摘 要：PPP模式的運(yùn)用雖然能在一定程度上化解政府的債務(wù)問題，但是并不一定能有效釋放地方政府的財(cái)政壓力。如果PPP模式運(yùn)用不當(dāng)反而會增加地方政府的債務(wù)，反而會導(dǎo)致出現(xiàn)新的債務(wù)問題，因此應(yīng)該給予充分的關(guān)注。

關(guān)鍵詞：PPP模式 ；地方政府性債務(wù)； 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、我國推廣PPP模式的原因

1、地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大

1994年的財(cái)政分權(quán)政策，導(dǎo)致我國財(cái)權(quán)在向上走，而事權(quán)卻越來越低。地方政府入不敷出，再加上舊《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能單獨(dú)發(fā)行地方的政府債券。為了財(cái)政資金不足問題，各地地方政府相繼成立類似于融資平臺公司進(jìn)行融資，形成隱性地方政府債務(wù)。特別是受到2008年美國“次貸危機(jī)”的影響后，各地加快了舉債的速度。為了控制地方政府性債務(wù)不斷增長的趨勢，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國政府開始大力推廣PPP模式。

2、PPP模式能夠有效平滑和緩解政府債務(wù)

PPP模式所帶來的改變主要包括兩個(gè)方面，一個(gè)是如何去融資，也就是融資方式，不再以傳統(tǒng)單一方式為主體，而是多方式共同融資；二是政府的“預(yù)算收支管理”模式也會在一定程度上改變，從以前只是規(guī)劃短期預(yù)算，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃長期預(yù)算。能有效平滑地方政府債務(wù)，對于政府性債務(wù)資金期限錯(cuò)配這樣的問題，也能夠得到有效解決。

3、提高公共項(xiàng)目效率

以往在我國政府的官僚體制和預(yù)算約束下，地方政府及其官員通常只注重對上負(fù)責(zé)，而不是對下負(fù)責(zé)，為了滿足晉升所要求的政績，地方政府官員有動機(jī)將大量的財(cái)政和債務(wù)資金投入到看得見的形象工程上，造成了大量的資金浪費(fèi)，極大的降低了政府整體資金的使用效率。PPP模式在減輕財(cái)政支出壓力的同時(shí)，能有效發(fā)揮社會資本在建設(shè)、經(jīng)營上的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，降低公共產(chǎn)品提供成本，從而在很大程度上解決了地方政府債務(wù)資金利用效率低下的問題，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP模式下地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

1、相關(guān)法律法規(guī)不完善

目前，我國已發(fā)布了一系列針對PPP模式的政策和制度，但都局限于行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，已發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（征求意見稿）》還沒有上升為法律，雖有指導(dǎo)意義，但沒有強(qiáng)制性規(guī)范效力。PPP模式不單純是一種融資工具，同時(shí)還牽扯社會資本、金融機(jī)構(gòu)、社會公眾等各方的利益，由于政府公益性的要求與社會資本逐利性存在天然的沖突，在法律制度不完善的情況下，各方利益很難得到有力的保障，政府和社會資本雙方都可能因缺乏契約精神和信用而怠于履約甚至違約，加大雙方的合作風(fēng)險(xiǎn)。

2、盲目上馬PPP項(xiàng)目埋下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患

地方政府不僅可以通過將已建成或在建公共項(xiàng)目置換成PPP項(xiàng)目，盤活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的流動性，釋放地方政府性存量債務(wù)。因?yàn)樨?cái)政壓力很大，會給地方政府帶來許多意想不到的困難，在這種情況下，PPP模式可以起到另外一種作用，在新建公共項(xiàng)目中發(fā)揮社會資本的融資能力，降低地方政府的資金投入量，擴(kuò)大了的融資空間。但是，正是因?yàn)镻PP模式可利用性大，部分政府由于無法承受債務(wù)壓力，只想“投機(jī)取巧”，目光短淺，只關(guān)心短期利益，對其融資性沒有進(jìn)行合理把握，只想著用它來解決所有債務(wù)壓力。認(rèn)為將PPP推廣出去，自己就“一身輕”，通過利用它，就可以成就自己的“豐功偉績”，而對PPP項(xiàng)目的質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)和長期財(cái)政支出責(zé)任等因素選擇忽視，大量盲目上馬 PPP項(xiàng)目，再一次重蹈了PPP模式快速發(fā)展階段的覆轍。

3、缺乏相關(guān)專業(yè)人才

人才在PPP模式的推廣中，有著舉足輕重的作用。專業(yè)的技術(shù)人才，可以讓整個(gè)過程事半功倍。風(fēng)險(xiǎn)的合理分配就要依靠專業(yè)技術(shù)人才去進(jìn)行非常準(zhǔn)備的分析預(yù)測，將風(fēng)險(xiǎn)最小化。在雙方就其風(fēng)險(xiǎn)分配的問題上進(jìn)行談判時(shí)，就需要利用專業(yè)人才的分析預(yù)算，才將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，為了利益最大化，選擇最適合的承擔(dān)方，以降低風(fēng)險(xiǎn)。但風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測和管理又是PPP項(xiàng)目中最難的部分，PPP項(xiàng)目通常投資大、周期長，一般需要15-20年，并且每一階段都會面臨一系列的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和臨時(shí)風(fēng)險(xiǎn)。若風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測不準(zhǔn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，當(dāng)政府承擔(dān)過多風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就失去了采用PPP模式的意義，若社會資本過多承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一旦社會資本無力承擔(dān)項(xiàng)目失敗的損失，政府可能會承擔(dān)“兜底”的角色，加大了債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)。

4、道德風(fēng)險(xiǎn)

地方政府對融資的注重和社會資本天然的逐利性都容易導(dǎo)致雙方對PPP模式的不當(dāng)利用，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，滋生尋租空間。地方政府違約時(shí)有發(fā)生，主要因?yàn)閾Q屆、政策變動、規(guī)劃改變、財(cái)政困難等。社會資本在運(yùn)營中也可能由于對自身能力評價(jià)不全面，對PPP模式了解不充分，導(dǎo)致中途退出PPP項(xiàng)目，而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府部門，增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、應(yīng)對措施和建議

1、完善法律法規(guī)

從國家層面出發(fā)，制定PPP模式基本法律法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上制定標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)性文件和操作程序，以此約束地方政府在PPP項(xiàng)目中的“越權(quán)”行為，提升政府信用，吸引更多有實(shí)力的私營企業(yè)參與，促使地方政府在規(guī)范化的操作過程中更好的實(shí)施并監(jiān)督項(xiàng)目的運(yùn)行，應(yīng)對社會資本的道德風(fēng)險(xiǎn)。

2、避免盲目運(yùn)用PPP模式

建立完善的培訓(xùn)體系，加強(qiáng)地方政府對PPP模式的正確認(rèn)識，合理運(yùn)用PPP模式，充分發(fā)揮出PPP模式化解債務(wù)的優(yōu)勢。同時(shí)，在PPP項(xiàng)目入庫并付諸實(shí)施時(shí)，應(yīng)做好PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的預(yù)算和銜接工作，做好長期的預(yù)算規(guī)劃工作，將PPP項(xiàng)目支出控制在的合理區(qū)間內(nèi)，防止過度運(yùn)用PPP模式引發(fā)債務(wù)危機(jī)。

3、加強(qiáng)PPP模式專業(yè)人才的培養(yǎng)

構(gòu)建專業(yè)化PPP模式培訓(xùn)體系，培養(yǎng)出一批專業(yè)技術(shù)扎實(shí)的技術(shù)骨干，為政府部門提供強(qiáng)大的技術(shù)支持。提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量和效率，節(jié)省PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的交易成本，在一定程度上可以避免地方政府在PPP模式運(yùn)用方面的盲目性，有效應(yīng)對社會資本的道德風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4、加強(qiáng)對PPP模式的監(jiān)督

建立全面的監(jiān)督體系，讓政府與社會公眾共同監(jiān)督，加大PPP項(xiàng)目信息透明度，將PPP項(xiàng)目的有關(guān)基本信息、重大事項(xiàng)和進(jìn)程予以公開，比如項(xiàng)目的名稱、項(xiàng)目的類型、項(xiàng)目的主管和負(fù)責(zé)單位等，以及項(xiàng)目的最新進(jìn)展和面臨的問題，接受社會公眾監(jiān)督，同時(shí)通過舉辦聽證會、開通專門信箱等方式接受社會公眾的反饋意見，強(qiáng)化社會監(jiān)督的有效性。以此壓縮權(quán)力尋租的范圍，有效避免PPP成為腐敗分子新的“溫床”，防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語

只要在 PPP實(shí)施過程中不斷總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，就會找到一條適合我國的 PPP模式道路，繼而有效推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興計(jì)劃，有助于我國“富國”、“強(qiáng)國”的目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。但在大力推進(jìn)PPP模式的過程中，一定要注意PPP模式效益和風(fēng)險(xiǎn)的平衡，以免造成更大規(guī)模的地方政府性負(fù)債。

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作者簡介：

馬永洋（1988-）男，沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院碩士研究生在讀，專業(yè)：西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)理論與管理