◎文/王剛 錢曉鐘 金磊（安徽省土地勘測規(guī)劃院）

一、背景情況

1.生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局

新中國成立后，特別是改革開放40年來，我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展，取得了驕人的成績。但是經(jīng)濟社會發(fā)展的同時付出的代價也極為沉重，尤其是在生態(tài)環(huán)境方面，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢日益嚴(yán)峻。因此，黨的十八大提出“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計”“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，進一步把“生態(tài)文明建設(shè)”與“經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)”一道作為黨和國家事業(yè)發(fā)展的“五位一體”總體布局。

2.國家機構(gòu)改革提供組織和制度保障

2015年9月11日,中央政治局審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》系統(tǒng)回答了生態(tài)文明體制改革的指導(dǎo)思想、理念、原則、目標(biāo)和措施等根本性問題，對于建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，加快推進生態(tài)文明建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。為落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》中“區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力”的原則，2018年初，國家機構(gòu)改革在生態(tài)文明建設(shè)方面組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。前者統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)；后者統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。機構(gòu)改革為生態(tài)修復(fù)、自然資源管理乃至生態(tài)文明建設(shè)工作提供了堅實的組織和制度保障，而生態(tài)修復(fù)將成為自然資源管理和生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

3.土地整治的不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展

2000年以來，土地整治發(fā)展實現(xiàn)了由自發(fā)、無序、無穩(wěn)定投入向有組織、有規(guī)范、有穩(wěn)定投入的轉(zhuǎn)變。特別是2008年以后，土地整治進入多元融合綜合發(fā)展新階段，土地整治目標(biāo)的多元化、實施模式的多樣化、內(nèi)容和效益的綜合性特點越來越鮮明；并且土地整治已經(jīng)上升為國家層面的重要戰(zhàn)略部署[1]，在保障國家糧食安全、助推脫貧攻堅、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面作用日益凸顯。未來，土地綜合整治還將成為統(tǒng)籌山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的基礎(chǔ)性平臺。助推生態(tài)文明建設(shè)、助力鄉(xiāng)村振興將成為土地綜合整治的最新戰(zhàn)略定位，而生態(tài)保護修復(fù)將成為土地綜合整治的一項新的重要內(nèi)容。

二、新時代土地綜合整治工作存在的主要問題

1.土地整治工作實際不能完全符合其戰(zhàn)略定位

雖然土地整治已經(jīng)上升為國家層面的重要戰(zhàn)略部署，業(yè)內(nèi)專家不僅認識到土地整治在耕地保護和完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，還認識到土地整治可以作為推進精準(zhǔn)扶貧、提高農(nóng)民生活水平、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明以及實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段。但當(dāng)前土地整治的實際工作仍然多關(guān)注“戰(zhàn)術(shù)層面”而非“戰(zhàn)略層面”，地方基層的實際工作內(nèi)容不能體現(xiàn)土地整治的綜合性，僅將土地整治作為增加耕地和城市建設(shè)用地面積的手段，把“數(shù)量”作為核心理念，導(dǎo)致土地整治“重數(shù)量、輕質(zhì)量；重面積、輕效益；重耕地、輕農(nóng)民”[2]。

2.學(xué)科專業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)難以適應(yīng)土地整治工作需求

土地整治具有綜合性強、專業(yè)跨度大等特點，但土地整治規(guī)劃、設(shè)計、實施、驗收等相關(guān)工作的從業(yè)人員往往存在綜合專業(yè)能力不足、難以勝任等問題。未來的土地綜合整治，特別是在生態(tài)修復(fù)工程方面，需要交叉的專業(yè)更多，如生態(tài)學(xué)、景觀學(xué)等。然而，直到2017年，全國才出現(xiàn)第一家高等學(xué)校開設(shè)土地整治工程專業(yè)，土地整治的專業(yè)后備人才嚴(yán)重不足。因此，必須加強學(xué)科專業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)，加強在職人員的繼續(xù)教育和培訓(xùn)。

3.資金投入機制和強度難以滿足高質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

目前土地整治的資金來源主要依靠政府財政，但財政投入的力度相較于土地綜合整治的內(nèi)容要求來說已經(jīng)十分不足，從而導(dǎo)致建設(shè)內(nèi)容不完善、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿足土地綜合整治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的要求。雖然近年來國家也開始探索整合涉農(nóng)資金、引入金融資本和社會資本以及村民自籌資金參與土地整治等投入方式，但始終未能將資金的整合、使用建立起一套完善的制度，加之政府財政投入也在逐步縮減，土地綜合整治的資金來源面臨不小的困境。

4.農(nóng)民參與土地整治的程度比較低

我國當(dāng)前的土地整治往往是由政府“自上而下”的分解土地整治任務(wù)，進一步確定項目，絕少農(nóng)民“自下而上”向政府主動申報開展土地整治或自發(fā)實施土地整治。可以說，土地整治主要體現(xiàn)的是政府意志，而非農(nóng)民的切身需求。此外，由于宣傳教育的缺失，土地整治項目區(qū)的群眾對土地整治的目的、目標(biāo)方向、建設(shè)內(nèi)容、權(quán)屬調(diào)整等缺乏認識和了解，加之政府在項目實施過程中缺乏有效的引導(dǎo)，造成農(nóng)民參與項目實施的程度比較低，實施過的土地整治項目的滿意度也比較低。

三、通過土地綜合整治助推生態(tài)文明建設(shè)的建議

1.提高科學(xué)站位，統(tǒng)籌謀劃全局

新時代土地綜合整治的目標(biāo)不僅要增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量以提高農(nóng)業(yè)初級生產(chǎn)力，還要推進基于農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興[3]，更要保護生物多樣性、恢復(fù)和增強生態(tài)環(huán)境自我修復(fù)能力以助力生態(tài)文明建設(shè)。包含生態(tài)修復(fù)的土地綜合整治是一項全新的工作，其成果直接影響著生態(tài)文明建設(shè)成績。因此，需要國家從政策法規(guī)、資金投入、人才培養(yǎng)、隊伍建設(shè)、工程技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用以及考核評價等方面進行全局性的謀劃和布局。只有謀劃、構(gòu)建良好的制度體系，生態(tài)修復(fù)工作才能持續(xù)開展，形成良性循環(huán)。

2.加強教育培訓(xùn)，強化學(xué)科建設(shè)

為了更好地開展土地綜合整治工作，亟需培養(yǎng)一批具有資源學(xué)、生態(tài)學(xué)、土壤學(xué)、工程學(xué)及管理學(xué)基本理論，掌握土地整治基本理論與方法，具備咨詢、規(guī)劃、設(shè)計、測繪、3S技術(shù)應(yīng)用及工程項目管理等基本技能，能在自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利等部門及行業(yè)企業(yè)從事土地綜合整治工作的高層次應(yīng)用型人才[4]。同時，應(yīng)該在原有土地整治機構(gòu)的基礎(chǔ)上，擴充專業(yè)技術(shù)人員的隊伍，同時加強繼續(xù)教育培訓(xùn)，進一步強化土地整治專業(yè)隊伍的專業(yè)能力和綜合能力。

3.重視規(guī)劃引領(lǐng)，重點區(qū)域整治與全域整治相結(jié)合

土地綜合整治是一項系統(tǒng)工程，必須通過規(guī)劃來進行引領(lǐng)和管理。政府應(yīng)該通過編制土地綜合整治規(guī)劃、國土空間修復(fù)規(guī)劃，明確未來的土地綜合整治及生態(tài)修復(fù)目標(biāo)任務(wù)，通過規(guī)劃合理確定整治的時序安排。新時代的土地綜合整治應(yīng)該秉承重點區(qū)域整治與全域整治相結(jié)合的原則。針對目前生態(tài)環(huán)境惡化的重點區(qū)域或流域、國家公園等自然保護地、采煤塌陷地、工礦廢棄地進行重點區(qū)域整治；對廣大鄉(xiāng)村，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施推進全域全要素整治。通過重點區(qū)域整治以點帶面，再通過全域整治予以全覆蓋，最終促進生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

4.注重宣傳教育，激發(fā)農(nóng)民主體性作用

生態(tài)文明建設(shè)是全體人民的事業(yè)，鄉(xiāng)村振興和土地綜合整治更是貼近廣大農(nóng)民切身利益的戰(zhàn)略工程。因此，要加大對土地綜合整治工作的宣傳，加強對農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用，使農(nóng)民群眾更好地認知、理解、支持、參與和監(jiān)督土地綜合整治工作。農(nóng)民主體性作用的發(fā)揮離不開村委會等基層自治組織的宣傳、帶動和引領(lǐng)。例如：在規(guī)劃編制時，有意識地引導(dǎo)和組織農(nóng)民群眾全面參與項目區(qū)的選址、調(diào)查與分析、規(guī)劃編制和審批等工作[5]；在項目建設(shè)過程中，一方面組織農(nóng)民投工投勞參與項目建設(shè)，另一方面組織成立農(nóng)民監(jiān)督團體，對項目工程的建設(shè)質(zhì)量和進度進行全程監(jiān)督。

5.創(chuàng)新投入機制，探索資金保障新路徑

土地綜合整治，特別是全域全要素的綜合整治，需要自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利等多部門齊抓共管，共同推進，才能形成合力。作為未來土地綜合整治一項新的重要內(nèi)容的生態(tài)修復(fù)工作，也必須要有足夠的資金投入作為保障才能有序開展，因此必須解決好資金來源問題。建議通過全面推進生態(tài)保護補償機制來建立土地綜合整治及生態(tài)修復(fù)資金的籌措、管理等常態(tài)化機制。例如，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配、有償使用、預(yù)算管理、投融資機制，探索地區(qū)間、流域間、流域上下游等水權(quán)交易以及重點流域、重點區(qū)域排污權(quán)交易等。

四、結(jié)語

隨著國家對糧食安全、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的重視度愈來愈高，土地綜合整治的基礎(chǔ)性平臺作用愈發(fā)顯得重要。土地整治的目標(biāo)不僅是要提高農(nóng)業(yè)初級生產(chǎn)力，而且還要推進農(nóng)村綜合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。唯有如此，土地綜合整治才能應(yīng)時所需，應(yīng)勢切實成為推進糧食安全、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的重要平臺和有力抓手。