武娟妮*，孫寧，姚夢(mèng)茵，盧靜

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系研究
——以貴陽(yáng)城市環(huán)境總體規(guī)劃為例

武娟妮*，孫寧，姚夢(mèng)茵，盧靜

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

環(huán)境空間管控和環(huán)境空間規(guī)劃是我國(guó)城市空間規(guī)劃體系中的短板，我國(guó)亟需建立起一套城市環(huán)境空間管控體系，來(lái)參與城市空間規(guī)劃體系的建立，進(jìn)而徹底扭轉(zhuǎn)城市環(huán)境污染被動(dòng)治理的尷尬局面。構(gòu)建覆蓋城市各領(lǐng)域的環(huán)境空間管控體系是城市環(huán)境總體規(guī)劃的主要任務(wù)。本文梳理了我國(guó)環(huán)境空間管控發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題，從城市環(huán)境總體規(guī)劃的角度，在城市層面構(gòu)建了由環(huán)境功能區(qū)劃、以生態(tài)保護(hù)紅線為核心的嚴(yán)格管控區(qū)以及環(huán)境承載調(diào)控等手段組成的環(huán)境空間管控體系，并以貴陽(yáng)城市環(huán)境總體規(guī)劃為案例，進(jìn)行了環(huán)境空間管控體系的構(gòu)建。最后提出了實(shí)施城市環(huán)境總體規(guī)劃空間管控的政策建議，保障空間管控體系能夠落地和發(fā)揮作用。

環(huán)境總體規(guī)劃；環(huán)境空間管控；環(huán)境功能區(qū)劃；生態(tài)保護(hù)紅線；資源環(huán)境承載；貴陽(yáng)

引言

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，越來(lái)越多的資源和人口向城市集聚，城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大。人口和經(jīng)濟(jì)要素的空間分布決定了污染物的空間分布，也決定了城市環(huán)境問(wèn)題突出的空間特征，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)連片開(kāi)發(fā)蠶食生態(tài)空間、部分區(qū)域污染物排放超出環(huán)境承載力等區(qū)域性、格局性環(huán)境問(wèn)題。然而長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)環(huán)境規(guī)劃滯后于城市化發(fā)展，缺乏對(duì)城市空間的管控手段，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與措施在空間上不落地，環(huán)境對(duì)城市發(fā)展的約束和引導(dǎo)不足[1]。自十八大提出生態(tài)文明建設(shè)以來(lái)，國(guó)家對(duì)環(huán)境空間管控，尤其是生態(tài)空間管控的重視程度逐漸提高，十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”，并提出了劃定生態(tài)保護(hù)紅線。2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，著力解決因無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題”以及“劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線”。其后印發(fā)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃要》《全國(guó)生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要》等均進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了空間規(guī)劃體系、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、空間治理體系和生態(tài)保護(hù)紅線。環(huán)境空間管控和環(huán)境空間規(guī)劃仍然是城市空間規(guī)劃體系中的短板，我國(guó)亟需建立起一套城市環(huán)境空間管控體系，來(lái)參與城市空間規(guī)劃體系的建立，進(jìn)而徹底扭轉(zhuǎn)城市環(huán)境污染被動(dòng)治理的尷尬局面。

1 我國(guó)環(huán)境空間管控發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)行空間規(guī)劃中的環(huán)境空間管控

我國(guó)現(xiàn)行的空間規(guī)劃體系以主體功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為主。主體功能區(qū)劃目前主要在全國(guó)和省級(jí)層面開(kāi)展，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，劃定“四區(qū)”（優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)），確定不同區(qū)域的主體功能，從宏觀上引導(dǎo)分區(qū)的開(kāi)發(fā)方向和強(qiáng)度，完善開(kāi)發(fā)政策，形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)劃入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。城市總體規(guī)劃從城市建設(shè)的角度出發(fā)，規(guī)劃范圍主要為中心城區(qū)，通過(guò)劃定“四區(qū)七線”（“禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)、已經(jīng)建設(shè)區(qū)”和紅、綠、藍(lán)、紫、黑、橙、黃7種控制線），明確中心城區(qū)禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，具有重要生態(tài)和環(huán)境價(jià)值的空間劃入禁止建設(shè)區(qū)。土地利用總體規(guī)劃從節(jié)約和合理利用國(guó)土資源的角度出發(fā)，規(guī)劃范圍為整個(gè)市域，劃定“三界四區(qū)”（城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界、禁止建設(shè)用地邊界和允許建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、管制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)），同樣把具有重要生態(tài)和環(huán)境價(jià)值的空間劃入禁止建設(shè)區(qū)。以上規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)主要為區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)和土地利用，非生態(tài)環(huán)境保護(hù)的視角，雖然對(duì)環(huán)境保護(hù)也有所考慮，但是份量較輕，保護(hù)的范圍不全面。此外，由于事權(quán)限制和規(guī)劃調(diào)整對(duì)象的局限，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃對(duì)非建設(shè)用地的空間管制作用非常有限，相關(guān)管控政策缺乏操作性[2]。主體功能區(qū)劃主要起引導(dǎo)作用，管控力度不強(qiáng)，列入禁止建設(shè)區(qū)的生態(tài)功能區(qū)類(lèi)型較少。此外，大部分城市尚未開(kāi)展主體功能區(qū)劃，省級(jí)甚至國(guó)家級(jí)的主體功能區(qū)劃在城市層面的作用有限。

1.2 環(huán)境空間管控的發(fā)展現(xiàn)狀

目前專(zhuān)門(mén)的環(huán)境空間管控仍以單要素專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境功能區(qū)劃為主，如水環(huán)境功能區(qū)劃、大氣環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等，僅在該要素的范圍內(nèi)進(jìn)行分區(qū)管控，對(duì)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了一定的作用，但是由于缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人類(lèi)健康等因素的綜合考慮，環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌指導(dǎo)作用有限[3]。在這種背景下，開(kāi)始了綜合性環(huán)境功能區(qū)劃的工作，基于區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，分區(qū)制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和污染物總量控制、工業(yè)布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等環(huán)境管理要求。國(guó)家層面首先編制了《全國(guó)環(huán)境功能區(qū)劃綱要》，將全國(guó)分為自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)、食物環(huán)境安全保障區(qū)、聚居環(huán)境維護(hù)區(qū)和資源開(kāi)發(fā)環(huán)境引導(dǎo)區(qū)五大類(lèi)，明確了分區(qū)環(huán)境功能目標(biāo)和分區(qū)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境準(zhǔn)入、污染控制、環(huán)境監(jiān)管等環(huán)境管控要求[3]。環(huán)保部在2012年和2013年共選擇了13個(gè)?。▍^(qū)）①省級(jí)環(huán)境功能區(qū)劃試點(diǎn)：2012年為吉林、浙江和新疆；2013年為河北、黑龍江、河南、湖北、湖南、廣西、四川、青海、寧夏、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。開(kāi)展省級(jí)層面的環(huán)境功能區(qū)劃試點(diǎn)工作，積累提煉出了大量基礎(chǔ)性做法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[4]。在城市層面，貴陽(yáng)、福州、廣州等城市通過(guò)城市環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)②國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2011〕42號(hào)）提出探索編制城市環(huán)境總體規(guī)劃。2012年環(huán)保部開(kāi)展城市環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)，第一批試點(diǎn)城市為大連、鞍山、伊春、南京、泰州、嘉興、福州、宜昌、廣州、北海、成都、烏魯木齊；第二批試點(diǎn)城市為長(zhǎng)治、本溪、鐵嶺、銅陵、煙臺(tái)、威海、?？凇⑷?、貴陽(yáng)、石河子、沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、平潭綜合試驗(yàn)區(qū)；第三批試點(diǎn)城市為青島、賀州、貴安新區(qū)和廈門(mén)。工作開(kāi)展環(huán)境功能分區(qū)研究，新余、鄂州、梁子湖等城市通過(guò)編制生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃來(lái)開(kāi)展，包頭、鄭州等城市開(kāi)展了專(zhuān)門(mén)的城市綜合環(huán)境功能區(qū)劃研究[3]。環(huán)境功能區(qū)劃是對(duì)主體功能區(qū)劃的深化，對(duì)提升環(huán)境管理水平、實(shí)施精細(xì)化管理起到了積極的作用。另一項(xiàng)大力推動(dòng)的環(huán)境空間管控手段是生態(tài)保護(hù)紅線，其最早在2005年廣東省頒布的《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要（2004—2020年）》中被提出并得到應(yīng)用[5]，2011年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中首次正式提出“劃定生態(tài)保護(hù)紅線并實(shí)行永久保護(hù)”[6]。2012年，環(huán)保部通過(guò)城市環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)工作推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線的研究和劃定，使生態(tài)保護(hù)紅線技術(shù)和管理體系逐漸成形[7]。同時(shí)，江蘇、天津等省市也先后完成了生態(tài)保護(hù)紅線劃定[8]。生態(tài)保護(hù)紅線已成為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略性制度安排[9]，《全國(guó)生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要》已明確要求各省份完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定，并勘界定標(biāo)。

總體來(lái)說(shuō)，目前主要的環(huán)境空間管控手段較為分散，且仍在試點(diǎn)或總結(jié)當(dāng)中，各地結(jié)合地方實(shí)際開(kāi)展了環(huán)境空間管理策略的探討研究，并取得一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但目前構(gòu)建環(huán)境空間管控體系方面尚未形成統(tǒng)一的理論體系和操作模式[2]。其次，對(duì)城市而言，目前環(huán)境空間管控更注重城市生態(tài)環(huán)境底線資源的保護(hù)，如生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和落地，對(duì)其他手段重視度不夠。生態(tài)保護(hù)紅線為城市范圍內(nèi)劃定的一部分嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域[10]，是城市范圍內(nèi)的一小部分，最嚴(yán)格的管控結(jié)果也僅為不開(kāi)發(fā)不建設(shè)的“無(wú)人區(qū)”，而對(duì)該區(qū)域以外的區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)不能產(chǎn)生作用。即只能守住城市生態(tài)安全的底線，不能從源頭形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，所以應(yīng)多種管控手段并重，綜合利用和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

2 城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系構(gòu)建

城市環(huán)境總體規(guī)劃是城市人民政府以當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、資源條件為基礎(chǔ)，以保障行政區(qū)域環(huán)境安全、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)健康為根本，通過(guò)統(tǒng)籌城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理開(kāi)發(fā)利用土地資源，優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間布局，確保實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展所做出的戰(zhàn)略部署[7]。城市環(huán)境總體規(guī)劃的最大特征是空間規(guī)劃和統(tǒng)領(lǐng)性的總體規(guī)劃，構(gòu)建覆蓋城市各領(lǐng)域的環(huán)境空間管控體系是城市環(huán)境總體規(guī)劃的主要任務(wù)?？傮w思路上，城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系應(yīng)覆蓋生態(tài)、水、大氣、土壤等環(huán)境要素，宏觀上起到對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的引導(dǎo)作用，微觀上具備管控的有力抓手，形成一個(gè)有機(jī)的整體。綜合目前環(huán)境空間管控的進(jìn)展，城市環(huán)境空間管控體系應(yīng)由三種手段組成：城市環(huán)境功能區(qū)劃、嚴(yán)格管控區(qū)和環(huán)境承載動(dòng)態(tài)調(diào)控，對(duì)城市空間進(jìn)行全方位的定位、約束和引導(dǎo)，如圖1所示。

圖1 城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系

一是頂層的城市環(huán)境功能區(qū)劃，管控范圍為整個(gè)市域。城市的面積較廣，不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平具有一定的差異性，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的空間異質(zhì)性決定了要構(gòu)建差異化的環(huán)境管理機(jī)制，所以應(yīng)首先在大尺度上，依據(jù)不同地區(qū)在環(huán)境結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀態(tài)和環(huán)境服務(wù)功能的分異規(guī)律，劃分自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)、食品安全保障區(qū)、聚集發(fā)展維護(hù)區(qū)、資源開(kāi)發(fā)引導(dǎo)區(qū)等類(lèi)型區(qū)，分析確定不同區(qū)域的主體環(huán)境功能，并據(jù)此確定差異化的保護(hù)和修復(fù)的主導(dǎo)方向，執(zhí)行相應(yīng)的環(huán)境管理要求，從戰(zhàn)略層面指導(dǎo)城市分區(qū)發(fā)展。

二是嚴(yán)格管控區(qū)，管控范圍不僅包括生態(tài)保護(hù)紅線，還應(yīng)覆蓋水、大氣和土壤等環(huán)境要素。劃定生態(tài)保護(hù)紅線和水、大氣和土壤等環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)，將城市生態(tài)、水、大氣和土壤中的極重要區(qū)、極敏感區(qū)和極脆弱區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。需勘界定標(biāo)，出臺(tái)明確的管控措施。該區(qū)域的約束力最強(qiáng)，是環(huán)境空間管控最有力的抓手。此外，考慮到這種底線控制法將環(huán)境問(wèn)題壓于一線，一旦突破底線將難以恢復(fù)和補(bǔ)救，應(yīng)有一定的過(guò)渡地帶[11]，所以應(yīng)在紅線區(qū)外劃定一定的黃線區(qū)，并制定相應(yīng)的管控措施。

三是環(huán)境承載動(dòng)態(tài)調(diào)控，管控范圍為超出環(huán)境容量承載能力的城市水體流域和大氣環(huán)境區(qū)域。該手段實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是對(duì)各環(huán)境單元的環(huán)境容量的識(shí)別，由于環(huán)境容量隨著自然條件的改變而改變，環(huán)境承載還隨著污染物排放量的增減而變化，所以該管控手段是動(dòng)態(tài)的。根據(jù)水和大氣環(huán)境容量和承載狀態(tài)，實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)性措施，嚴(yán)格限制環(huán)境容量超載區(qū)增加污染排放，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向環(huán)境容量較大的區(qū)域轉(zhuǎn)移。該區(qū)域的約束力要弱于嚴(yán)格管控區(qū)，但是管控范圍可以涉及非嚴(yán)格管控區(qū)內(nèi)的區(qū)域，手段更靈活，是城市環(huán)境空間管控必不可少的組成部分。

3 貴陽(yáng)城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系

3.1 貴陽(yáng)市環(huán)境空間管控現(xiàn)狀

在第二批城市環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)城市中，貴陽(yáng)市是西部生態(tài)脆弱城市的典型代表，喀斯特地貌極度發(fā)育，生態(tài)環(huán)境極其脆弱敏感。近年來(lái)貴陽(yáng)市城市化進(jìn)程較快，城市迅速擴(kuò)展蠶食生態(tài)空間的現(xiàn)象突出，造成部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能退化明顯。污染物排放的空間不均衡性突出，部分水體的水環(huán)境容量和部分區(qū)域的大氣環(huán)境容量超載嚴(yán)重。在編制環(huán)境總體規(guī)劃之前，貴陽(yáng)市僅開(kāi)展了生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃和大氣環(huán)境功能區(qū)劃等專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境功能區(qū)劃，覆蓋范圍不全面，且管控措施約束力較弱，對(duì)資源環(huán)境的空間布局缺乏有效綜合協(xié)調(diào)。隨著貴陽(yáng)市開(kāi)發(fā)的提速，對(duì)完善和系統(tǒng)化的城市環(huán)境空間管控的需求越來(lái)越迫切。下面以貴陽(yáng)市為案例，結(jié)合貴陽(yáng)城市環(huán)境總體規(guī)劃，分別從城市環(huán)境空間管控體系的三個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建。

3.2 貴陽(yáng)城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系的構(gòu)建

3.2.1 環(huán)境功能區(qū)劃

貴陽(yáng)市的環(huán)境功能區(qū)劃以自然生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局為基礎(chǔ)，銜接了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，以行政單元，劃分生態(tài)保育區(qū)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范區(qū)和環(huán)境質(zhì)量維護(hù)區(qū)。北部的開(kāi)陽(yáng)縣和息烽縣為生態(tài)屏障保育與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范區(qū)，環(huán)境功能為保障區(qū)域生態(tài)安全、維護(hù)水源涵養(yǎng)、調(diào)節(jié)區(qū)域氣候、維持生物多樣性等，盡量減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的大規(guī)模擾動(dòng)和破壞，盡量維護(hù)和提升生態(tài)功能價(jià)值。該區(qū)域的環(huán)境管理政策為生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，強(qiáng)化生態(tài)紅線管控和生態(tài)修復(fù)，保障長(zhǎng)江支流烏江的流域生態(tài)安全，重點(diǎn)開(kāi)展增強(qiáng)生態(tài)涵養(yǎng)和生態(tài)保護(hù)功能的建設(shè)項(xiàng)目。西部的清鎮(zhèn)市和修文縣為環(huán)境安全保障區(qū)，環(huán)境功能為維護(hù)區(qū)域水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)等，防治沙漠化、土壤侵蝕、石漠化、土壤鹽漬化等生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，平衡經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。該區(qū)域的環(huán)境管理政策為保護(hù)與發(fā)展并重，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)和水體保護(hù)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和旅游業(yè)合理布局和生態(tài)化、綠色化發(fā)展。南部的六區(qū)為城市環(huán)境維護(hù)區(qū)，環(huán)境功能是為社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科研教育、旅游度假和文化精神生活等提供承載、容納、欣賞、休閑的環(huán)境空間，提供水源供給和廢棄物處理，調(diào)節(jié)局部氣候，維持生物多樣性。該區(qū)域的環(huán)境管理政策為優(yōu)化發(fā)展，強(qiáng)化資源節(jié)約和環(huán)境質(zhì)量改善，控制人口總量，嚴(yán)格管控工業(yè)污染和機(jī)動(dòng)車(chē)污染，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，各區(qū)域分別制定了與政策相適應(yīng)的環(huán)境目標(biāo)和指標(biāo)。

3.2.2 生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)

貴陽(yáng)市生態(tài)保護(hù)紅線劃定以《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》為依據(jù)，包括貴陽(yáng)市法定生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)（自然保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，森林公園，飲用水水源一、二級(jí)保護(hù)區(qū)，濕地保護(hù)區(qū)，林業(yè)生態(tài)紅線等），生態(tài)評(píng)價(jià)得出的生態(tài)環(huán)境極重要區(qū)、極敏感區(qū)和極脆弱區(qū)等區(qū)域。在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，根據(jù)紅線類(lèi)型實(shí)施分類(lèi)管控措施，嚴(yán)禁實(shí)施對(duì)主導(dǎo)功能產(chǎn)生破壞和重要影響的建設(shè)行為，嚴(yán)格控制對(duì)次要生態(tài)功能產(chǎn)生影響和破壞的建設(shè)行為。貴陽(yáng)城市環(huán)境總體規(guī)劃中劃定了生態(tài)保護(hù)黃線，作為生態(tài)保護(hù)紅線的緩沖，同時(shí)提出了相應(yīng)的管控措施。

貴陽(yáng)市的環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)主要為水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)和大氣環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)。水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)根據(jù)管控的嚴(yán)格程度不同分為兩級(jí)：一級(jí)紅線區(qū)主要包括飲用水源一級(jí)保護(hù)區(qū)和源頭水水體及上游最小水文控制區(qū)，二級(jí)紅線區(qū)包括飲用水源二級(jí)保護(hù)區(qū)、環(huán)境功能類(lèi)別為Ⅱ類(lèi)的水體和濕地保護(hù)區(qū)。水環(huán)境質(zhì)量紅線內(nèi)實(shí)施分級(jí)管控措施，一級(jí)紅線區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁開(kāi)展與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)活動(dòng)，二級(jí)紅線區(qū)內(nèi)可以存在一定程度的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，但嚴(yán)禁向水體排放污染物。大氣環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)的出發(fā)點(diǎn)是保障公眾健康，基于貴陽(yáng)市的人口分布以及氣象流場(chǎng)特征，納入城市人口聚集區(qū)和環(huán)境空氣質(zhì)量一類(lèi)功能區(qū)、城市主導(dǎo)上風(fēng)向地區(qū)和大氣環(huán)流通道以及大氣污染物自?xún)魯U(kuò)散能力差的地區(qū)。大氣環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)嚴(yán)禁使用高污染燃料，嚴(yán)禁新（改、擴(kuò)）建高污染項(xiàng)目，并加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有污染源的總量管控和達(dá)標(biāo)排放監(jiān)管。水和大氣環(huán)境質(zhì)量管控區(qū)也都劃定了黃線區(qū)作為緩沖。

3.2.3 環(huán)境承載動(dòng)態(tài)調(diào)控

大氣污染物承載方面，通過(guò)對(duì)10區(qū)（市）縣的污染物（SO2、NOx、PM10）承載率進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)部分區(qū)域尤其是主城區(qū)已嚴(yán)重超載。對(duì)此，貴陽(yáng)城市環(huán)境總體規(guī)劃提出了控制新建廢氣排放項(xiàng)目、對(duì)現(xiàn)有大氣排放項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行更加嚴(yán)格的大氣污染物排放總量控制、加大污染防治水平低下企業(yè)的清理整頓和關(guān)停淘汰力度等措施，引導(dǎo)大氣污染項(xiàng)目退出大氣環(huán)境容量超載區(qū)，向富余區(qū)轉(zhuǎn)移。在水污染物承載方面，通過(guò)對(duì)貴陽(yáng)市29個(gè)水環(huán)境控制單元的污染物（COD和NH3-N）承載率進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)部分控制單元容量嚴(yán)重超載，部分為一般超載。貴陽(yáng)城市環(huán)境總體規(guī)劃對(duì)嚴(yán)重超載區(qū)提出了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，關(guān)停規(guī)模小、產(chǎn)值小、排污大的企業(yè)，嚴(yán)禁新建、改建、擴(kuò)建增加水污染物排放的項(xiàng)目等措施，對(duì)一般超載區(qū)提出了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，限制新建水污染物排放項(xiàng)目等措施，引導(dǎo)水污染項(xiàng)目退出水環(huán)境容量超載區(qū)，向富余區(qū)轉(zhuǎn)移。

4 落實(shí)城市環(huán)境總體規(guī)劃空間管控的保障措施

上述城市環(huán)境空間管控體系構(gòu)建目前仍以理論構(gòu)想為主，需配套相應(yīng)的保障措施，才能使管控措施真正落實(shí)，起到相應(yīng)的約束和引導(dǎo)作用。

4.1 推進(jìn)環(huán)境空間管控體系與相關(guān)規(guī)劃的“多規(guī)融合”

相比于城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的空間管控，環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控起步較晚，缺乏法律依據(jù)的支撐。為了增強(qiáng)環(huán)境空間管控的約束力，應(yīng)推進(jìn)環(huán)境總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃在空間管控體系上的融合。環(huán)境總體規(guī)劃的生態(tài)保護(hù)紅線與城規(guī)的“四區(qū)七線”、土規(guī)“三界四區(qū)”、城市基本生態(tài)控制線等銜接，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃在規(guī)劃城市空間布局時(shí)充分考慮環(huán)境質(zhì)量管控區(qū)的管控要求。此外，環(huán)境功能分區(qū)應(yīng)與城市分區(qū)功能、土地利用功能分區(qū)進(jìn)行銜接[1]。

4.2 環(huán)境功能區(qū)劃的保障措施

為了推進(jìn)環(huán)境功能區(qū)的差異化發(fā)展，應(yīng)建立基于環(huán)境功能區(qū)劃的差異化的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確提出以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，實(shí)施差異化績(jī)效考核[12]。以貴陽(yáng)市為例，北部生態(tài)屏障保育與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范區(qū)應(yīng)將森林覆蓋面積、生態(tài)建設(shè)成效、土壤環(huán)境質(zhì)量改善、水環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)評(píng)制度執(zhí)行情況納入環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核重點(diǎn)內(nèi)容；西部環(huán)境安全保障區(qū)應(yīng)將水體保護(hù)、生態(tài)建設(shè)成效、工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染以及城鎮(zhèn)生活污染治理納入環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核重點(diǎn)內(nèi)容；南部城市環(huán)境維護(hù)區(qū)應(yīng)將水環(huán)境改善、大氣環(huán)境質(zhì)量改善納入環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核重點(diǎn)內(nèi)容。

4.3 生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線的保障措施

制定生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)的保護(hù)目標(biāo)與管理要求、生態(tài)補(bǔ)償辦法、環(huán)境準(zhǔn)入準(zhǔn)則、監(jiān)督考核辦法、違法處理辦法以及相應(yīng)的責(zé)任機(jī)構(gòu)，建立紅線范圍內(nèi)關(guān)閉搬遷改造清單和工作計(jì)劃。成立由市長(zhǎng)負(fù)責(zé)、相關(guān)部門(mén)為成員的生態(tài)保護(hù)紅線綜合聯(lián)席管理機(jī)構(gòu)，將生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線納入城市主要規(guī)劃以及各部門(mén)的監(jiān)督管理范圍之內(nèi)。制定實(shí)施考核管理辦法，對(duì)區(qū)縣人民政府保護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線的成效開(kāi)展績(jī)效考核。重點(diǎn)考核生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)和環(huán)境質(zhì)量管控紅線區(qū)的面積變化、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)變化、水、大氣、土壤紅線區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量變化，以及管理政策落實(shí)情況等。

4.4 環(huán)境承載調(diào)控的保障措施

建立環(huán)境承載能力的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、調(diào)度、預(yù)警等全過(guò)程制度。開(kāi)展生態(tài)環(huán)境承載力預(yù)測(cè)預(yù)警評(píng)估，以流域區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況及其變化、損害健康的重點(diǎn)污染源和污染物排放情況為基礎(chǔ)構(gòu)建監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)環(huán)境容量超載區(qū)域及時(shí)“亮紅燈”和“亮黃燈”，及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策和審批政策等。以環(huán)境容量及污染物排放總量控制倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)城市建設(shè)和重大產(chǎn)業(yè)布局向環(huán)境容量較大的區(qū)域發(fā)展。

[1]萬(wàn)軍 ,吳舜澤 ,于雷.用環(huán)境空間規(guī)劃制度促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展 [J].環(huán)境保護(hù) ,2014 ,42(7): 24-26.

[2]呂紅亮 ,周霞 ,劉貴利.城市規(guī)劃與環(huán)境規(guī)劃空間管制協(xié)同策略研究 [J].環(huán)境保護(hù)科學(xué) ,2016 ,42(1): 7-11.

[3]許開(kāi)鵬 ,遲妍妍 ,陸軍 ,等 .環(huán)境功能區(qū)劃進(jìn)展與展望 [J].環(huán)境保護(hù) ,2017 ,45(1): 53-57.

[4]熊善高 ,萬(wàn)軍 ,于雷 ,等 .我國(guó)環(huán)境空間規(guī)劃制度的研究進(jìn)展 [J].環(huán)境保護(hù)科學(xué) ,2016 ,42(3): 1-7.

[5]陳雯 ,孫偉 ,李平星.“多規(guī)合一”中生態(tài)管制作用與任務(wù) [J].環(huán)境保護(hù) ,2015 ,43(3): 20-22.

[6]高吉喜 ,王燕 ,徐夢(mèng)佳 ,等 .生態(tài)保護(hù)紅線與主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施關(guān)系探討 [J].環(huán)境保護(hù) ,2016 ,44(21): 9-11.

[7]環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院.城市環(huán)境總體規(guī)劃理論方法探索與實(shí)踐 [M].北京 : 中國(guó)環(huán)境出版社 ,2014: 26.

[8]俞龍生 ,于雷 ,李志琴.城市環(huán)境空間規(guī)劃管控體系的構(gòu)建——以廣州市為例 [J].環(huán)境保護(hù)科學(xué) ,2016 ,42(3): 19-23.

[9]李干杰.“生態(tài)保護(hù)紅線”——確保國(guó)家生態(tài)安全的生命線 [J].求是 ,2014(2): 44-46.

[10]高吉喜 ,鞠昌華 ,鄒長(zhǎng)新.構(gòu)建嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)紅線管控制度體系 [J].中國(guó)環(huán)境管理 ,2017 ,9(1): 14-17.

[11]劉貴利 ,郭建 ,崔勇 .城市環(huán)境總體規(guī)劃推進(jìn)實(shí)施建議 [J].環(huán)境保護(hù) ,2015 ,43(22): 18-20.

[12]吳舜澤 ,萬(wàn)軍.科學(xué)精準(zhǔn)理解《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的關(guān)鍵詞和新提法 [J].中國(guó)環(huán)境管理 ,2017 ,9(1): 9-13.

Research of Urban Environmental Spatial Management System of Urban Environmental Master Plan—Taking Guiyang Urban Environmental Master Plan as an Example

WU Juanni*, SUN Ning, YAO Mengyin, LU Jing
( Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012 )

Environmental spatial management and environmental spatial plan are weak points of the urban spatial plan system in China. The environmental spatial management system should be built up to complete the urban spatial plan system, and to convert the situation that environmental pollution control plays a passive role. Building environmental spatial management system covering all areas of the city is the main task of urban environmental master plan. Progress of urban environmental spatial management is reviewed in this paper, and the problems are analyzed. Based on the current progress, an environmental spatial management system of the city is built up in the view of environmental master plan, which including environmental function zoning, urban environmental restrict zone centered by ecological red line, and environmental bearing regulation, and Guiyang city is taken as a case study. In the last, suggestions are proposed to promote the implementation of the environmental spatial management system of the city.

urban environmental master plan; environmental spatial management; environmental function zoning; ecological red line; environmental bearing capacity; Guiyang

X321

1674-6252（2017）06-0084-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.084

貴陽(yáng)市政府支持的“貴陽(yáng)城市環(huán)境總體規(guī)劃”。

*責(zé)任作者： 武娟妮（1984—），女，碩士，工程師，主要從事環(huán)境規(guī)劃與管理研究，E-mail：wujn@caep.org.cn。