黃德林，趙淼峰，張竹葉，孫雨霖

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002)

黨的十九大報告提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，其中強(qiáng)調(diào)“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。黨的十九大報告中清晰地體現(xiàn)了黨和國家對生態(tài)文明建設(shè)是高度重視的，其態(tài)度是一貫的，并將毫不猶豫地繼續(xù)堅持。同時，也體現(xiàn)了國家公園建設(shè)是我國生態(tài)文明體制改革中的重要舉措?！督夜珗@體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)在黨的十九大召開前夕公布，將未來中國國家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計和盤托出，其具體要求與十九大報告緊密相關(guān)，《總體方案》中將“實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”作為重要建設(shè)要求進(jìn)行了規(guī)定，與十九大報告中提出的對生態(tài)文明建設(shè)的要求是一致的。這是對保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源的重要性與必要性的清醒認(rèn)識，體現(xiàn)了黨和國家對人民群眾、對子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的重要舉措。在生態(tài)文明建設(shè)體制不完善、機(jī)制不健全、法治不完備的當(dāng)下，探索“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度”的困難是可想而知的，在短時間內(nèi)將其全面鋪開甚至?xí)?dǎo)致事倍功半的效果。因此，需要通過國家公園體制的試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，探索出一套具有中國特色的“最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度”，并在實(shí)踐中不斷完善。

針對國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的多維度的相關(guān)問題，本文將從國家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的必要性和迫切性、國家公園作為頂層設(shè)計與其他類型自然保護(hù)地的區(qū)別、實(shí)行最嚴(yán)格的“源頭”保護(hù)制度、實(shí)行最嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度、實(shí)行最嚴(yán)格的管理制度、實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度、實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度、實(shí)行最嚴(yán)格的法律保障制度以及國家公園范圍內(nèi)各種自然保護(hù)地不容許交叉重疊以保證國家公園的唯一性等幾個維度來理解國家公園實(shí)施最嚴(yán)格保護(hù)制度的內(nèi)涵，以為我國實(shí)施最嚴(yán)格的國家公園保護(hù)制度提供多方位的保障。

1 國家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的必要性和迫切性

任何一項(xiàng)制度的設(shè)計或者出臺，必然有其最初的考量和落腳點(diǎn)，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)直接關(guān)系著制度的建立健全以及貫徹落實(shí)?？v觀中國國家公園的發(fā)展歷程和趨勢，從“更嚴(yán)格的保護(hù)”到“最嚴(yán)格的保護(hù)”，這個過程中間的各種考量，或者說“最嚴(yán)格的保護(hù)”到底為何而嚴(yán)，需要進(jìn)行進(jìn)一步的探討。筆者認(rèn)為實(shí)行國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的原因或者說必要性和迫切性，有以下幾個方面的考慮。建國以來，我國已經(jīng)有了一些保護(hù)地類型，如自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園等，但是我國自然保護(hù)地體系現(xiàn)存一些問題，這些問題的存在影響、破壞了我國自然環(huán)境的保護(hù)。從總體上來說，主要存在以下幾個方面的問題。

1.1 保護(hù)地名目繁雜、管理混亂的局面亟需克服

我國已設(shè)立了各種形式的保護(hù)地，例如國家濕地公園、地質(zhì)公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等，對于我國自然資產(chǎn)的保護(hù)起到了一定的促進(jìn)作用。但是，一些保護(hù)地存在“一區(qū)多牌”現(xiàn)象，以泰山、武夷山、九寨溝、黃山為例，清晰地體現(xiàn)了“一區(qū)多牌”現(xiàn)象以及不同保護(hù)地類型之間的復(fù)雜邊界關(guān)系。例如九寨溝既是國家級自然保護(hù)區(qū)，也是國家級風(fēng)景名勝區(qū)和國家級地質(zhì)公園，且三者范圍并不一致，九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)在自然保護(hù)區(qū)范圍基礎(chǔ)上，納入了北側(cè)的漳扎鎮(zhèn)；地質(zhì)公園在風(fēng)景名勝區(qū)范圍基礎(chǔ)上，納入了東側(cè)的部分山體[1]。多重命名意味著保護(hù)地有多個“婆家”(上級管理機(jī)構(gòu))，基層管理人員疲于應(yīng)付上級管理部門的要求，不能專注于保護(hù)管理。而空間范圍的交錯不僅帶來了復(fù)雜的界權(quán)問題，也不利于整體把握我國保護(hù)地建設(shè)情況?！耙粎^(qū)多牌”現(xiàn)象往往模糊了各類保護(hù)區(qū)的分類標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入制度，同時也給管理帶來極大的復(fù)雜性和困難性。

1.2 條塊分割、部門間各自為政的管理機(jī)制亟需協(xié)調(diào)

我國各自然保護(hù)地均有專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，但是不同于世界上其他國家的統(tǒng)一管理體制。例如美國設(shè)立了國家公園管理局這一統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)對國家公園實(shí)行管理[2]。我國各種類型的自然保護(hù)區(qū)普遍存在管理主體多元化的問題，且各主體部門之間缺乏交流與合作，各自為政，呈現(xiàn)出管理?xiàng)l塊分割的局面[3]。例如在某一區(qū)域內(nèi)設(shè)立的某類型的自然保護(hù)地，由于管理主體責(zé)任不夠明確，導(dǎo)致省政府部門、市政府部門，甚至是縣政府部門，都有一定的管理權(quán)。在這種情況下，由于沒有明確的法律規(guī)定主體管理權(quán)的唯一性和排他性，勢必會加劇本來就存在于管理體制中的矛盾。

1.3 以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的發(fā)展理念亟需轉(zhuǎn)變

以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的發(fā)展理念促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，但生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)與保護(hù)之間矛盾的加劇，使生態(tài)環(huán)境日益被透支的問題被推到“風(fēng)口浪尖”，造成了難以彌補(bǔ)甚至無法彌補(bǔ)的環(huán)境污染和破壞[4]。我國建立了多種類型的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，如自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、森林公園、地質(zhì)公園等，但是從總體上來看，其實(shí)施效果似乎并不盡人意。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)之間的博弈一直存在，而且在一定程度上來說，資源開發(fā)的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的程度。例如祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置采礦、探礦權(quán)144宗，各種水電設(shè)施赫然屹立于保護(hù)區(qū)內(nèi)，長期以來大規(guī)模的探礦、采礦活動造成保護(hù)區(qū)局部植被破壞、水土流失、地表塌陷[5]。如此觸目驚心的數(shù)據(jù)背后所反映的是資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間存在的深度矛盾，而這種深度矛盾要得到平衡和緩解，則強(qiáng)烈需要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。

1.4 時代的發(fā)展進(jìn)步對環(huán)境保護(hù)提出的新要求亟需適應(yīng)

我國自然保護(hù)的理念隨著時代的進(jìn)步而不斷發(fā)展，國家公園相關(guān)制度設(shè)計和政策出臺必須要符合時代發(fā)展的特點(diǎn)，才能推動社會各項(xiàng)事業(yè)的繁榮進(jìn)步。筆者認(rèn)為最嚴(yán)格保護(hù)制度只是一個相對意義上的概念，從當(dāng)前的社會條件來看，它是某一時期最嚴(yán)格的，但是從縱向發(fā)展的角度來看，以后任何一個時期的保護(hù)制度都應(yīng)該而且必須比現(xiàn)在更為嚴(yán)格。國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度是國家公園體制建設(shè)中的一環(huán)，不僅僅是國家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)，“而是國家公園體制可平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)也最精確的保護(hù)”[6]。目前，我國處于全面建設(shè)小康社會的決勝階段，國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，因此作為國家最頂層的制度設(shè)計必然要求跟上時代發(fā)展的步伐，適應(yīng)新時代的要求，以更好地指導(dǎo)在發(fā)展過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然遺產(chǎn)保存事業(yè)。

2 國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的內(nèi)涵

從中共十六屆三中全會上提出的 “實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”到中共十八屆五中全會上提出的“實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，再到如今提出的“實(shí)行國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度”，我國在環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域表現(xiàn)出了一種越來越堅定的決心和信心。從總體上來看，筆者結(jié)合一些學(xué)者的觀點(diǎn)，認(rèn)為“最嚴(yán)格的保護(hù)”并非局限于籠統(tǒng)的嚴(yán)防死守，也并非只流于諸如設(shè)立禁區(qū)之類的行動，而更多的是強(qiáng)調(diào)一種科學(xué)化、具體化、細(xì)則化、分層化的統(tǒng)一管理?！案鼑?yán)格的保護(hù)”到“最嚴(yán)格的保護(hù)”，體現(xiàn)的不僅是形勢的變化，政策的調(diào)整，更多的則是一種力度更大、用藥更猛的態(tài)度的轉(zhuǎn)變。作為國家頂層設(shè)計的最嚴(yán)格保護(hù)制度，既是國家對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視，也體現(xiàn)了國家制度的威嚴(yán)。最嚴(yán)格的保護(hù)制度一經(jīng)提出，表明任何人都必須遵守，不能突破原則和框架，否則將會面臨嚴(yán)肅的追責(zé)。同時，國家公園從整體性的角度出發(fā)，是將某一范圍內(nèi)的山水林湖田草以及動物統(tǒng)籌起來考慮，實(shí)行全面的保護(hù)，其整體落實(shí)的難度較大。因此，要使國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對于國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度內(nèi)涵的理解也至關(guān)重要。

2.1 實(shí)行最嚴(yán)格的“源頭”保護(hù)制度

實(shí)行最嚴(yán)格的“源頭”保護(hù)制度是國家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之一。在這里，筆者將“源頭”定義為“根本、本質(zhì)”的意思。實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，從“源頭”上來說，是要保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性?！犊傮w方案》中第二章“科學(xué)界定國家公園內(nèi)涵”中明確指出：嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)對全球各國國家公園建設(shè)進(jìn)行長期和系統(tǒng)的研究后，提出國家公園的定義為：“指大面積的自然或接近自然的區(qū)域，設(shè)立的目的是保護(hù)大尺度的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性。這些自然保護(hù)地提供了環(huán)境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娛樂和參觀的機(jī)會”[7]。設(shè)立國家公園，意味著國家公園范圍內(nèi)的資源具有不可替代性和天然性，因此要實(shí)行最嚴(yán)格的“源頭”保護(hù)制度，最大限度地保持其本來面貌。

2.2 實(shí)行最嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度

實(shí)行最嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度是國家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之二。我國已設(shè)立了各種形式的保護(hù)區(qū)，一些保護(hù)區(qū)存在的“一區(qū)多牌”現(xiàn)象往往模糊了各類保護(hù)區(qū)的分類標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入制度。作為國家頂層制度設(shè)計的《總體方案》，將國家公園提升到了國家的高度，必然要從國家的高度來嚴(yán)格劃分國家公園，真正做到合理劃定范圍，將最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來，而不是一般意義上的保護(hù)。《總體方案》中第六條指出：制定國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)代表性、面積適宜性和管理可行性，明確國家公園準(zhǔn)入條件，確保自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)具有國家代表性、典型性，確保面積可以維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程、功能的完整性，確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位，管理上具有可行性。挖掘設(shè)立國家公園準(zhǔn)入制度的背后原因，首先應(yīng)該要考慮的是國家公園的設(shè)立代表著國家職權(quán)的威嚴(yán)，具有最高層次的意義，其涉及到千家萬戶和子孫后代的利益，必須嚴(yán)格加以劃定。除了國家代表性的考量之外，美國還設(shè)置了適宜性、可行性和必要性3條標(biāo)準(zhǔn)，對擬納入國家公園體系的區(qū)域進(jìn)行“專項(xiàng)資源調(diào)查”，再由國會批準(zhǔn)是否建立[8]?？梢?，最嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度是國家公園建設(shè)的門檻和基礎(chǔ)。

2.3 實(shí)行最嚴(yán)格的管理制度

實(shí)行最嚴(yán)格的管理制度是國家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之三。我國政府各部門之間在各種自然保護(hù)區(qū)的管理上有著復(fù)雜、難以縷清的關(guān)系。楊銳[9-10]將這種復(fù)雜的關(guān)系表述為“左與右”的關(guān)系，認(rèn)為左右關(guān)系中長期以來形成的突出矛盾和問題，在宏觀上表現(xiàn)為各種自然保護(hù)地職能部門條塊分割、各自為政、缺乏有效溝通和合作，在微觀上表現(xiàn)為自然保護(hù)地個體往往“一地多名”，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等空間邊界相互纏繞，你中有我、我中有你、界權(quán)模糊、內(nèi)耗嚴(yán)重，基層自然保護(hù)地管理人員疲于應(yīng)付，不能將精力和時間專注于保護(hù)管理。基于這種情況，必須要實(shí)行最嚴(yán)格的管理制度?！犊傮w方案》在第二條基本原則中確立了“國家主導(dǎo)、共同參與”的管理原則，并且在第三章提出要建立“統(tǒng)一事權(quán)、分級管理”的管理體制，在這一總體的管理制度下，又分為建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、分級行使所有權(quán)、構(gòu)建協(xié)同管理機(jī)制、建立健全監(jiān)管機(jī)制4個方面。國家公園設(shè)立后，由國家出面組建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)的關(guān)系。建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，從根本上來說，解決了以往的管理職能交叉、權(quán)責(zé)劃分不明的問題，相對于以往任何時期對于自然保護(hù)區(qū)的管理來說，無疑是最嚴(yán)格的。分級行使所有權(quán)，即國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使，部分由國家直接行使，其他委托省級政府代理行使。從所有權(quán)的角度上來看，這是《總體方案》第九條對于國家公園所有權(quán)的明確界定，之所以對于國家公園所有權(quán)進(jìn)行明確劃分，則是為了在對國家公園實(shí)施保護(hù)和開發(fā)利用的過程中劃清責(zé)任范圍和責(zé)任主體，以便更好地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度。建立健全監(jiān)管機(jī)制，一方面是強(qiáng)化對國家公園生態(tài)保護(hù)等工作情況的監(jiān)管，屬于國家公園管理工作中的一項(xiàng)常規(guī)性工作，另一方面是國家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的保障，只有建立健全監(jiān)管機(jī)制，才能從機(jī)制上保證國家公園得到最嚴(yán)格的保護(hù)。在最嚴(yán)格的管理制度中，值得注意的是，國家公園范圍內(nèi)要實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)管理制度，一是除了不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民的生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動；二是建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機(jī)制。這兩個方面，可以說是對實(shí)行最嚴(yán)格的管理制度下了一劑猛藥。除此之外，最嚴(yán)格的管理制度離不開社區(qū)的廣泛參與，社區(qū)的參與與國家公園的保護(hù)是雙向需求的關(guān)系，在相關(guān)決策中建立協(xié)商機(jī)制十分必要,嚴(yán)格管理不能完全脫離本地區(qū)社區(qū)的管理[11]。

2.4 實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度

實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度是國家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之四。國家公園一旦建立，則要實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，為了使各項(xiàng)制度設(shè)計都能夠有效運(yùn)行，必須建立健全責(zé)任追究制度。國家公園在某一區(qū)域內(nèi)建立，意味著以往“靠山吃山、靠水吃水”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局面將會受到限制。我們不禁會問，在當(dāng)前“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的背景下，各地官員或者說管理機(jī)構(gòu)的意識是否能得到有效轉(zhuǎn)變？在這種情況下，則要實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，以避免盲目追求經(jīng)濟(jì)增長而犧牲生態(tài)環(huán)境的問題出現(xiàn)?！犊傮w方案》在第十六條完善追究制度中指出：全面實(shí)行環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制。對違背國家公園保護(hù)管理要求、造成生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境嚴(yán)重破壞的要記錄在案，并依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)、終身追責(zé)。不管是離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，還是嚴(yán)肅問責(zé)、終身追責(zé)，無一例外地反映了在實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的前提下，要對屬地官員干部和管理人員實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，一句“終身追責(zé)”，將“最嚴(yán)格”三個字體現(xiàn)得恰到好處。

2.5 實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度

實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度是國家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之五?！犊傮w方案》給國家公園的保護(hù)指明了方向，確定了原則，構(gòu)建了機(jī)制。國家公園屬于最高級別的保護(hù)區(qū)，是全體人民所共有的珍貴資源，提出要實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，與之相適應(yīng)，則必須要有一套最嚴(yán)格的損害賠償制度?！犊傮w方案》對于損害賠償制度并沒有做明確的規(guī)定，但是作為一套完整的體系，筆者認(rèn)為實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度也是對實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的保障之一?！度磭夜珗@條例(試行)》第七章明確規(guī)定了法律責(zé)任，并對各種違反條例的行為都做出了明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)[12]。在未來的一段時間內(nèi)，隨著國家公園體制的逐步完善，我國將會逐步出臺各種規(guī)章制度和法規(guī)條例，在保護(hù)、管理、賠償、開發(fā)利用方面朝著實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度方向趨近。

2.6 實(shí)行最嚴(yán)格的法律保障制度

實(shí)行最嚴(yán)格的法律保障制度是國家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)制度的體現(xiàn)之六。實(shí)行國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度，需要各項(xiàng)法律的有力保障。國家公園是中國大陸自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展過程中形成的新保護(hù)地模式,目前尚未制定出臺專項(xiàng)法律法規(guī),在各地建立國家公園積極性空前高漲的形勢下,出臺管理法規(guī)迫在眉睫[13]。同時，基于國家公園體制的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，一套關(guān)于國家公園的完善的法律體系的構(gòu)建也必不可少。以美國為例，美國的國家公園建設(shè)便形成了由國家公園基本法以及各國家公園的授權(quán)法、單行法、部門規(guī)章及其他聯(lián)邦法律構(gòu)成的法律體系，其中還包括大量國家公園的授權(quán)性立法文件，這標(biāo)志著美國國家公園法正走向成熟[14]。目前，我國由于國家公園體制處于初步建立階段，各項(xiàng)研究也處于初步發(fā)展的階段，因此關(guān)于國家公園方面的相關(guān)法律法規(guī)還比較欠缺。《總體方案》中第二十一條明確將完善法律法規(guī)作為實(shí)施保障，并提出了明確國家公園功能定位、保護(hù)目標(biāo)、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責(zé)，研究制定國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作等具體工作要求。在今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，完善相關(guān)法律法規(guī)將是我國貫徹落實(shí)《總體方案》可能面臨的任務(wù)之一。我國的國家法律體系，從基本法到單行法都將在逐步完善的過程中，這也為國家公園實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度提供了法律保障。

2.7 國家公園范圍內(nèi)各種自然保護(hù)地不容許交叉重疊

國家公園實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，還應(yīng)該體現(xiàn)在國家公園范圍內(nèi)名號和身份的唯一性，即在國家公園已經(jīng)設(shè)立的前提下，在其范圍內(nèi)不允許再設(shè)立任何其他種類的自然保護(hù)地。根據(jù)IUCN的定義：自然保護(hù)地是指通過立法或其他有效途徑識別、專用和管理的，有明確邊界的地理空間，以達(dá)到長期自然保育、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值保護(hù)的目的區(qū)域[15]。在我國具體表現(xiàn)為風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園等?！犊傮w方案》中第六條指出：國家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型。《總體方案》的這一規(guī)定，對國家公園實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度提供了又一個保障。

3 國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的基本特征

國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度的內(nèi)涵決定了其區(qū)別于其他一般意義上的環(huán)境保護(hù)制度的特征，也區(qū)別于其余“最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度”的特征，這些基本特征是今后國家公園具體制度設(shè)計的基礎(chǔ)和依據(jù)。

3.1 階段性與動態(tài)性

國家公園最嚴(yán)格的保護(hù)并不是一個靜止不變的狀態(tài)，而是動態(tài)的變化過程。在落實(shí)國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度時，要充分考慮國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、國家公園的體制建設(shè)階段、國家公園的環(huán)境管理能力及技術(shù)水平、國家公園的管理體制及財政機(jī)制等條件能否與最嚴(yán)格保護(hù)制度倒逼的強(qiáng)度相適應(yīng)，在一定的階段，國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度應(yīng)當(dāng)具備一定的階段穩(wěn)定性。國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度也不應(yīng)是一成不變的制度，需要與國家和不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段及環(huán)境管理能力相適應(yīng)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量變化、環(huán)境管理的需求不斷調(diào)整，充分體現(xiàn)時效性與階段性[16]。

3.2 科學(xué)性與公平性

國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度應(yīng)尊重社會發(fā)展規(guī)律與自然科學(xué)，最嚴(yán)格保護(hù)制度是最嚴(yán)格地按照科學(xué)來保護(hù)。要科學(xué)地理解最嚴(yán)格保護(hù)與人民對生態(tài)環(huán)境的美好期盼之間的關(guān)系。國家公園由全民共享的同時，建設(shè)國家公園的義務(wù)與責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由全民共擔(dān)。因此，在建立國家公園體制，落實(shí)國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度時，首先要考慮能夠保證國家公園相關(guān)權(quán)益在不同主體之間公平分配，形成國家公園利益共同體，并要推動各個社會主體積極參與環(huán)境保護(hù)、履行環(huán)境義務(wù)，形成國家公園生命共同體，不能只強(qiáng)調(diào)保護(hù)的義務(wù)，也不能只考慮國家公園內(nèi)社會成員的權(quán)益與義務(wù)。

3.3 區(qū)域性與差異性

國家公園最嚴(yán)格保護(hù)制度應(yīng)在戰(zhàn)略上一刀切管控，加大力度，同時在戰(zhàn)術(shù)上實(shí)行差異化和精細(xì)化管理，充分考慮不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和環(huán)境管理支撐能力的差異性。此外，不論在國家公園設(shè)定具體目標(biāo)、落實(shí)相關(guān)政策，還是在進(jìn)行監(jiān)督考核等實(shí)施難度較大的多個方面，都需要考慮區(qū)域差異，分區(qū)域、分重點(diǎn)、分階段提出不同的目標(biāo)[17]。以大熊貓國家公園與長城國家公園作為對比，其兩者建立國家公園的目標(biāo)明顯存在較大的差別，前者以保護(hù)動植物棲息地為主要目標(biāo)，后者以保護(hù)人文與自然的和諧共存為目標(biāo)，若是具體任務(wù)、相關(guān)指標(biāo)等盲目趨同，則可能會事倍功半。

4 結(jié) 語

國家公園的建立，是站在整個國家的高度，以全體人民及其子孫后代的利益為考量，從而對生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)和開發(fā)利用所實(shí)行的一項(xiàng)正確的決策，《總體方案》的發(fā)布表明了中國的國家公園體制建設(shè)邁上了一個新臺階。在當(dāng)前的新形式下，我國應(yīng)該進(jìn)一步探討具有中國特色的國家公園體制，以最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度和最大的決心堅決實(shí)行國家公園最嚴(yán)格的保護(hù)制度，為全體人民及子孫后代留下更多珍貴的自然遺產(chǎn)和資源，從而實(shí)現(xiàn)人類社會的永續(xù)發(fā)展。