張瑞晗

摘要：1978年改革開放以來，我國逐步實現(xiàn)了從計劃經濟到市場經濟的轉型，在市場經濟和財政的共同作用下，我國經濟在洶涌澎湃的國際大環(huán)境中，實現(xiàn)了整體平穩(wěn)而持續(xù)的發(fā)展，并從相對較為落后的發(fā)展中國家成為世界第二大經濟體，可以說取得了舉世矚目的成就。但高速的發(fā)展也帶來了諸多方面的風險和問題，如發(fā)展相對粗放，產品科技附加值較低，諸多領域的核心技術無法掌握，政府國企負債較高導致系統(tǒng)性風險，貧富差距增大導致階層固結趨勢，公共服務領域政府主導投資效率低下，市場投資渠道狹窄導致過度資金流入房地產市場等。問題看似涉及各個領域多個層次，但從政府角度，核心是要理清政府和市場邊界，政府掌握的公共資源應該被合理高效地利用，投資于公共服務以及具有深遠影響但尚未充分市場化的重點領域，而不能過度干預大包大攬，與民爭利。

關鍵詞：政府和市場邊界；公共資源；高效利用

一、國家經濟發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

新中國成立以來，經歷了很長一段時間的計劃經濟時代，政府以行政權力強行制定生產計劃與分配機制，這在特定歷史年代大背景下解決了人民生活生計以及階級矛盾問題，但也在相當長一段時間內限制了生產力的解放和發(fā)展。改革開放之后，我們經歷了從計劃經濟到市場經濟轉型的艱難征程，在探索中謀發(fā)展，通過不斷實踐不斷創(chuàng)新摸索出一條適合中國發(fā)展的特色社會主義市場經濟之路。中國所取得的成就可以說舉世矚目，我們實現(xiàn)了了經濟體量數(shù)十倍增長的跨越式發(fā)展，推動了人類文明史上最為好大的城鎮(zhèn)化工程，保證了世界四分之一人口的基本溫飽，幾十年間黨和政府一直致力于尋找最高效科學的發(fā)展之路，以找到最有助于解放生產力的行政管理方法，其核心在于厘清政府和市場邊界，即找到政府和市場在國家整體發(fā)展中權責利的合理分配。在當下這個經濟轉型、由追求規(guī)模到追求質量的關鍵當口，解決好政府和市場邊界問題顯得尤為關鍵，這主要包括如何開展正確處理國有企業(yè)與市場經濟的關系，以及如何高效利用財政資金提升公共服務的質量與效率以及利用公共資源補齊核心短板。

二、國有企業(yè)真正融入市場經濟環(huán)境

要真正實現(xiàn)國有企業(yè)融入市場經濟環(huán)境，根本目標就是實現(xiàn)國企的市場化運營，即國有企業(yè)真正公平地參與到市場化競爭中，并以競爭中性原則作為考量國企市場化改革的基本依據(jù)。

1.實現(xiàn)真正意義的公司化治理

要實現(xiàn)整體公平的市場經濟競爭環(huán)境，從國有企業(yè)自身來講要實現(xiàn)真正的公司化治理，這主要就是要推進中央及各級政府在國企中身份從實際管理者向股東的轉變，即各級政府對本級國有企業(yè)應按照公司法行使股東權力、履行股東義務、承擔股東風險。行使股東權利，可以理解為政府只能也必須行使股東身份下的各種權利，比如，從頂層設計角度根據(jù)資本資產風險定價理論要求國有資本出資滿足一定的回報，如不滿足應采取相應的市場化解決措施，從而一方面實現(xiàn)國有資產的保值增值，另一方面消除了國有企業(yè)的權益資本融資的成本優(yōu)勢，并且能夠從投資回報要求的角度消除一部分低效運營的僵尸型國有企業(yè)。履行股東義務、承擔股東風險，即政府作為國有參股或控股公司的股東，應承擔有限責任與風險，而不能以政府名義為國有企業(yè)的融資行為提供擔保，因為那樣一方面會增加政府的隱性債務進而可能引起系統(tǒng)性風險，同時也將導致國有企業(yè)相比于其他企業(yè)更容易獲得低成本債務融資，違背公平市場競爭的基本原則。同時，應積極推進國有企業(yè)混合所有制改革，積極引入民營資本參與國有企業(yè)投資，進而從投資者的角度督促國有參股公司真正建立現(xiàn)代化公司管理機制，提升管理效率以及企業(yè)綜合競爭力。

2.營造公平的競爭環(huán)境

要實現(xiàn)真正意義的國有企業(yè)市場化競爭，就要努力營造公平的競爭環(huán)境，這就要求國有企業(yè)脫離政府托底背書的天然優(yōu)勢，實現(xiàn)真正意義的公司化治理，這一點在以上論述中已經提過，在此不再贅述。

由于目前我國國有企業(yè)還承擔著一部分公益性職能以及社會責任，政府對國有企業(yè)的公益性職能給予一定補貼屬于合理范疇，但這種補貼必須公開透明并且符合企業(yè)公益性支出的實際成本情況，如果給予過度補貼就必然導致國有企業(yè)拿著納稅人的錢參與市場競爭，顯然這種做法脫離了市場競爭的本質。

從企業(yè)融資角度，目前民營公司與國有企業(yè)之間的融資成本尚有較大差距，這一方面是由于政府對國有企業(yè)的權益出資回報率的要求往往大幅度低于民營企業(yè)，同時銀行往往認為國有企業(yè)有政府擔保因此貸款風險更低，這就導致了國有企業(yè)更容易獲得相對較低成本的債務融資。要解決這一問題，從政府和國有企業(yè)的角度，還是要回歸對國有企業(yè)進行公司化運營這一核心問題上來，唯有不斷深化“政府是國有企業(yè)股東”的基本意識，真正落實國有資本的市場化運作，保證國有企業(yè)在無政府背書與擔保的情況下獨立化運營，才能實現(xiàn)民營企業(yè)和國有企業(yè)在資本市場的公平化競爭。同時，從銀行角度，應拋去以往認為國有企業(yè)存在政府隱性擔保的陳舊思想，并依據(jù)公司實力去判斷是否提供貸款以及進行風險定價。

三、非市場經濟領域政府與民間資本的合作關系

在國家的發(fā)展、民眾的生活中，經營性項目可以在市場經濟的作用下進行有效的調節(jié)和資源配置，但公共服務領域、基礎設施、以及有待培育的領域，仍然需要以公共資源（政府財政資金）進行大力支持與投入。

1.公共資源應重點投入的領域

在市場經濟無法進行有效調節(jié)的領域，政府公共資源的投入將有助于整個社會的和諧發(fā)展，這體現(xiàn)在沒有收益但卻對經濟發(fā)展至關重要的基礎設施工程，也體現(xiàn)在沒有足夠收益但卻對民眾民生意義重大的公共服務領域，此外還體現(xiàn)在未來發(fā)展前景廣闊但短時間內尚需培育支持的朝陽產業(yè)。

2.政府和社會資本合作方式

對于上述基礎設施、公共服務、產業(yè)培育等領域，市場經濟無法或者暫時無法進行有效的資源配置，此時政府依靠行政權力以及手中的公共資源（財政資金）就起到了關鍵性的作用。但問題在于政府自己投資、親力親為，將會導致政府職能不清、過度關注細微事物、資金利用效率低下、機構臃腫、政府和下屬運營機構權責邊界模糊等問題。2000年以后，尤其是分稅制改革之后我們嘗試過地方政府平臺融資、BT、政府購買服務等方式以解決地方基礎設施建設以及公共服務領域的融資問題，雖然在短期內解決了錢的問題，但并沒有從根本上厘清政府和企業(yè)的關系，沒有真正利用市場上已經成熟的社會投資人的專業(yè)運營管理能力，相反還在很大程度上加大了政府的直接或隱性負債，導致系統(tǒng)性風險逐步提高。2014年以來，國家逐步大力推進以政府和社會資本合作模式（PPP）來解決公共服務領域的投資短板問題。在國發(fā)[2014]60號“國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見”中提到，“在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點領域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用”，由此，我國真正從國家層面統(tǒng)一對民間資本放開了水利、污水、林業(yè)、市政基礎設施、公共服務、鐵路公路、水運及民航基礎設施等領域的投資準入限制。采用政府和社會資本合作模式，即由社會投資人出資成立項目公司，負責某一項目的投融資、建設運營工作，向使用者收取一定的費用（如有），政府對其服務產出質量和數(shù)量進行績效考核并根據(jù)考核結果向其支付一定的財政補貼。相比于以往單純依靠財政資金進行“補短板”的方式，引入社會資本參與上述領域的投融資、建設、運營工作，具有如下優(yōu)勢：可以厘清政府和企業(yè)邊界，政府只需要做好監(jiān)督和績效考核、以及宏觀把控等工作，不必參與建設運營等細微事物的管理，這有助于政府職能的轉變；同時可以解決回報率較低的領域的項目投融資問題，以項目公司為融資主體的方式下政府僅以其股權出資承擔有限責任，有效地實現(xiàn)了風險隔離進而避免政府承擔隱性債務；此外社會資本投資的前提是使用者付費收入和政府補貼收入之和可以滿足其合理回報要求，這就從投資人的角度使得項目投資更為理性，避免了過度投資、寅吃卯糧的狀況出現(xiàn)；最后引入社會投資人參與上述領域的投資，可以充分利用其長期積累的技術管理優(yōu)勢，將有助于節(jié)約政府財政支出，并為公眾提供優(yōu)質公共服務，有效推動新興產業(yè)的培育和發(fā)展。目前，國家以及各部委層面，以及相應出臺了有關政策文件，在文化旅游、農業(yè)農村、環(huán)境治理、能源資源等未來關鍵性領域采用PPP模式。在中國經濟轉型的今時今日，政府和社會資本合作模式，就是用市場化方法解決非市場經濟調節(jié)領域的制度改革和產業(yè)升級，這種方式將能夠促進公共資源利用的高效化。

四、總結

在新中國成立之后，從最初的全面計劃經濟，到后來的向市場經濟逐步過度，整個過程中國有經濟對國家發(fā)展、百姓生活起到了中流砥柱般的關鍵性作用。但隨著我國經濟總體量的不斷增加，國家經濟向全球經濟一體化的不斷融入，以及關注點從向經濟要增量到向經濟要質量的轉移，我國經濟體制的改革還將不斷深入，而真正實現(xiàn)國有出資企業(yè)的公司化治理、建立健全社會資本投資機制、放寬行業(yè)投資準入限制，正是我們理順政府和市場關系、不斷深