摘 要：在公共文化事業(yè)快速發(fā)展與《中華人民共和國公共圖書館法》即將出臺的背景下，在公共圖書館服務體系建設中推行PPP模式是政府與社會資本合作的重大理論與實踐創(chuàng)新。文章在探討協(xié)調公共圖書館服務體系公益性與社會資本逐利性的關系、分析公共圖書館服務體系推行PPP模式的必要性和可行性的基礎上，解讀了公共圖書館服務體系推行PPP模式的障礙及未來所面臨的挑戰(zhàn)。研究結果表明，推行PPP模式不僅有助于提升公共圖書館服務體系的建設管理水平及運營效率，而且也有助于提升社會資本的影響力。此外，我國良好的政策環(huán)境為公共圖書館服務體系建設過程中推行PPP模式提供了可行性。與此同時，我國公共圖書館服務體系推行PPP模式過程中還存在相關法律法規(guī)不完善，引入PPP缺乏源動力以及社會資本進入缺乏源動力等問題。

關鍵詞：PPP模式；公共圖書館服務體系；社會資本

中圖分類號：G252 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017054

Abstract Under the background of the country vigorously promoting the cultural service uses PPP mode， the implementation of PPP mode in the service system of public library is the important theory and practice innovation of government and social capital cooperation. In the research， we try to probe into the relationship between public library service system and social capital's profitability； to analyze the necessity and feasibility of implementing PPP mode in public library service system， and to clarify the obstacle of the PPP mode of public library service system and the challenges in the future. The results show that the implementation of PPP mode helps to improve the management level and efficiency of public library service system， meanwhile， it helps to enhance the influence of social capital， which explains the necessity of implementing PPP mode. In addition， the good policy environment of our country provides the feasibility of implementing PPP mode in the service system of public library. However， in the process of implementing PPP mode in the service system of public library in our country， there are some obstacles that the laws and regulations are imperfect， lacking source power and the social capital， etc. It is necessary to further explore the concrete measures to effectively solve these problems.

Key words PPP mode； the service system of public library； the social capital

1 引言

隨著社會經(jīng)濟文化快速發(fā)展，人民文化需求日益提高。公共圖書館服務體系是公民自由平等獲取文化信息的公益性服務機構體系，是維護知識平等、促進階層流動、緩解貧富矛盾、增進社會認同的重要手段。公共圖書館服務體系一直以來作為國家財政重點支撐的公共產(chǎn)品，源于以最小的公共財政支出實現(xiàn)最大的服務效益[1]。21世紀以來，我國公共圖書館界在總分館建設、區(qū)域性服務網(wǎng)絡體系建設、基層圖書館建設等方面開展了一系列創(chuàng)新活動，為公共圖書館服務體系創(chuàng)新積累了豐富的經(jīng)驗[2]。在我國大力推行文化服務領域運用PPP模式背景下，積極引入社會力量參與公共圖書館服務體系建設具有重要的現(xiàn)實意義。

2 PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership，PPP）模式即公私合作模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品或服務，通過合同明確雙方的權利和職責，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，最終使合作各方達到比單獨行動更為理想的結果[3]。PPP模式是將部分政府責任以特定方式轉移給社會資本，引入市場競爭和激勵約束機制，在政府與社會資本間建立起“利益共享、風險共擔”的“全過程”協(xié)同合作關系。PPP模式的利益共享原則是指參與各方均能獲利。共享利益除了共享PPP模式產(chǎn)生的社會公共設施利益和服務成果之外，還包括作為社會資本參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構取得的相對公平和穩(wěn)定的長期性行業(yè)投資回報[4]；PPP模式的風險共擔原則是鑒于目標一致和利益共享的特點，政府公共部門與私人部門將整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，選用最優(yōu)應對、最佳分擔原則來分擔風險，即政府和社會資本誰對哪種風險更有優(yōu)勢控制力，誰就承擔相應的風險[5]。endprint

3 公共圖書館服務體系推行PPP模式的可行性及必要性

3.1 公共圖書館服務體系的界定

公共圖書館服務體系是指一個地區(qū)的公共圖書館為保障普遍均等服務、實現(xiàn)信息公平為目標，獨立或者通過合作的方式提供的圖書館服務的總和，包括納入公共文化服務體系的所有單個圖書館以及在此基礎上形成的任何形式的合作平臺[2]。（1）從基礎建設設施架構角度看，公共圖書館服務體系包括所有實體圖書館、流動圖書館以及它們建立的館外服務點、圖書館聯(lián)盟、總分館系統(tǒng)、區(qū)域性服務網(wǎng)絡等[1]；（2）從服務體系建設角度看，公共圖書館服務體系主要包括硬件服務設施建設、文獻及數(shù)字信息服務資源建設、移動信息服務建設、手持終端圖書館APP開發(fā)服務建設、圖書館微信公眾號建設、服務人才建設等[6]。

3.2 公共圖書館服務體系推行PPP模式的可行性

在社會信息化程度日益加深的背景下，公共圖書館在公眾信息獲取中的作用越來越明顯。由于公共圖書館服務體系建設涉及因素眾多，公共圖書館開展公益性信息服務的成本越來越高，需要大量資金予以支撐。為此，在公共圖書館服務體系的建設完善中，需要全社會共同努力，充分發(fā)揮政府和市場的雙重作用，使二者優(yōu)勢互補，才能把圖書館事業(yè)的社會效益無限放大，更好的服務于經(jīng)濟社會的發(fā)展和人們文化知識的獲取。

良好的政策環(huán)境是運用PPP模式推行公共圖書館服務體系發(fā)展的基礎性因素。近年來，國務院及有關部委就公共文化領域推行PPP模式出臺了一系列支持政策（見表1），如此密集的政策出臺力度，充分說明了我國政府為公共圖書館服務體系發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境，對保障人民基本文化權益，完善公共圖書館服務體系，提高其服務效能具有深遠意義。這些含金量極高的政策奠定了PPP模式在我國新型公共服務體系構建中的重要地位。這些政策措施的出臺，不僅明確了我國PPP模式的內(nèi)容合法性，也極大地提升了PPP模型應用與公共圖書館服務體系建設、完善和發(fā)展的可操作性[7]。除此之外，我國已出臺了《抵押法》《招標投標法》《擔保法》等，為PPP模式在公共文化領域的穩(wěn)定運行奠定了良好的法律環(huán)境基礎[8]。

3.3 公共圖書館服務體系推行PPP模式的必要性

（1）有助于提高公共圖書館服務體系的建設管理水平和運營效率。解除資金不足是公共圖書館服務體系推行PPP模式的關鍵目的，但除此之外，更為核心的是，PPP模式通過市場機制的構建，充分發(fā)揮政府和市場的雙重規(guī)制作用，有助于提高公共圖書館服務體系的建設管理水平和運營效率[9]。從我國公共圖書館多年來的發(fā)展情況看，公共圖書館服務體系由政府單方建設和運營管理，不可避免的會導致缺少社會機構所具有的“服務至上”的理念。因此，推行PPP模式，在公共圖書館服務體系中吸納社會資本的先進管理理念和獨特技術，洞察市場先機，謀求發(fā)展根本，能夠使公共圖書館服務體系更加符合公眾的意愿，貼近公眾文化需求[10]，從而實現(xiàn)政府和社會資本的長期合作、優(yōu)勢互補和激勵相容。

（2）有助于提高社會資本的影響力和知名度。社會資本與政府在公共圖書館服務體系的建設過程中，建立互利共贏的合作關系，把社會資本的財產(chǎn)權利保護融入到事關大眾切身利益的公共文化服務中，在實現(xiàn)公共利益的同時，最大程度上對公民信息獲取權利給予了法律保障。同時，通過普羅大眾的傳播，可以把社會資本的影響力充分擴大，社會資本也同步獲得了生產(chǎn)和管理的資源。當然，社會資本通過參與公益性或準公益性的公共圖書館服務體系的建設，使普通民眾廣為人知，自然會提高品牌知名度，塑造良好公益形象，在實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營和履行社會公益責任的過程中提高企業(yè)的美譽度，充分展示廣告效應[11]。

4 公共圖書館服務體系推行PPP模式的障礙分析

近年來，雖然政府出臺多項政策，試圖推動PPP模式在公共文化服務業(yè)的運用，然而就現(xiàn)實情況看，社會資本進入公共文化領域仍然任重道遠。本文通過文獻調查發(fā)現(xiàn)，公共文化領域應用PPP模式的比例僅占5%（見圖1）。進而，筆者以“圖書館”為關鍵詞在財政部“全國PPP綜合信息平臺項目庫”中進行查詢，僅有9項公共圖書館服務體系的在庫項目，占全部在庫項目的0.075%。由此可見，PPP模式在公共圖書館服務體系建設中的推廣尚存在諸多局限和不足。

4.1 宏觀因素

筆者通過文獻調查發(fā)現(xiàn)，當前公共圖書館服務體系推行PPP模式的宏觀障礙因素主要在于相關法律法規(guī)不夠完善。近年來，國家發(fā)展改革委和財政部接連出臺了一系列PPP相關政策法規(guī)，在很大程度上積極促進了PPP模式在公共圖書館服務體系的運用，但由于國家發(fā)展改革委和財政部的政策目標不同，發(fā)改委的政策導向側重于項目管理，財政部的政策導向偏重于資金管理，這使得已出臺的政策中出現(xiàn)了內(nèi)容模糊和條款沖突的情況，使得社會資本參與公共圖書館服務體系的溝通成本增加[12]，究其本源在于基本立法的缺失。據(jù)喻文光[13]（2016）在“PPP規(guī)制中的立法問題研究——基于法政策學的視角”一文中繪制的PPP規(guī)制工具金字塔（見圖2）中，可以清楚看到如果PPP基本法缺位，則PPP政策、PPP指南、PPP合同將毫無束縛。

4.2 微觀因素

4.2.1 公共圖書館服務體系引入PPP缺乏源動力

公共圖書館缺乏引入PPP模式的源動力，常常是由于對公共圖書館與社會資本之間的關系定位存在諸多誤區(qū)。如一些人認為開展公共圖書館服務體系PPP模式的主要甚至唯一目的是解決公共圖書館服務體系資金缺口問題，完全忽視了PPP模式為圖書館服務帶來的“鯰魚效應”，這一錯誤認識勢必導致公共圖書館在實踐中消極對待PPP模式的引入，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的公共圖書館服務體系建設沒有資金因素的制約，基本能夠不受購買資源的限制[14]，引入PPP模式的動力就更為不足。上述認識誤區(qū)的存在，不可避免的導致公共圖書館服務體系沒有必要引入社會資本參與論斷的出現(xiàn)。由此可以看出，如果單純從融資角度考慮，發(fā)達地區(qū)的公共圖書館服務體系吸納社會資本參與建設的積極性不高[9]。endprint

4.2.2 社會資本進入缺乏源動力

（1）社會資本具有逐利性。公共圖書館服務體系屬于公益性或準公益性（圖書館+咖啡館）工程，其投入的成本需要依靠公共圖書館服務體系后期經(jīng)營來獲取收益，但項目自身盈利能力弱、收益不確定性較大，單純依靠項目收益的能力十分有限，相對其他領域存在投資規(guī)模大、建設周期長、財務回報率低等問題。而社會資本具有逐利性，因此，公共圖書館服務體系對社會資本的吸引力非常弱，這是公共圖書館服務體系運用PPP模式的關鍵制約因素。

（2）社會資本與公共圖書館服務體系之間風險分擔機制不明確。在PPP模式中，其風險分擔模式的理想狀態(tài)應該是“誰最有能力管理和控制某一風險，就應由誰來承擔該風險”。如果政府將過多的風險轉嫁給社會資本，那么社會資本則可能由于無力承擔風險以至于提出解約，導致項目中止、或超支、或延期等背離預期的嚴重后果[15]。因此，在推行PPP模式過程中會產(chǎn)生諸如制度缺陷導致的不良政策風險、社會環(huán)境運行不暢帶來的市場風險、不可抗力導致的自然災害風險、社會經(jīng)驗不足導致的組織協(xié)調風險等，這些風險均屬于公共圖書館與社會資本的共同風險[16]。在現(xiàn)有PPP模式中，對于上述風險的分擔存在風險分配制度不配套、風險分擔機制不明確、風險分配不均衡的問題，這將使得PPP項目的總體風險急劇上升[17]。

5 公共圖書館服務體系推行PPP模式的障礙對策

5.1 宏觀障礙對策

應加快PPP基本立法的完善，通過立法來規(guī)制PPP，可以為PPP項目提供必要的、清晰的、明確的、權威的以及連貫的法律框架，對于保護社會資本的權益、降低PPP項目的法律風險等方面意義非凡[13]。換言之，要想讓合同具有法律約束力，在簽訂PPP合同之前就應該由完善的法律體系來規(guī)制合同的效力，而根據(jù)已有研究表明，我國PPP規(guī)制的立法嚴重缺失，并且制定PPP規(guī)制的相關部門之間的政策目標不一致，導致其規(guī)制不但不具有實用性而且在一定程度上阻礙了PPP模式的推行。鑒于此，相關法律有必要互相合作制定出一套清晰的、明確的、權威的PPP規(guī)制體系，從而有力推進PPP模式在我國各領域的廣泛應用。

5.2 微觀障礙對策

5.2.1 針對公共圖書館服務體系推行PPP模式缺乏源動力的對策

雖然現(xiàn)有研究表明發(fā)達地區(qū)的公共圖書館服務體系吸引社會資本參與的意愿并不強烈，但究其原因主要還是公共圖書館服務體系缺乏創(chuàng)新意識以及未能準確把控市場中社會資本流動的趨勢，單一的服務方式和融資機制的不完善，且其融資風險的高度不確定性等。因此，公共圖書館服務體系應主動提高參與意識，改進公共圖書館服務提供方式；提高創(chuàng)新意識，改進投融資機制，主動吸引社會資本的參與。

5.2.2 針對社會資本推行PPP模式缺乏源動力的對策

（1）及時進行政策宣傳。公共圖書館服務體系應通過及時宣傳報道吸引社會資本參與的方針政策、方案措施，宣傳社會資本在公共圖書館服務體系建設運營方面的積極作用，引導社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍[9]；（2）合理進行風險分擔。風險分擔應當遵循三條主要原則：風險分擔與控制力相對稱；風險分擔與收益相對稱；風險分擔與投資者的參與程度相協(xié)調。最優(yōu)的風險分配就是運用相應的策略把特定風險配給能夠更好控制的一方，從而實現(xiàn)項目成本的最低和風險的最小[18]；（3）加強項目庫建設。通過對在建項目和建成項目建立項目庫，及時推介、扶持、培育一批公共圖書館服務體系建設的PPP案例。如江陰市創(chuàng)建的“三味書咖”城市閱讀聯(lián)盟、深圳福田區(qū)創(chuàng)建的“社區(qū)圖書館激活計劃”、北京西城區(qū)打造的“公共閱讀空間”、上海虹口區(qū)的“菜場書屋”、張家港市的“圖書館驛站”等，這些案例各具特色、路徑獨特，獲得了良好的社會影響和評價。對這些改革實踐的成功案例，應當建立“推廣項目庫”，以傳遞“打破公共文化設施由政府（公共圖書館）獨家建設、壟斷經(jīng)營和封閉管理的模式”的信息，提高社會資本參與公共圖書館服務體系建設的積極性[19]。

6 公共圖書館服務體系建設中引入PPP模式的方式選擇

我國公共圖書館服務體系推行PPP模式處于起步階段，結合公共圖書館服務體系的特點和開發(fā)任務，在公共圖書館服務體系PPP模式中應重點考慮BOT（財政部“全國PPP綜合信息平臺項目庫”中公共圖書館服務體系的在庫項目均采用BOT模式（見表3）和BOO模式。

6.1 公共圖書館服務體系運用BOT模式

BOT模式（建設—經(jīng)營—轉讓，Build-Operate-Transfer）是指由社會資本承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關權利移交給政府的模式[20]。該模式適用于：（1）具有一定盈利能力或有較好的現(xiàn)金流量的公共圖書館服務體系建設項目，在特許經(jīng)營期內(nèi)能夠得到充足的現(xiàn)金流量以回收項目投資并給予社會資本方投資回報；（2）公共圖書館服務體系建設項目雖在經(jīng)營期具有一定的現(xiàn)金流量和一定盈利能力，但在特許經(jīng)營期間獲得的現(xiàn)金流量不足以給予社會資本方基本的投資回報，特許經(jīng)營期內(nèi)政府部門需給予“項目公司”適當?shù)呢斦a貼。政府給予財政補貼的條件及額度可在雙方簽訂的特許經(jīng)營合同中自行約定。具體操作流程為公共圖書館服務體系與組建的“項目公司”簽訂特許經(jīng)營合同，并授予“項目公司”在特許經(jīng)營期內(nèi)具有特許經(jīng)營權。特許經(jīng)營期滿后，“項目公司”移交項目經(jīng)營權給公共圖書館服務體系[21]。

6.2 公共圖書館服務體系運用BOO模式

BOO（建設—擁有—經(jīng)營，Built-Own-Operate）是指由社會資本承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，社會資本長期擁有項目所有權和項目運作方式[20]。該模式適用于公共圖書館服務體系建設項目在經(jīng)營期雖具有一定的現(xiàn)金流量，但盈利能力十分有限，在營運期間獲得的現(xiàn)金流量不足以收回項目投資，很難約定特許經(jīng)營期以滿足社會投資人基本投資回報要求[21]。公共圖書館服務體系可以將項目完全交由國有企業(yè)擁有并運營，無需設置特許經(jīng)營期。公共圖書館服務體系與“項目公司”簽訂經(jīng)營合同，約定經(jīng)營條件及投資收益回報條件等。endprint

7 結語

PPP 模式作為國家大力推廣的新型公私合作模式，在我國基礎設施建設領域得到了廣泛運用。在公共圖書館服務體系建設過程中，我國部分省份也已開始推行PPP模式。在今后一段時期，積極探索在不同地域，不同經(jīng)濟發(fā)展水平下，不同組織結構下更為適應公共圖書館服務體系建設和完善的新方式，以更快更好推進我國公共圖書館服務體系建設，不僅對于我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展意義重大，對于完善我國公共資源的建設、使用與評價模式也具有重要意義。

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作者簡介：史煜娟，女，西北師范大學商學院講師。endprint