉(xiāng)村本身如何現(xiàn)代化，并沒有被提到議事日程上的。

第二個原因，對于農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村功能的理解有失誤。農(nóng)業(yè)到底是什么？農(nóng)村到底應(yīng)該有什么功能？在偏向城市的政策慣性下，鄉(xiāng)村就應(yīng)該是衰亡的、落后的？

第三個原因是對城市化的認識有偏差，認為城市化就是所有要素都往城市走，只要城市化完成了現(xiàn)代化基本就完成了。雖然一直在強調(diào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的重要性，但城市文明和鄉(xiāng)村文明到底如何共存，很少有人花功夫去思考。

復(fù)興鄉(xiāng)村并非不可能

《決策》：在您的調(diào)研中，有沒有發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)村振興好的做法和經(jīng)驗？

劉守英：其實，鄉(xiāng)村復(fù)興不是不可能的，在我過去一年的調(diào)研中，就發(fā)現(xiàn)了很多活生生的案例。

貴州湄潭是在鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化，它的特點是持續(xù)的農(nóng)村改革、不強勢的政府和城市、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

過去湄潭極度貧困，當時國務(wù)院農(nóng)研室在這里嘗試“增人不增地、減人不減地”改革，考慮到?jīng)]有地的農(nóng)民如何發(fā)展，還啟動了一項非常重要的改革：荒山拍賣。由于嘗到改革的甜頭，歷屆政府也樂于以改革釋放紅利，于是形成一種改革氛圍，用改革撬動發(fā)展。

湄潭另外一個發(fā)展是茶產(chǎn)業(yè)的形成，即規(guī)?；?產(chǎn)業(yè)+市場。湄潭目前有60萬畝茶山，茶產(chǎn)業(yè)和相關(guān)連帶產(chǎn)業(yè)一年的產(chǎn)值88億元。湄潭一個重要的經(jīng)驗就是“農(nóng)業(yè)工業(yè)化”，農(nóng)業(yè)也是可以工業(yè)化的。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)起來以后，鄉(xiāng)村旅游和服務(wù)業(yè)也發(fā)展起來。

貴州的安順市起點比湄潭更低，怎樣為更貧窮的地方安上發(fā)動機？安順的做法是政府不斷地進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施是貧困地區(qū)發(fā)展的前提；另外是持續(xù)的扶貧，以產(chǎn)業(yè)扶貧為主；然后是改水改灶改廁改圈，提供基本的文化設(shè)施和公共服務(wù)。

隨著基礎(chǔ)設(shè)施完善，外部投資慢慢也來了，鄉(xiāng)村也開始美麗了，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也有機會了。但這些都要落腳到農(nóng)民的內(nèi)生動力上，才能把這些資源組合起來，安順在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革上做了“確權(quán)”、“賦權(quán)”和“移權(quán)”。當所有的生產(chǎn)要素發(fā)生變化時，生產(chǎn)關(guān)系就開始改變。

安順經(jīng)驗啟發(fā)我們，極貧的地方需要發(fā)動機來啟動，需要公共政策引導(dǎo)，需要尋找地方特色應(yīng)對城市需求。這可能是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的另一條路，即一定的公共投資把貧困的部分障礙掃除，然后再開始換面貌，尋找產(chǎn)業(yè)機會，再進行產(chǎn)權(quán)改革，慢慢把活力調(diào)動起來。

另外一個例子，是浙江松陽縣通過古村活化來引領(lǐng)鄉(xiāng)村復(fù)興。松陽在浙江算后發(fā)地區(qū)，拼工業(yè)化拼不過其他地區(qū)，但它在歷史傳承上尋找突破口，松陽已有1800年歷史，擁有100多個古村落，71個國家級傳統(tǒng)村落。

目前，一些經(jīng)過藝術(shù)家努力的古村落開始活化，價值顯化與升值，城里的一些元素往鄉(xiāng)村聚，人氣在增加，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)生機，圍繞古村復(fù)興的投資在增加，旅游在興旺，茶產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；⑹袌龌瘞愚r(nóng)民增收和配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

但松陽案例往外走時，也有些問題要思考。首先，其他地方古村改革的資金從哪來？資本來源不解決，還是難以發(fā)展。其次，村民得到了什么？這是極為關(guān)鍵的一個問題。再次，規(guī)劃部門能否控制好局面？鄉(xiāng)村活起來之后往往就面臨著一個問題：規(guī)劃控不住。

再來看上海松江區(qū)，這里的主要特點是發(fā)展家庭農(nóng)場，做法是將原來一家一戶分到的承包地集中到村集體，然后村里通過一定程序來選出種地的人。一個村的地主要集中在幾個農(nóng)民手上，一年能有20-30萬元的收入。在松江，農(nóng)業(yè)真正成了一個體面的、可以與其它行業(yè)媲美的行業(yè)。

鄉(xiāng)村振興的政策重點

《決策》：從地方上來說，如何把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地？政策的著力點在哪？

劉守英：鄉(xiāng)村衰而未亡將是一個長期的過程，而公共政策在“哪些活”、“如何活”上有很大操作空間。

對于地方上來說，不要總想著把綠水青山都變成金山銀山。綠水青山在很多地方就是綠水青山，只有部分地方能變成金山銀山，如強行開發(fā)可能會帶來諸多問題。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)并不意味著所有村莊向一個地方大集中，而是嵌在山水中。

在政策制定方面，首先要重新思考城鄉(xiāng)關(guān)系。城市文明離不開鄉(xiāng)村文明，城里人在城市待久了，需要去鄉(xiāng)村換空氣、換心情；而鄉(xiāng)村文明也離不開城市文明，農(nóng)民前往城市是趨勢。未來公共政策應(yīng)該把鄉(xiāng)村與城市當做平等、共存、共榮的文明來對待。

其次要思考由代際隔離引發(fā)的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。這一輪鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化一定要考慮代際差異，農(nóng)二代對鄉(xiāng)村的觀念、與鄉(xiāng)村的關(guān)系、與土地的關(guān)系可能會決定整個鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的走向。

再次是鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型必須由宅基地改革作為牽引。鄉(xiāng)村的復(fù)興需要新的事物來撬動。只靠財政制度、特殊優(yōu)惠等慣用手段，普通的鄉(xiāng)村難以存活。因此，未來鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的重點之一就是宅基地改革必須突破。

當前，宅基地制度基本上是無償分配，以成員權(quán)為基礎(chǔ)的，很多村民覺得不要白不要，結(jié)果是人不在村莊但地仍舊占據(jù)，這使得村莊衰而不亡。而村莊如果想活，宅基地可以起巨大作用。如果宅基地制度不改革，村莊就很難發(fā)展。

宅基地改革一個經(jīng)驗是北京房山區(qū)的黃山店村，它展現(xiàn)了外面的資本如何進村。做法先是全村搬遷，搬遷時村里將原來300多戶宅基地有償收回，由集體開發(fā)成特色民宿，給農(nóng)民的補償是每人40平米，每平米400元—800元。剛開始村里自己經(jīng)營，卻沒有市場，后來引入一家企業(yè)做市場運營，公司和村里五五分成。

最后，鄉(xiāng)村的變化跟農(nóng)業(yè)制度改革極為相關(guān)。因此，農(nóng)地權(quán)利的設(shè)計、經(jīng)營制度的設(shè)計會帶來整個農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，這應(yīng)是下一步改革應(yīng)該考慮的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型和農(nóng)地制度的轉(zhuǎn)型需配套，核心有二：一是原來農(nóng)民手上的承包地如何釋放出來；二是誰來種地，這牽涉到未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的主體問題。