■陳鵬輝 博士生（華南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院 廣州 510006）

公共資源出讓多元化的動(dòng)因

因?yàn)楣操Y源顯示出較大的外部性，而且存在消費(fèi)的“搭便車”行為，如果由私人來(lái)經(jīng)營(yíng)管理公共資源，會(huì)出現(xiàn)供給不足或消費(fèi)過(guò)度的現(xiàn)象；公共資源具有整體性即不可分割性，這就決定了公共資源如受到破壞，將影響到公共資源的整體價(jià)值；公共資源在生產(chǎn)上往往帶有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，具有不同程度的自然壟斷性，在生產(chǎn)技術(shù)上又具有一定的不可分割性。

基于以上因素，公共管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)都加強(qiáng)對(duì)公共資源管制。但是管制也是會(huì)存在管制失靈現(xiàn)象的，這是因?yàn)楣操Y源管制是主觀人為的，比如一項(xiàng)規(guī)章盡管已經(jīng)不合時(shí)宜，但通常不會(huì)自動(dòng)退出或解除，很可能還有受到既得利益者的阻礙，直接影響到公共資源的開發(fā)使用效率，甚至令公共資源開發(fā)利用陷入停滯，所以在有些情況下，行政管制綜合效果可能不如默認(rèn)市場(chǎng)運(yùn)行的自然結(jié)果。同時(shí)，近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)水平的快速發(fā)展，科技水平的提高和人口的劇增，人們所需要的公共資源越來(lái)越多，所供給的公共資源越來(lái)越不能滿足人類自身的需求，哪怕是可再生的公共資源，如森林資源、水資源等也呈現(xiàn)入不敷出的狀況。公共管理機(jī)構(gòu)無(wú)法通過(guò)管制對(duì)公共資源的市場(chǎng)優(yōu)化配置，提高其開發(fā)利用效率，以滿足人們對(duì)公共資源的生產(chǎn)與消費(fèi)需求。因此，近年來(lái)公共管理機(jī)構(gòu)不得不放松對(duì)公共資源的管制，而技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)營(yíng)管理水平的提高也為管制放松提供了現(xiàn)實(shí)條件，管制放松使公共資源出讓權(quán)利呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)。

公共資源出讓的多元化類型

公共資源出讓歸根到底就是對(duì)物品權(quán)利的讓與。隨著資源配置理論、委托-代理理論、產(chǎn)權(quán)理論等理論的發(fā)展，世界各國(guó)對(duì)公共資源管制也朝著放松的路徑變遷?，F(xiàn)實(shí)的公共資源具有多重屬性，在某些方面，公共資源也體現(xiàn)出私人資源的屬性，而私人資源要通過(guò)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制才能使之達(dá)到配置最優(yōu)?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)利是包括所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)等在內(nèi)的一組權(quán)利，并且這些權(quán)利是可以分離的，即所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利是可以被不同的利益主體所擁有的。公共資源權(quán)利的可分離性構(gòu)成了權(quán)利可轉(zhuǎn)讓性的重要基礎(chǔ)，它大大提高了公共資源權(quán)利在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)多元化交易的可能性。我國(guó)對(duì)公共資源的管制也不斷地放松，從臨時(shí)權(quán)利，到長(zhǎng)期權(quán)利，再到永久權(quán)利的多元化出讓，這更有利于公共資源的有效配置及其出讓收益的科學(xué)合理分配，也符合各出讓利益方的整體利益（見圖1）。

（一）臨時(shí)權(quán)利出讓

公共資源臨時(shí)權(quán)利的出讓主要是出讓以服務(wù)性國(guó)有資產(chǎn)形式存在的公共資源臨時(shí)使用權(quán)等權(quán)利。對(duì)公共資源臨時(shí)權(quán)利的出讓是伴隨著20世紀(jì)70年代改革開放，服務(wù)性國(guó)有資產(chǎn)投入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)而產(chǎn)生的，通過(guò)個(gè)人或企業(yè)對(duì)公共資源臨時(shí)使用權(quán)獲取用于消費(fèi)或生產(chǎn)來(lái)完成這一出讓過(guò)程，如企業(yè)通過(guò)租賃獲得了生產(chǎn)設(shè)備的臨時(shí)使用權(quán)；個(gè)人在乘坐飛機(jī)、船舶、高鐵及地鐵過(guò)程中獲得了交通工具的臨時(shí)使用權(quán)；個(gè)人在游覽廟宇、景區(qū)過(guò)程中獲得了名勝古跡的臨時(shí)使用權(quán)；個(gè)人在醫(yī)院、診所就醫(yī)過(guò)程中獲得了醫(yī)療設(shè)施的臨時(shí)使用權(quán)。公共資源臨時(shí)權(quán)利的出讓手續(xù)簡(jiǎn)單，以普通票據(jù)，如租賃收據(jù)，車票，門票等作為出讓憑證。只要有國(guó)有資產(chǎn)投入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，這些公共資源臨時(shí)使用權(quán)的出讓將在市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)下永續(xù)地進(jìn)行。經(jīng)歷了30多年的改革開放，當(dāng)前投入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的以國(guó)有資產(chǎn)形式存在的公共資源在數(shù)量上和質(zhì)量上都大幅的提升，公共資源臨時(shí)權(quán)利的出讓也呈現(xiàn)出規(guī)模性的增長(zhǎng)。

（二）長(zhǎng)期權(quán)利出讓

公共資源長(zhǎng)期權(quán)利的出讓主要是公共資源的長(zhǎng)期使用權(quán)、長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)、長(zhǎng)期開發(fā)權(quán)、長(zhǎng)期排放權(quán)等權(quán)利的出讓。公共資源長(zhǎng)期權(quán)利出讓的程序并不像公共資源臨時(shí)權(quán)利出讓那樣簡(jiǎn)化，其出讓需要制定一系列的制度及規(guī)范程序。從20世紀(jì)90年代初開始，通過(guò)一系列制度的改革及法規(guī)的建立，我國(guó)逐步開放出讓土地使用權(quán)、海域使用權(quán)等公共資源長(zhǎng)期使用權(quán)；城市公交經(jīng)營(yíng)權(quán)、風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)等公共資源長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)；礦山開發(fā)權(quán)、水資源開發(fā)權(quán)等公共資源長(zhǎng)期開發(fā)權(quán)。這些公共資源長(zhǎng)期權(quán)利的出讓從一開始的行政化審批出讓，到分散的專業(yè)交易平臺(tái)出讓，再到現(xiàn)在的逐步建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心出讓，隨著時(shí)間的推移，其出讓方式經(jīng)歷著不斷完善的過(guò)程。

（三）永久權(quán)利出讓

公共資源永久權(quán)利的出讓主要是出讓以經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)形式存在的公共資源（包括企事業(yè)單位固定資產(chǎn)及其生產(chǎn)出來(lái)待出售的商品）的永久產(chǎn)權(quán)。出讓企事業(yè)單位生產(chǎn)出來(lái)的待出售商品的永久產(chǎn)權(quán)可以通過(guò)市場(chǎng)化銷售交易直接完成，而出讓企事業(yè)單位固定資產(chǎn)的永久產(chǎn)權(quán)則需要對(duì)企事業(yè)單位進(jìn)行深入的公司制改革。我國(guó)從1993年開始對(duì)企事業(yè)單位逐步開展公司制改革。有部分企事業(yè)單位改制成為有限責(zé)任公司，其全部或部分產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)交易中心（目前正逐步集中在公共資源交易中心）進(jìn)行出讓；有部分企事業(yè)單位最終改制成為股份有限公司，實(shí)現(xiàn)了以經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)形式存在的公共資源的資本證券化，其全部或部分證券化后的產(chǎn)權(quán)在證券交易所上市（目前已經(jīng)開始在海外證券交易所）進(jìn)行出讓。

公共資源出讓多元化下的主體分化

公共資源主體是在從事公共資源的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，享有對(duì)公共資源權(quán)利和義務(wù)的個(gè)人和組織體。公共資源主體本應(yīng)對(duì)公共資源既具有權(quán)利、又能參與其出讓分配，但在公共資源出讓多元化的影響下，形成了新的主體格局。從單一主體中分化成為利益主體、權(quán)利主體和分配主體，如圖2所示。

在新的主體格局下，對(duì)公共資源存在利益，但就不一定對(duì)公共資源具有權(quán)利，即使對(duì)公共資源存在權(quán)利，但不一定能獲得公共資源出讓收益分配，也就是說(shuō)，公共資源利益主體不一定是其權(quán)利主體，而公共資源權(quán)利主體不一定是其出讓收益分配主體。公共資源的利益主體，只有同時(shí)是權(quán)利主體和分配主體時(shí)，才能享受到公共資源出讓收益。比如，我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義公有制國(guó)家，作為公共資源所有者的全體人民本應(yīng)對(duì)公共資源既具有權(quán)利、又能參與其出讓分配的主體。但在公共資源出讓多元化的影響下，對(duì)于出讓某一地方管轄或某一地方國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的公共資源，對(duì)于全體人民來(lái)說(shuō)，可能只是利益主體和權(quán)利主體，而不是分配主體，所以，不會(huì)獲得公共資源出讓收益的分配。但是，對(duì)于該地方人民來(lái)說(shuō)，就同時(shí)是利益主體、權(quán)利主體和分配主體而獲得公共資源出讓收益的分配。

公共資源出讓多元化下的出讓方行為

在公共資源多元化出讓的過(guò)程中，各利益主體的想法與決策會(huì)影響到公共資源出讓的權(quán)利，出讓的定價(jià)及出讓的收益分配等問(wèn)題，甚至直接影響到公共資源是否能被出讓。所以，有必要理清在公共資源多元化出讓過(guò)程中，各利益主體所扮演的角色，所面臨的處境及其各種利益需求，并引發(fā)對(duì)其出讓行為的理性選擇。

圖1 公共資源權(quán)利出讓多元化示意圖

圖2 公共資源主體分化示意圖

（一）出讓委托方行為

公共資源的產(chǎn)權(quán)歸全體人民所有，人民理所當(dāng)然是公共資源出讓的委托方。人民在法理上擁有公共資源出讓的決策權(quán)，通過(guò)民主集中制來(lái)行使。人民是公共資源出讓收益的主要獲益者，他們從公共資源出讓中獲得就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)福利，共享公共資源出讓紅利和資產(chǎn)收益。但并不是所有的公共資源出讓都能給全體人民帶來(lái)收益和福利，也可能使全體人民承受因環(huán)境惡化、失去收入來(lái)源等后果而帶來(lái)的利益損失，形成負(fù)效應(yīng)。比如，煤礦資源的出讓開采就是可能帶來(lái)短期的收益，但更會(huì)造成了長(zhǎng)期污染的負(fù)效應(yīng)。在煤礦采空之后會(huì)造成地面沉降，地下水位急劇降低，開采出來(lái)的煤體經(jīng)過(guò)洗選會(huì)產(chǎn)生大量的廢渣廢水，占據(jù)耕地，污染礦區(qū)環(huán)境，再有煤炭在運(yùn)輸過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的粉塵，污染環(huán)境。當(dāng)然，最主要的還是采出來(lái)的煤體在發(fā)電過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生很多有害氣體，污染大氣環(huán)境。

如果公共資源的出讓是給作為出讓委托方的人民帶來(lái)利益損害，全體人民要扮演利益受損者的角色，要面臨不利的處境，那么這些有害而無(wú)利公共資源出讓項(xiàng)目就會(huì)被出讓委托方，即全體人民所否決。

（二）出讓受讓方行為

公共資源出讓的受讓方，從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)說(shuō)是純粹追求收益最大化的生產(chǎn)者或消費(fèi)者。這些生產(chǎn)者或消費(fèi)者在公共資源出讓中付出了各類成本，使公共資源變成了私人資源或具有排他性的公共資源，用于生產(chǎn)或消費(fèi)。作為生產(chǎn)者的受讓方將這些私人資源進(jìn)行一系列加工、包裝、改造等流程后，會(huì)使其成為可再次出讓的商品或服務(wù)，通過(guò)出讓這些商品或服務(wù)最終將獲得經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，但也可能要承受因市場(chǎng)變化等因素而帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)虧損。作為消費(fèi)者的受讓方總是希望在消費(fèi)公共資源的過(guò)程中，能獲得物超所值的商品或優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但也可能會(huì)遇到商品設(shè)計(jì)缺陷、服務(wù)態(tài)度惡劣等情況而達(dá)不到消費(fèi)預(yù)期。

如果公共資源的出讓是給作為出讓受讓方的生產(chǎn)者或消費(fèi)者帶來(lái)利益損害，生產(chǎn)者或消費(fèi)者要扮演利益受損者的角色，要面臨不利的處境，那么這些公共資源出讓項(xiàng)目，出讓受讓方肯定是不會(huì)購(gòu)買的。

（三）出讓代理方行為

作為公共資源出讓代理人，公共管理機(jī)構(gòu)有責(zé)任和義務(wù)對(duì)公共資源出讓做好科學(xué)的規(guī)劃，制定完善的定價(jià)機(jī)制，篩選出合格的受讓方，使公共資源出讓委托方實(shí)現(xiàn)利益最大化；同樣作為公共資源出讓代理人，公共經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)有責(zé)任和義務(wù)令公共資源出讓滿足商品市場(chǎng)要求，加快出讓效率，縮短出讓周期，使公共資源出讓委托方實(shí)現(xiàn)利益最大化。同時(shí)，公共資源出讓代理方在公共資源出讓后將會(huì)獲得一定的代理費(fèi)收益，這些收益包括稅費(fèi)、環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、商品利潤(rùn)分紅等。

但在公共資源出讓多元化的影響下，公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生角色重疊。一方面，公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)受人民委托管理或經(jīng)營(yíng)公共資源。而另一方面又在人民的授權(quán)下，也作為公共資源出讓的代理方，代為公共資源出讓。這就很容易發(fā)生角色間沖突，公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)由于不能勝任作為公共資源權(quán)利主體和公共資源出讓代理方的雙重角色，造成不合適宜的行為，而帶來(lái)矛盾和沖突。為了解決公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在公共資源管理、經(jīng)營(yíng)及出讓中產(chǎn)生的角色重疊而帶來(lái)的角色間沖突的不適，公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)會(huì)努力擺脫公共資源出讓代理角色，再將資源委托給專業(yè)的市場(chǎng)代理機(jī)構(gòu)，因此公共資源交易中心、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及商品批發(fā)代理商等公共或私有機(jī)構(gòu)這些專業(yè)的市場(chǎng)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，它們從公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)中獲得公共資源代理費(fèi)用。

通過(guò)公共資源出讓代理方的再委托，可以解決在公共資源出讓多元化的影響下，公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)因角色重疊帶來(lái)的角色間沖突問(wèn)題，使公共資源的出讓代理更有效率，更有利于公共資源合理、合法地出讓。

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