○蔡文燦

論環(huán)境風險治理中公眾與專家的分歧與彌合

○蔡文燦

現(xiàn)代社會是具有高度不確定性的“風險社會”，形式各異的風險嚴重威脅著公眾的生命和健康。各國行政機關(guān)承擔起風險治理的大部分責任。但以風險預防原則為指導的風險規(guī)制背離了傳統(tǒng)行政法治的核心理念——形式合法與實質(zhì)合法。環(huán)境社會風險是客觀實在與主觀建構(gòu)相結(jié)合的產(chǎn)物，專家和公眾對環(huán)境風險的認知及評估的方法存在較大的分歧，由此形成了專家模式和公眾模式兩種治理決策模式。這兩種治理模式各自都存在一定的問題，彌合兩者的分歧需要對環(huán)境風險治理機制進行重大變革。具體應從行政機關(guān)的自我變革、成本效益分析的運用、環(huán)境治理機制的創(chuàng)新——反身環(huán)境法三方面展開。

環(huán)境風險；治理；專家；公眾；反身環(huán)境法

一 問題緣起

從2007年廈門PX(對二甲苯)項目，到2012年四川什邡鉬銅項目、江蘇啟東制紙排海工程項目，再到2016年湖北仙桃垃圾焚燒項目，近些年來，我國多地相繼發(fā)生了多起公眾抗議工業(yè)項目、環(huán)保設施項目的事件。民眾對PX、垃圾處理、危險廢物等聞之色變，采取激烈抗爭的方式迫使地方政府放棄相關(guān)項目的實施。個中緣由眾說紛紜，大致有公眾環(huán)境權(quán)利意識增強、地方政府利益驅(qū)使暗箱操作、企業(yè)違法經(jīng)營損害公眾生命健康等因素，上述因素確實反映出了我國當前環(huán)境風險治理中的難解之困。但根源應當是環(huán)境風險治理中專家知識與公眾認知的分歧，以及由此產(chǎn)生的治理決策差異。

在評估各類環(huán)境風險對安全的威脅方面，公眾與專家對治理優(yōu)先次序排定的見解是大相徑庭的。20世紀80年代，美國聯(lián)邦環(huán)保署和民間機構(gòu)曾對兩者的排序進行過初步調(diào)查，目前我國實務機構(gòu)和理論界尚未對此作出權(quán)威性的調(diào)查。作為個體的人，不分國籍，其對生命、健康的追求是一致的，因而美國的調(diào)查結(jié)果可資借鑒，結(jié)果大體上與我國現(xiàn)狀基本吻合。具體調(diào)查結(jié)果如下表：*[美〗史蒂芬·布雷耶:《打破惡性循環(huán):政府如何有效規(guī)制風險》，宋華琳譯，北京:法律出版社，2009年，第28—29頁。筆者認為，隨著時間的推移，溫室效應排序目前應當會有所變化，但具體到公眾個人差異不大。

表1 公眾和環(huán)保署對環(huán)境相關(guān)的健康風險評級表*資料來源：Frederick Allen，U.S.EPA，based on EPA report，Unfinished Business：A Comparative Assessment of Environmental Problems(1987)，以及羅鉑民意調(diào)查公司于1987年12月和1988年1月在全國舉行的民意調(diào)查。

公眾的評價美國環(huán)保署專家的評判14.污水廠水污染中-低15.汽車尾氣高16.石油泄漏中-低17.酸雨高18.城市雨水徑流造成的水污染中19.濕地受損低20.基因變化低21.無危險廢棄物場地中-低22.溫室效應低23.室內(nèi)空氣污染高24.X射線輻射未排序25.室內(nèi)氡高26.微波爐輻射未排序

風險治理一般是指設立專門的政府機構(gòu)，對可能造成大規(guī)模、不可逆轉(zhuǎn)的危害的風險進行評估、監(jiān)測，并通過制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行等方式來減輕、控制、消除風險。*趙鵬:《風險社會的自由與安全——風險規(guī)制的興起及其對傳統(tǒng)行政法原理的挑戰(zhàn)》，《交大法學》2011年第1期，第52頁。實踐中，風險治理的責任大部分由行政機關(guān)承擔。傳統(tǒng)上，行政機關(guān)必須準確無誤地執(zhí)行立法機關(guān)所設定的規(guī)則，保證形式合法，即“傳送帶理論”*[美]理查德·B·斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，北京：商務印書館，2002年，第12頁。。步入給付行政時期，行政裁量權(quán)擴張成為常態(tài)，行政機關(guān)通過引入“專家”理性為行政裁量的合理性確立依據(jù)，形式合法轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)合法。然而，風險規(guī)制活動不僅無法通過執(zhí)行立法上的確定規(guī)范而合法化，也無法因符合“專家”理性而合法化。環(huán)境風險的不確定性是考驗治理機構(gòu)的最大問題，在既不能證實也不能否定風險之確定存在的情境下，治理機關(guān)的應對往往陷入兩難境地。風險預防原則(Precautionary Principle)賦予了行政機關(guān)極大的自由裁量權(quán)，但同時也增加了行政機關(guān)的壓力。一方面，行政機關(guān)若采取行動，可能因為高估風險而犯了“過度規(guī)制”的錯誤，對私人權(quán)利造成不當?shù)那趾Γ涣硪环矫?，行政機關(guān)若不采取行動，可能因為低估風險而犯了“規(guī)制不足”的錯誤，從而沒有為公眾提供充分的安全保障。政府“規(guī)制不足”，就是行政不作為，沒有依法保障社會公共利益或行政相對人的合法權(quán)益；而政府“過度規(guī)制”，則侵害行政相對人的合法權(quán)益，破壞公共利益和公共秩序。傳統(tǒng)行政法治背景下，這兩類行為都不具有合法性。*楊小敏、戚建剛:《風險最糟糕情景認知模式及行政法制之改革》,《法律科學》2012年第2期，第2頁。但在法無明確規(guī)則的情況下，行政機關(guān)的這類錯誤并沒有違反明確的行政法律義務，不存在明確的法律依據(jù)，因此并不具備行政法一般意義上的“違法性”“可責性”。

正是由于專家和公眾對環(huán)境風險的排序存在上述差異，治理過程存在著很大的差異性。1.治理機構(gòu)運用不同的方法來評估風險治理的成本和收益。例如，治理機構(gòu)賦予拯救一條統(tǒng)計學意義上的生命的價值，卻存在著相當?shù)淖償?shù)，可能因風險項目或治理機構(gòu)的不同而迥異。2.不同風險治理項目之間的沖突及協(xié)調(diào)問題。特定的治理機構(gòu)一般會專注于其負責的項目，無意中會忽略其在治理該項目時可能給另一個風險項目的安全或環(huán)境帶來影響。3.或許是最為重要的，對小風險的治理可能會產(chǎn)生意想不到的后果，它給公眾健康造成的損害超過它欲預防的風險，因為風險評估可能會遺漏與治理相抵消的破壞性因素。結(jié)果正如美國法官史蒂芬·布雷耶所言，“當規(guī)制針對的是較大的風險時，這些較小的事與愿違是無關(guān)緊要的；然而當規(guī)制針對的是微小的風險時，這些較小的負面影響所產(chǎn)生的折抵結(jié)果，意味著一個成本高昂的標準?！?[美]史蒂芬·布雷耶:《打破惡性循環(huán):政府如何有效規(guī)制風險》，第33頁。長期來看，環(huán)境風險治理仍然會存在大量的困擾，知識的欠缺、預判沒有確切根據(jù)以及溝通上的困難。最基礎，也是最關(guān)鍵的——所要治理的風險類型的選擇。治理機構(gòu)往往本著“寧可失之謹慎”的原則，當公眾聲稱某物質(zhì)有危險時，規(guī)制機構(gòu)很難不加以回應。因此風險是否納入治理范圍有時是出于政治的、輿論的原因而非科學上的選擇，專家的意見只能作為治理的參考依據(jù)。

二 環(huán)境風險認知與行政范式選擇

(一)環(huán)境風險的客觀實在與主觀建構(gòu)

以風險是否在行為人主觀選擇范圍內(nèi)來劃分，風險可分為自愿性風險和非自愿性風險。自愿性風險是指行為人自己選擇的，而且其可能產(chǎn)生的影響一般也僅局限于行為人的風險。非自愿性風險是指超出行為人主觀選擇范圍的，非行為人自身力量所能控制的風險。對于自愿性風險，法律或者不直接介入，或者由代表個人意愿的私法調(diào)整，公法一般不直接強制規(guī)制，即使有部分涉及，也只是要求提供有關(guān)風險的信息，由行為人自愿選擇，譬如采取警示標志、風險提示等形式。對于非自愿性風險，行為人個體是無法控制的，某些風險對于群體、甚至人類整體而言也是如此，超出個體力量的風險已然成為影響社會公眾生活的公共性難題，需要由公共力量來應對。具體到環(huán)境風險，根據(jù)其產(chǎn)生的根源，可以分為自然界自身產(chǎn)生的環(huán)境風險和人類活動產(chǎn)生的環(huán)境風險。

金自寧教授從人類認知的角度分析，認為當代社會風險是客觀實在與主觀建構(gòu)相結(jié)合而產(chǎn)生的。除了客觀存在的現(xiàn)實風險外，對風險的主觀認知也會成為風險的來源，因為社會公眾對風險的主觀認知與風險的客觀存在可能相符也可能不相符。當然，是否相符本身也是一種主觀判斷。不相符的情況是夸大或低估了風險發(fā)生的幾率或其產(chǎn)生的危害后果，但無論何種情況，都可能產(chǎn)生非理性的社會反應，由此引發(fā)新的社會風險，這種風險被稱為“次階風險”?！斑@種次階風險之所以產(chǎn)生，從對風險的主觀認知來看，它體現(xiàn)了風險主觀性維度；但從這種對主觀認知本身是一種客觀存在的社會事實，而且這種認知本身催生現(xiàn)實的不理性反應而言，它又是一種實實在在的風險。”*金自寧:《風險中的行政法》，北京: 法律出版社，2014年，第12頁。環(huán)境風險本身就客觀存在，但其對人類社會的影響又與主觀建構(gòu)密切相關(guān)。

(二)環(huán)境風險的認知模式及行政范式

在應對繁雜的環(huán)境風險方面，專家治理遭遇了多重質(zhì)疑，尤其是面對社會公眾的民意時?！八^專家，主要是掌握某一方面的系統(tǒng)的風險知識，被訓練成以定量方法來進行風險評估和管理的人。所謂公眾，是代表自身利益參與風險規(guī)制過程的公民或非政府組織?！?戚建剛:《風險規(guī)制過程合法性之證成——以公眾和專家的風險知識運用為視角》，《法商研究》2009年第5期，第50頁。由此形成了兩種不同的風險認知模式——公眾模式和專家模式，這兩種認知模式對風險的理解及用于評估風險的方法是不同的。公眾模式認為風險是由社會建構(gòu)的，并不是客觀存在。公眾往往基于直覺和經(jīng)驗對外界風險進行判斷和評估，而直覺和經(jīng)驗是人們規(guī)避危險的本能行為所形成的，其自然發(fā)生且迅速，有利于人們的自我安全防護。專家模式則認為風險是可評測的客觀存在，其雖有社會定義的成分但并非純粹的社會建構(gòu)產(chǎn)物。專家以科學方法為基礎，運用定量分析方法來客觀地評估風險發(fā)生的概率、風險的危害后果以及防控措施，這種評估是理性的、有意識的反應。*戚建剛:《風險交流對專家與公眾認知分裂的彌合》，載沈巋主編:《風險規(guī)制與行政法新發(fā)展》，北京:法律出版社，2013年，第195—197頁。也有學者將評估環(huán)境風險治理政策行政裁量的因素分為“技術(shù)合理性”和“文化合理性”，*周衛(wèi):《環(huán)境規(guī)制與裁量理性》，廈門:廈門大學出版社，2015年，第59頁。從根源上講，專家與公眾的認知分歧是大眾心理特性的直接反應。美國心理學家保羅·斯洛威克認為人們通過“情感啟發(fā)”對特定的進程和產(chǎn)物作出情緒性的反應，而且“情感啟發(fā)”決定了人們面對一項風險時的總的情緒態(tài)度，這很大程度上影響人們關(guān)于風險和收益的判斷。因此，公眾對風險的反應是建立在風險后果的嚴重程度和想象程度上的，而不是基于對風險發(fā)生概率的估計。后者一般是專家判斷的基礎。*[美]凱斯·R·孫斯坦:《風險與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，北京:中國政法大學出版社，2005年，第53—56頁。

正是基于不同的風險認知模式，行政機關(guān)在評估環(huán)境風險對公眾健康的影響及制定風險防控標準方面，采取兩種決策方式：一是依據(jù)專家提供的科學信息作出決策，另一是通過民主程序依據(jù)公眾的價值理念作出決策。第一種決策方式主張應當將專家建議和科學知識作為環(huán)境風險治理決策的主要依據(jù)，公眾意見作為輔助考慮因素。主要運用科學技術(shù)分析、評估環(huán)境風險的危害后，再將公眾的意見融入風險治理決策。

第二種決策方式主張應當將公眾意見和民主價值作為環(huán)境風險治理決策的主要依據(jù)，專家的科學知識作為有限的參考依據(jù)。其認為，科學的客觀性、中立性是有局限的，是“給意識形態(tài)披上偽裝斗篷”。而且，環(huán)境風險關(guān)系到公眾的生命健康，因此環(huán)境風險治理決策必須反應公眾的價值需求。*[英]伊麗莎白·費雪:《風險規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，北京:法律出版社，2012年，第14—15頁。英國學者伊麗莎白·費雪認為這是關(guān)于法律、公共行政和技術(shù)風險的共生關(guān)系的行政范式的爭論。風險評估并非必須在科學和民主、專家和公眾、技術(shù)專家治國與參與式民主之間進行二選一的選擇，而是在兩種不同的行政范式之間進行選擇——“商談—建構(gòu)范式”和“理性—工具范式”。*[英]伊麗莎白·費雪:《風險規(guī)制與行政憲政主義》，第1—2頁。實際上，這兩種范式應當同時發(fā)揮其各自獨有的優(yōu)勢，并非截然分離。

三 環(huán)境風險治理專家模式與公眾模式的分歧

(一)專家模式的問題

環(huán)境風險的治理需要收集多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，對實際問題作廣泛的調(diào)研，對環(huán)境狀況作持續(xù)的監(jiān)控，這都需要涉及多學科的專業(yè)知識及技能，環(huán)保部門雖有一定力量，但仍顯不足。因此，他們要依靠第三方或被管制主體提供的信息、知識。由專家來主導環(huán)境風險評估，一是可以縮小公眾認知與環(huán)境風險危害后果之間的差距，二是可以限制行政自由裁量權(quán)，具有相對獨立性的專家可以在一定意義上確保行政決策的中立性。*張晏:《風險評估的適用與合法性問題——以環(huán)境標準的制定為中心》，載沈巋主編:《風險規(guī)制與行政法新發(fā)展》，北京:法律出版社，2013年，第150頁。但專家模式也存在一定的問題。

1.經(jīng)濟分析方法的局限

專家決策機制往往以經(jīng)濟分析作為制定實體性規(guī)則的依據(jù)。在應對環(huán)境風險方面，科學技術(shù)的主要作用是盡可能以最小的代價來最大程度地解決風險問題，如果可能，要將環(huán)境風險扼殺在萌芽狀態(tài)。這是環(huán)境風險的特點所決定的，環(huán)境風險的危害后果往往非常嚴重，或不可逆轉(zhuǎn)，即使能夠治理也要花費巨大的成本且耗時漫長。因此，專家決策在科學知識的基礎上往往會進行成本效益的經(jīng)濟分析，以期實現(xiàn)風險防控資源配置效率的最大化。

經(jīng)濟分析需要將環(huán)境風險進行量化分析，但量化過程經(jīng)常會忽視微小變量的影響，從而產(chǎn)生“系統(tǒng)性偏見”*[美]理查德·B.斯圖爾特:《美國行政法的重構(gòu)》，第51—57頁。。此外，某些利益或價值難以量化或者量化會引發(fā)爭議，譬如人的健康與生命、優(yōu)美的環(huán)境、愉悅的心情等，類似這些價值都無法通過市場價格機制來反應。政府決策需要在不同主體的不同利益選項中作出選擇，公眾的偏好是不能忽視的重要參考，甚至可以說是環(huán)境風險治理決策的核心問題。而經(jīng)濟分析的客觀性無法準確反應社會公眾的偏好問題。經(jīng)濟分析由專家開展，公眾參與度低，因此，量化分析也沒有體現(xiàn)民主價值。*[美]理查德·B.斯圖爾特:《美國行政法的重構(gòu)》，第61頁。

2.最佳可得技術(shù)機制的僵化

在傳統(tǒng)命令控制型行政模式下，科學技術(shù)的最新發(fā)展成果是環(huán)境風險規(guī)制的導向性指標?；诖?，很多國家的污染防治大都采用最佳可得技術(shù)機制(Best Available Technology，以下簡稱BAT)，譬如美國、歐盟等。最佳可得技術(shù)機制是指“如果一個工業(yè)生產(chǎn)流程或者工業(yè)產(chǎn)品導致了諸多重大風險，只要這樣做的成本不會導致該工廠或者產(chǎn)業(yè)關(guān)閉，相應的工廠或者產(chǎn)業(yè)就必須采用必要的可行技術(shù)消減或者排除風險。”*[美]布魯斯·A.阿克曼，理查德·B.斯圖爾特:《環(huán)境法的改革》，摘自王慧編譯:《美國環(huán)境法的改革——規(guī)制效率與有效執(zhí)行》，北京:法律出版社，2016年，第179頁。從決策及信息成本角度考慮，行政機關(guān)更愿意采用BAT的技術(shù)標準，與其它方法相比，BAT更容易實施、監(jiān)督。BAT結(jié)合了科學的最新發(fā)展成果，強制排污者必須采用有利于清潔生產(chǎn)、環(huán)境友好型的最佳技術(shù)，從而達到控制風險之目的。但BAT機制也存在多種缺陷：

(1)BAT對排污者的規(guī)制過于僵化，法律規(guī)則對所有受規(guī)制者要求統(tǒng)一，限制了受規(guī)制者可自由選擇的靈活空間，導致某些受規(guī)制者的守法成本急劇膨脹。BAT忽視了不同排污者之間治理環(huán)境問題的成本差異，忽視了不同區(qū)域?qū)ξ廴局卫硇Ч男枨蟛町悺＝y(tǒng)一的BAT往往浪費了大量的環(huán)境治理費用，造成社會成本和環(huán)境收益的失衡。*[美]理查德·B.斯圖爾特:《環(huán)境規(guī)制的新時代》，摘自王慧編譯:《美國環(huán)境法的改革——規(guī)制效率與有效執(zhí)行》，北京:法律出版社，2016年，第10頁。

(2)BAT的初始動機在于鼓勵企業(yè)采用最新的工藝、技術(shù)，但實際效果卻南轅北轍。在BAT機制引導下，排污企業(yè)只要保證其現(xiàn)有技術(shù)滿足BAT規(guī)則的基本要求即可，沒有動力研發(fā)新型環(huán)保技術(shù)，進一步的后果就是企業(yè)不能從技術(shù)創(chuàng)新中獲益，新工藝、新技術(shù)、新產(chǎn)品的推廣受到很多阻礙，而原有企業(yè)仍舊依靠保守的“最佳技術(shù)”占有市場。從長遠來看，不能促進整體環(huán)境治理技術(shù)的提升和進步。

(3)初步來看，BAT能有效降低規(guī)制成本，但行政機關(guān)在決策過程中承擔了大量的信息收集任務。同時，BAT的“對抗式規(guī)則制定程序”和司法審查的頻繁適用也增加了行政機關(guān)大量的時間、財力成本。

(4)BAT一般針對的是目前科學已確定的、治理技術(shù)相對成熟的環(huán)境問題，而后果更為嚴重的環(huán)境風險可能因科學的不確定性而被無意忽視或有意回避了。事實上，未知的環(huán)境風險才應該是行政機關(guān)和專家重點關(guān)注的事項，顯然BAT機制無法適用于未知風險。*[美]布魯斯·A.阿克曼，理查德·B.斯圖爾特:《環(huán)境法的改革》，摘自王慧編譯:《美國環(huán)境法的改革——規(guī)制效率與有效執(zhí)行》，第180—181頁。

3.專家中立性的偏移

在應對環(huán)境風險方面，目前我們面臨著科學的不確定性、信息的不完整性、現(xiàn)實的迫切性、目標的差異性等等困境，各領(lǐng)域的專家有著不同的專業(yè)擅長和不同的風險解讀。因此，治理機構(gòu)在進行風險評估時不得不基于假設和估計而作出某些推論。專家決策模式的正當性來源于專家的獨立性和客觀性，以及由此衍生的公信力。*張晏:《風險評估的適用與合法性問題——以環(huán)境標準的制定為中心》，載沈巋主編:《風險規(guī)制與行政法新發(fā)展》，第158—159頁。正常情況下，專家在評估風險、作出決策時，應當不受其他力量所控制，既包括特定利益集團的壓力，也包括社會公眾的恐慌情緒、輿論壓力，從而作出獨立、客觀的風險評估結(jié)論。*戚建剛:《風險規(guī)制過程合法性之證成——以公眾和專家的風險知識運用為視角》,《法商研究》2009年第5期，第55頁。但理想中中立的專家并非沒有偏見，客觀的科學研究可能出現(xiàn)錯誤，風險評估的結(jié)論可能是相對模糊的，或者有數(shù)個可能的結(jié)果，在這些可能的結(jié)果中作出選擇本身就是一個政治或價值判斷的過程。影響專家中立性的因素很多：其一，專家的選任由環(huán)保機關(guān)、相關(guān)企業(yè)及其行業(yè)組織、公益環(huán)保團體、利益受影響的公眾等共同完成，其中行政機關(guān)的權(quán)力較為突出，行業(yè)組織影響力較大，都可能會對專家的中立性產(chǎn)生不良影響。其二，在作出決策的過程中，行政機關(guān)和專家都需要掌握大量的環(huán)境信息，這其中很多信息來自于受規(guī)制的企業(yè)，企業(yè)所提供的信息必然是有選擇性披露的。*張晏:《風險評估的適用與合法性問題——以環(huán)境標準的制定為中心》，載沈巋主編:《風險規(guī)制與行政法新發(fā)展》，第158—159頁。其三，同行評議制度同樣處于封閉的專家系統(tǒng)中，社會公眾很難對評議結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性影響。*張晏:《風險評估的適用與合法性問題——以環(huán)境標準的制定為中心》，載沈巋主編:《風險規(guī)制與行政法新發(fā)展》，第168—171頁。

(二)公眾模式的問題

公眾對環(huán)境風險的認知主要表現(xiàn)為幾個方面的特點，也都存在一定的問題。*[美]史蒂芬·布雷耶:《打破惡性循環(huán):政府如何有效規(guī)制風險》，第45—47頁。

1.依賴經(jīng)驗規(guī)則。經(jīng)驗規(guī)則的正式稱謂是“啟發(fā)性的裝置”，也有稱“可得性啟發(fā)”，一般是指“人們依賴于容易想到的實例或相關(guān)性來評估風險的程度”。公眾對環(huán)境風險的關(guān)注度往往受到實例顯著性的影響，這就是行為經(jīng)濟學所謂的“可得性啟發(fā)”。當公眾對環(huán)境風險認知處于迷茫狀態(tài)時，沒有確切的主流方向，公眾會對許多事項進行根本性的簡化，創(chuàng)設“二進位制選擇”——有或無。因此，如果公眾首先想到的環(huán)境問題實例與環(huán)境風險的真實特性不符時，“可得性啟發(fā)”就會形成認知偏見，導致公眾對環(huán)境風險危害后果的評判出現(xiàn)偏差。*金自寧:《風險中的行政法》,第5頁。

2.關(guān)注特別的環(huán)境事件。根據(jù)上文所述的“可得性啟發(fā)”，公眾對引起轟動效應的環(huán)境事件關(guān)注度更高，并認為此類事件具有特別意義。當代社會，無論是傳統(tǒng)媒體，還是新興自媒體，都會對社會公眾的情緒、認知、反應產(chǎn)生重大影響。但是，媒體信息并非總是客觀的，媒體既可能強化有引導性的信息，也會過濾掉不符合其導向的信息，尤其是媒體為了追求新聞的轟動效應，往往關(guān)注的是環(huán)境“風險事件”，而非環(huán)境風險問題本身。*金自寧:《風險中的行政法》,第104頁。環(huán)境話語權(quán)力主導著環(huán)境治理的走向，從而決定利益的最終分配結(jié)果，各類大眾傳媒是各利益主體爭奪話語權(quán)力的基本場域。*沈承誠:《論環(huán)境話語權(quán)力的運行機理及場域》,《學術(shù)界》2014年第8期，第86—87頁。

3.公眾認知的“錨定效應”。所謂“錨定效應”，一般是指當某個人對某種事項的認知、觀感、想法一旦確立以后，就會形成一定的思維定勢，占據(jù)思想中的主導地位，很難再發(fā)生變化，即使外界對其施加影響，也很難改變。而且，公眾對涉及切身利益的事項更容易形成先入之見，他們會選擇性地接收有助于強化其思想的信息，有意忽略或過濾掉不同于其想法的信息。*金自寧:《風險規(guī)制中的信息溝通及其制度建構(gòu)》，《北京行政學院學報》2012年第5期，第85頁?；诒Ｗo自身生命、健康的動機，公眾對環(huán)境風險的危害極為敏感。如果從某種來源途徑獲知環(huán)境致害源可能會對人們產(chǎn)生危害，公眾頭腦中馬上就會形成這樣一種意識——必須根除、杜絕此種致害源。即使以后的科學證據(jù)證明此類信息過于夸大，甚至是虛構(gòu)的，也難以從根本上改變公眾之前已形成的想法。尤其當媒體報道了特定的環(huán)境事件后，公眾的“可得性啟發(fā)”和“錨定效應”會發(fā)生疊加作用，任何專家的科學知識都難以再撼動公眾的思想。

4.對專業(yè)機構(gòu)信任度降低。公共行政領(lǐng)域公權(quán)力異化現(xiàn)象的廣泛存在也引發(fā)了公眾的質(zhì)疑。*謝治菊、王亮:《異化、支配與終結(jié):公權(quán)力運行的實踐邏輯與救贖》,《華僑大學學報(哲學社會科學版)》2014年第4期，第63—69頁。一方面，受自身利益、媒體信息、大眾心理等的影響，公眾對環(huán)境風險的認知不再局限于專業(yè)機構(gòu)的科學信息。另一方面，專業(yè)機構(gòu)自身的中立性、客觀性也受到公眾的質(zhì)疑。因此，公眾對政府機關(guān)、專家及其所屬機構(gòu)等日益表現(xiàn)出不信任，環(huán)境治理中各方利益的彌合更為艱難。

5.行為人的有限理性。傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論假設每個人都是理性經(jīng)濟人，對自己的行為選擇是基于理性思考后作出的策略性選擇。但現(xiàn)實并非總是如此，假定中的“完全理性”幾乎是不存在的，現(xiàn)實中的人往往表現(xiàn)出有限理性。從整體而言，人類的認知能力仍然是有限的，很多自然生態(tài)系統(tǒng)的風險及人類活動的風險目前并不為我們所知。從個體而言，公眾的認知能力更是受到諸多因素的限制，包括信息來源、信息成本、個體能力、時間因素、外界壓力、輿論導向等等。因此，無論是人類社會、社會群體，亦或個人，其實際的行為選擇往往與理性結(jié)果相背離。

6.公眾的優(yōu)先次序選擇。正是基于上述原因，公眾一般都會高估低風險發(fā)生的蓋然性，在環(huán)境風險領(lǐng)域尤其如此。因此，社會公眾對不同類型環(huán)境風險的治理順序、對某種安全優(yōu)先考慮的順序，往往與行政機關(guān)、專家的意見大相徑庭。在民主國家，作為選民的公眾處于更為優(yōu)勢的政治位置，結(jié)果就是，“規(guī)制機構(gòu)的優(yōu)先次序和議程設定，并非由環(huán)境專家審慎創(chuàng)設，其最直接反映的可能是公眾的排序、政治、歷史或偶然?！?[美]史蒂芬·布雷耶:《打破惡性循環(huán):政府如何有效規(guī)制風險》，第27頁。但以公眾意愿為主要依據(jù)的環(huán)境風險治理次序可能并非最優(yōu)結(jié)果。

(三)兩種模式的分歧

正是由于公眾與專家的風險認知存在著巨大差異，因此，風險規(guī)制過程是行政機關(guān)(包括專家)與公眾進行協(xié)商、選擇的過程以及行政機關(guān)進行決策反思、調(diào)整的過程。有學者認為這是“眾意(公眾與專家的偏好與事實)”向“公意”轉(zhuǎn)變的過程。*戚建剛:《風險規(guī)制過程合法性之證成—以公眾和專家的風險知識運用為視角》，《法商研究》2009年第5期，第49頁。在環(huán)境風險認知和危害預估方面，公眾與專家存在著持續(xù)的矛盾，行政機關(guān)的決策往往面臨諸多質(zhì)疑和考驗。在專家的思維中，公眾對環(huán)境風險的認知是粗淺的、表面的、直覺式的，不是真正的了解風險特性及其危害，某種程度上說公眾對風險是“無知”的。實際上，現(xiàn)代科學領(lǐng)域高度分工，即使是專家一般也限于特定的專業(yè)領(lǐng)域。專家所擅長專業(yè)領(lǐng)域以外的知識對其而言與對一般公眾而言毫無二致。而且，當代環(huán)境風險充斥著未知因素，受現(xiàn)有科學技術(shù)水平所限，本領(lǐng)域?qū)＜遗c一般公眾一樣，也可能是“無知”的。

專家與公眾環(huán)境風險認知的分歧會對行政機關(guān)決策產(chǎn)生影響。專家認為社會公眾對環(huán)境風險認知不足或有誤，因此風險治理措施應當遵照科學知識而不能依據(jù)公眾訴求。反之，社會公眾對行政機關(guān)、專家的信任度日益降低，尤其是在民粹主義盛行的當今社會。社會公眾認為，環(huán)境風險治理最重要的是滿足他們的安全訴求，消除公眾心理上的擔憂，保障公眾的生命、健康免受環(huán)境風險的危害，從根本上消除風險隱患。至于技術(shù)專家們的考慮因素，包括成本、技術(shù)可行性等，則并非是主要的，公眾的直覺訴求才應當作為治理決策的基本依據(jù)。*戚建剛:《風險交流對專家與公眾認知分裂的彌合》，載沈巋主編:《風險規(guī)制與行政法新發(fā)展》，第201—205頁。

最典型的例子就是PX項目，在對二甲苯(英文名P-Xylene，簡稱PX)是否具有毒性這個問題上，專家與公眾的意見存在較大差異。專家一般認為對二甲苯屬于低毒性的物質(zhì)，只要科學管理，風險都屬于較低程度。但近些年來我國民眾對PX項目聞之色變，大多極力反對上馬PX項目，地方政府迫于壓力最終基本都放棄了。在治理措施具體運行過程中，分歧的影響有兩方面：一方面，行政機關(guān)依據(jù)專家提供的科學知識所作的行政決策難以獲得社會公眾的認可，推行過程中不但得不到支持，還可能遭遇強烈的反對而被迫停止實施。如果公眾的利益訴求沒有得到充分保障，則其反應可能更為激烈。另一方面，如果完全以公眾的訴求為治理導向，則治理機關(guān)存在“理性化嚴重不足”*戚建剛:《風險規(guī)制過程合法性之證成——以公眾和專家的風險知識運用為視角》，《法商研究》2009年第5期，第54頁。，“行政措施無法真正地確定風險規(guī)制的優(yōu)先順序，從而無法實現(xiàn)有限資源的最佳配置”*戚建剛:《風險交流對專家與公眾認知分裂的彌合》，載沈巋主編:《風險規(guī)制與行政法新發(fā)展》，第201—205頁。，往往造成大量資源的浪費。

四 環(huán)境風險治理分歧的彌合之路

公眾與專家的矛盾、分歧和沖突并非不可調(diào)和，雖然難度很大，且目前沒有完全行之有效的統(tǒng)一方案。

美國學者孫斯坦是堅定的專家模式支持者，他主張以高度專家化的行政模式治理環(huán)境風險，并對民粹主義的治理模式持嚴重懷疑的態(tài)度。但他也承認，純粹的專家模式也有問題。第一，美國是協(xié)商民主國家，公眾的訴求占據(jù)著極其重要的位置，甚至可說是第一位的。因此，風險治理的價值選擇應當由社會公眾作出，而不是行政機關(guān)、專家。第二，即便行政機關(guān)基于專家意見所作的行政決定是正確的，決定的實施和執(zhí)行也需要公眾的配合和支持。因此，最好的方案是既要顧及公眾的價值訴求，又不能屈服于公眾對環(huán)境風險的錯誤認識。*[美]凱斯·R·孫斯坦:《風險與理性——安全、法律與環(huán)境》，第368—369頁。當然，理論上確實應該如此，但實踐中如何達到卻需要高超的行政技巧，這需要環(huán)境風險治理機制的重大變革，這是一項任重道遠的工程。

美國學者朱迪·弗里曼認為，環(huán)境規(guī)制改革主要集中在兩個規(guī)范性問題上：一是應當由哪個層級的政府進行規(guī)制？二是采用何種機制？最簡單的解讀就是，第一個問題在于應由聯(lián)邦還是州主導環(huán)境規(guī)制；第二個問題是應選擇命令—控制型機制還是市場機制。但環(huán)境規(guī)制改革遠未如此簡單。在面對復雜的環(huán)境風險時，環(huán)境治理不僅要著眼于如何在中央與地方政府之間分配行政權(quán)力，也不僅要關(guān)注如何在市場機制、命令—控制型機制或其他機制中作出選擇，而且應當從環(huán)境治理制度整體構(gòu)建的宏觀視角來審視多層級政府的協(xié)作以及執(zhí)行機制的多樣性，包括信息機制和利害關(guān)系人的持續(xù)參與等。*Jody Freeman，Daniel A.Farber:Modular Environmental Regulation.Duke L.J.，2004-2005，Vol.54，pp.798-799.我國學者也認為，公共行政從政府規(guī)制走向合作治理，包括政府內(nèi)的協(xié)同治理體系，相關(guān)行政部門的跨部門協(xié)作，也包括企業(yè)、行業(yè)協(xié)會及公眾等主體的參與。*宋華琳:《論政府規(guī)制中的合作治理》，《政治與法律》2016年第8期，第14頁。有學者提出，公共性理論可以克服政府和市場的不足，對社會治理風險進行合理分配，對政治權(quán)力進行多元化的配置，促使決策合理化。*李鑫、馬靜華:《當代中國法治公共性構(gòu)建研究》，《華僑大學學報(哲學社會科學版)》2016年第4期，第60頁?？傮w方向上，環(huán)境風險治理已跨入第三代環(huán)境治理法律機制。第三代環(huán)境法首先是要清晰界定環(huán)境風險治理所欲達成的目標和效果，然后選擇、創(chuàng)設能夠?qū)崿F(xiàn)目標的最佳制度和法律。環(huán)境風險是具有高度科技性、復雜性、沖突性的風險，環(huán)境治理制度的變革既要穩(wěn)健推進，充分挖掘現(xiàn)有制度體系的優(yōu)勢和價值，同時又要開拓創(chuàng)新，盡力整合各利益方的知識、信息、智慧，創(chuàng)設出富有實效的新型制度。當然，這個過程應當是漸進的、逐步的，而且無論是既有制度，還是新型制度，其實施效果都要根據(jù)實際情況進行逐項評估。

(一)行政機關(guān)的自我變革

在面臨環(huán)境風險的最糟糕情景時，行政機關(guān)如何理性地應對。學者們有的認為，這涉及分析/理性的認知模式，*楊小敏、戚建剛:《風險最糟糕情景認知模式及行政法制之改革》，《法律科學》2012年第2期，第85頁。實際就是理性—工具范式，兩者表述雖有所不同，但實質(zhì)內(nèi)容是基本一致的。應對環(huán)境風險最糟糕情景的理性—工具范式增加了行政機關(guān)的權(quán)利和義務，具體包括：第一，組建模擬環(huán)境風險最糟糕情景的實驗場所，并定期公開模擬實驗的信息結(jié)果。第二，設立有關(guān)環(huán)境風險最糟糕情景的數(shù)據(jù)庫，并建立風險預警標準。第三，設計更為靈敏和精確的分析方法和模型。第四，成立跨部門的環(huán)境風險治理機構(gòu)。該機構(gòu)設立的目的在于為行政人員處理風險最糟糕情景提供堅實的組織基礎。該機構(gòu)具有幾個方面的特征：1.該機構(gòu)的目標是明確的，就是為了治理最為棘手的風險問題。2.該機構(gòu)是精英式的，由職業(yè)性的各行業(yè)專家組成。3.該機構(gòu)法律地位較為特殊，其超越了目前的相關(guān)部門，具有跨部門的管轄權(quán)。4.該機構(gòu)在政治上應保持中立，不受各利益方的壓力和影響，以專業(yè)性科學知識為出發(fā)點來處理風險事務。*楊小敏、戚建剛:《風險最糟糕情景認知模式及行政法制之改革》，《法律科學》2012年第2期，第89—93頁。

當然，對于上述方案，也有不少的批評意見，尤其是設立跨部門的治理機構(gòu)。第一種意見認為，集權(quán)式的跨部門機構(gòu)違背了民主原則。*[美]史蒂芬·布雷耶:《打破惡性循環(huán):政府如何有效規(guī)制風險》，第98—99頁。對于此種批評意見，應當從現(xiàn)有行政管理體制方面著手分析。目前，我國很多行政部門都有一定的環(huán)境保護行政職能，但這些部門之間的權(quán)責劃分不清晰，處理環(huán)境風險時以隨機的、應對式的、無規(guī)劃的方式作出決定，形成了一種各自為政的混沌局面，基本就是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。實際上，權(quán)力并非越分散越有利于民主，有效組織且運行良好的權(quán)力才是民主更好的選擇。該機構(gòu)的設立是與代議制民主相結(jié)合的?？绮块T治理機構(gòu)可以在充分聽取、吸收各利益方意見的基礎上，將其歸結(jié)為數(shù)個可行的治理方案作為選擇的基礎，并向立法機關(guān)、社會公眾公開。立法機關(guān)可以審議該機構(gòu)的方案，并間接對選民負責，責任歸屬更為明確。

第二種意見認為，這種進一步擴大行政機關(guān)權(quán)力的方案過于倚重技術(shù)專家，是精英主義的。*[美]史蒂芬·布雷耶:《打破惡性循環(huán):政府如何有效規(guī)制風險》，第99頁。這種意見正好契合了當今民粹主義大行其道的社會背景，但其意見的正當性基礎卻是欠缺的。由具有專業(yè)知識的、享有一定社會聲望的專業(yè)精英人士進入行政體系主導環(huán)境風險的治理，長期來看是有利于環(huán)境風險的抑制和消除的。精英人士與社會公眾并非絕對對立，兩者意見相協(xié)調(diào)才可以更好的應對風險。第三種反對意見是徹底的，其認為上述方案不會產(chǎn)生任何有效的結(jié)果，只是單純創(chuàng)設出一個新的行政機構(gòu)。而支持創(chuàng)設集中式行政機構(gòu)的學者則認為，該機構(gòu)的目標在于盡可能建立統(tǒng)一的規(guī)制模型來適應不同的風險治理情境。為達到這一目標，應當避免該機構(gòu)的決策過程陷于“程序主義”或“法律人式”的傾向。集中式機構(gòu)的優(yōu)勢也很明顯：其一，該機構(gòu)的工作人員承擔著治理模式改革的重任，壓力之下可能創(chuàng)設出更為高效的治理規(guī)則、模型或制度。其二，集中式的組織機構(gòu)更有可能發(fā)展出體系化的方法。其三，治理環(huán)境風險中的“最后10%”既要耗費高昂的成本，又未必能夠取得預期理想的效果，傳統(tǒng)行政機構(gòu)難以克服這一難題。而集中式機構(gòu)綜合諸多風險考量，更有可能停止治理這“最后10%”，并將資源調(diào)配到更緊急的風險領(lǐng)域。*[美]史蒂芬·布雷耶:《打破惡性循環(huán):政府如何有效規(guī)制風險》，第99—101頁。從我國實際國情出發(fā)，目前設立這類集中式機構(gòu)的條件尚不具備，可以作為遠景規(guī)劃。近期的目標應是在中央政府層面設立具有權(quán)威性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，為環(huán)境風險的整體治理建立組織基礎。

(二)成本效益分析的運用

環(huán)境風險治理包括風險評估、風險交流和風險管理三個進程，都有必要進行精準分析。首先，定量化的風險評估為確定治理措施所要付出的成本與可能產(chǎn)生的收益奠定了基礎。其次，風險管理也要運用成本效益經(jīng)濟分析方法，避免治理決策中收益與成本的明顯不對稱。最后，在風險交流過程中，引導各利益方進行成本收益權(quán)衡，因為“針對某一產(chǎn)品、生產(chǎn)流程或生產(chǎn)方法進行規(guī)制或禁止的決策可能會產(chǎn)生增加其他類似風險的效果”*[美]理查德·B.斯圖爾特:《環(huán)境規(guī)制的新時代》，摘自王慧編譯:《美國環(huán)境法的改革—規(guī)制效率與有效執(zhí)行》，北京:法律出版社，2016年，第22-23頁。。環(huán)境風險治理的法律體系應當以整體的環(huán)境風險作為制度建構(gòu)的邏輯出發(fā)點，針對不同的環(huán)境風險問題設定合理的先后治理順序，或者確定整體統(tǒng)一的治理方案。在法律規(guī)則的設置上，將成本收益分析確立為環(huán)境治理規(guī)則的基本指導原則，行政機關(guān)根據(jù)該原則創(chuàng)設靈活的整體規(guī)制體系，即各地方根據(jù)區(qū)域環(huán)境現(xiàn)實狀況，對全國性的環(huán)境治理進行規(guī)劃、調(diào)整。中央層級的環(huán)境行政機關(guān)可以要求不同地方政府基于成本效益分析，承擔起有差別的環(huán)境治理責任。當然，不同地方政府之間的負擔應當保持效益基礎上的公平。同時，各地方政府也根據(jù)成本效益分析確定各企業(yè)的責任范圍，也要從政策、稅收、補貼等方面給予公平待遇。如，假設全國5年內(nèi)要求溫室氣體減排10%，原有的環(huán)境規(guī)制政策一般是全國各地在現(xiàn)有排放量的基礎上均削減10%，各地方再將本地削減量分配到各排放者，逐級層層分解。這是根據(jù)傳統(tǒng)科層制的層級架構(gòu)而設置的命令控制型規(guī)制方法，其實施方式較為簡易，執(zhí)行過程也無需復雜的數(shù)學模型配合。而成本收益分析基礎上的靈活減排方法，可以根據(jù)各地方的治理成本，按照一定的數(shù)學模型，分配不同的溫室減排量，允許某些地方減排5%，有些地方減排15%，地方各企業(yè)也可以據(jù)此類推。最終只要全國削減量達到10%的目標即可。

當然，環(huán)境風險治理的成本收益分析也面臨著眾多的爭議性難題。*[英]安東尼·奧格斯:《規(guī)制:法律形式與經(jīng)濟學理論》，駱梅英譯，北京:中國人民大學出版社，2008年，第207頁。首先，貨幣量化問題。環(huán)境風險與公眾的生命、健康密切關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟分析方法以貨幣化方式來量化人的生命、健康，其引起的非議具有普遍性。從公平、正義的視角看，人的生命是無價的，但為了保護公眾的生命、健康所要花費的成本又是有價的。如果不進行科學的成本效益經(jīng)濟分析，將大量的資源浪費在沒有任何效果的環(huán)境風險領(lǐng)域，反而占用了亟需解決的環(huán)境風險的治理資源。這無疑更是對公眾生命、健康的損害。其次，成本收益分析的科學性、準確性問題。環(huán)境風險本身存在極大的不確定性，在未知基礎上的經(jīng)濟分析不可避免地存在著更大的不確定性。因此，對成本收益分析準確性的質(zhì)疑肯定會長期存在。但反過來講，與其在未知狀態(tài)下盲目采取治理措施，不如盡可能以現(xiàn)有信息、知識為基礎進行某種程度的科學預測，即使這種預測也是不精確的。最后，成本分配與收益分享問題。對于全國范圍內(nèi)的社會公眾而言，環(huán)境風險治理的成本并非總是公平分配的，收益也并非公平享有，這種差異既有客觀原因也有主觀因素，因此，如何公平分配成本與享有收益也是經(jīng)濟分析方法面臨的現(xiàn)實難題。在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時避免產(chǎn)生嚴重的環(huán)境問題，并維持社會安定，這需要國家、社會創(chuàng)建一套合理的風險治理機制體系。但對于復雜的環(huán)境問題，客觀方面存在著環(huán)境風險的承受和治理的收益不歸屬于同一群體的現(xiàn)象，有的承受了大量的治理負擔，收益卻屬于其他人或廣大公眾。主觀上，某些階層可以運用其掌握的豐富資源和權(quán)力將治理成本轉(zhuǎn)移給其他階層，人為的轉(zhuǎn)嫁治理費用。*[美]理查德·埃德蒙:《環(huán)境問題對中國政治與社會的塑造作用》，宋林譯，載[德]迪特·格魯諾，[德]托馬斯·海貝勒，李惠斌主編:《中國與德國的環(huán)境治理——比較的視角》，北京:中央編譯出版社，2012年，第7頁。從代際的角度而言，為了后代人的利益，當代人需要承擔起相應的責任，但收益卻是享受不到的。微觀方面，成本收益分配涉及企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營與公眾生活環(huán)境之間的關(guān)系、不同企業(yè)之間的關(guān)系、新舊企業(yè)之間的關(guān)系，這些都是棘手的問題。雖如此，成本收益分析仍可以為各利益方提供相對清晰的總體分配和享有框架，避免各利益方陷入無休止的紛爭中，為各方的妥協(xié)和讓步確定基本的來源依據(jù)。

(三)環(huán)境治理機制的創(chuàng)新——反身環(huán)境法

德國學者托依布納認為法律可分為具有銜接性的三代范式——形式法(formal law)、實質(zhì)法(substantive law)和反身法(reflexive law)。法律的第一代范式稱為形式法，其邏輯起點是形式意義上的“法律面前人人平等”，強調(diào)個人主義，每個人都享有平等的基本人權(quán)，包括生命健康權(quán)、自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等，法律確立基本規(guī)則來劃定權(quán)利界限及化解不同權(quán)利間的相互沖突。第二代范式的法律稱為實質(zhì)法，其不再基于個人主義，而是為了實現(xiàn)公共目標。實質(zhì)法主要通過命令控制式的法律規(guī)則，對特定行為作出具體規(guī)定，以實現(xiàn)實質(zhì)結(jié)果為立法目標。法律的第三代范式是反身法，其注重通過程序來調(diào)和各類主體之間的利益目標和行為。隨著社會的發(fā)展，利益關(guān)系日趨復雜，形式法和實質(zhì)法在應對新的社會問題方面捉襟見肘，反身法應時而生，成為形式法和實質(zhì)法的替代性或補充性法律理論。*[德]圖依布納:《現(xiàn)代法中的實質(zhì)要素和反思要素》，矯波譯，強世功校，《北大法律評論》1999年第2卷第2輯，第579—632頁。反身法關(guān)鍵在于影響受規(guī)制主體的“自我指涉”能力。反身法的“自我指涉”體現(xiàn)在兩個方面：第一，自我批判的法律理論。當面對復雜性時，反身法理論強調(diào)法律的局限性。社會的復雜性削弱了法律以具體或詳細的方式引導社會變革的能力。第二，反身法理論提出了替代性的法律變革路徑。重點增強法律系統(tǒng)之外社會系統(tǒng)和制度的“自我指涉”能力，而不是通過機構(gòu)、高度詳細的法條或向法院寬泛授權(quán)來直接干預法律系統(tǒng)。反射性法律策略最典型的例子就是鼓勵公開披露社會機構(gòu)的內(nèi)部決策和執(zhí)行效果。*Eric W.Orts:Reflexive Environmental Law.Nw.U.L.Rev.,1994-1995.Vol.89,pp.1231.在環(huán)境法領(lǐng)域，反身法的目標在于實現(xiàn)“生態(tài)自我規(guī)制”，推動包括行政機關(guān)、企業(yè)、社會團體、公眾在內(nèi)的各類主體的角色轉(zhuǎn)換。行政機關(guān)不再僅僅是公共秩序的消極維護者，除了設定具體行為中的法律義務并懲戒違法者之外，還應該創(chuàng)設激勵機制促使企業(yè)等主體將環(huán)境治理目標內(nèi)在化，而且還要擔任各利益方的沖突協(xié)調(diào)人。*[美]理查德·B.斯圖爾特:《環(huán)境規(guī)制的新時代》，摘自王慧編譯:《美國環(huán)境法的改革——規(guī)制效率與有效執(zhí)行》，第89—90頁。反身環(huán)境法的目標是在企業(yè)內(nèi)部創(chuàng)建自我反思的過程，以鼓勵創(chuàng)造性、批判性、持續(xù)性地考慮如何最小化環(huán)境危害和最大化環(huán)境效益。換言之，反身環(huán)境法主張對環(huán)境負責任的管理實踐。反身環(huán)境法首要依賴于信息披露，其次是決策執(zhí)行。*Eric W.Orts:Reflexive Environmental Law.Nw.U.L.Rev.,1994-1995.Vol.89,pp.1232-1234.反身環(huán)境法的趨勢是走向程序主義路徑。程序主義路徑本質(zhì)上即是當代社會廣泛運用的合作治理模式、商談機制，其構(gòu)建一整套宏觀性的程序框架和商談論壇，各利益方積極參與過程、理性交流信息、相互理解訴求、充分論證方案。這種開放式的治理結(jié)構(gòu)能夠充分接觸有關(guān)環(huán)境風險的各種信息，確保決策基礎的廣泛性，獲得更多公眾的支持。同時，決策過程又是審慎的，治理主體需要對各類信息、各種利益訴求、成本分配和收益分享等進行充分交流，慎重權(quán)衡。*趙鵬:《知識與合法性:風險社會的行政法治原理》，《行政法學研究》2011年第4期，第50—53頁。

OntheDivergenceandBridgingbetweenthePublicandExpertsinEnvironmentalRiskGovernance

CAI Wen-can

Modern society is a “risk society” with high uncertainty，with all kinds of risks threatening the public life and health,and the administrative organs of all countries assume most of the responsibility of risk governance.However,the risk governance guided by the precautionary principle deviates from the core idea of traditional administrative rule of law-form legality and substantive legality.Environmental risk is the combination of objective reality and subjective construction.There are great differences between experts and the public in the way of cognition and assessment of environmental risks,thus forming the expert mode and public mode of the decision-making.Each of these two modes of environmental risk governance has certain problems.To bridge the differences between the two requires major changes in the mechanism of environmental risk governance,specifically from the reflexive environmental law in three aspects:the self-reform of the executive authorities,the use of cost-benefit analysis and the innovation in environmental governance mechanisms.

environmental risk;governance;experts;the public;reflexive environmental law

蔡文燦，法學博士，華僑大學法學院講師，主要研究方向：環(huán)境法和經(jīng)濟法(福建 泉州 362021)。

DF3；D63

A

1006-1398(2017)06-0088-11

2017-09-30

【責任編輯龔桂明 陳西玲】