（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 555100）

分析在實(shí)踐應(yīng)用中公共組織績效管理存在的問題

覃信，悅爽

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 555100）

績效管理在私人部門已經(jīng)顯示出巨大的影響，讓公共組織的改革者希望改善工作表現(xiàn)不佳的現(xiàn)狀，績效管理便被熱情地加入公共組織，管理者希望把這作為良藥，最大化地提高公共部門的服務(wù)管理水平。但是公共組織通過理性分析和初步嘗試，發(fā)現(xiàn)這味藥劑在私人部門工作中是萬靈藥，對公共組織、應(yīng)用程序中有很多的問題，甚至難以吞下。本文便對公共組織績效管理的應(yīng)用，簡單分析了障礙和消除這些障礙提出了一些建議。

公共組織績效管理；存在的問題；提出的建議

一、公共組織及公共組織績效管理

1、公共組織

公共組織廣泛指的是提供公共物品和服務(wù)或社會(huì)公共事務(wù)的組織和設(shè)置服務(wù)，公共組織屬于第三產(chǎn)業(yè)，總結(jié)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：公立非營利組織，以高服務(wù)或勞務(wù)高產(chǎn)出為特點(diǎn)、提供服務(wù)或服務(wù)對象是每一個(gè)公民社會(huì)，組織產(chǎn)品和服務(wù)與外部性，等等。

2、公共組織績效管理及特征

績效管理。不同行業(yè)或者是不同企業(yè)之間的績效管理方法都存在著很大的差別，在人們的普遍印象中，績效管理是一種十分注重結(jié)果的工作，績效管理會(huì)將組織績效與個(gè)人績效進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)整體組織的積極性，使其處于優(yōu)異的服務(wù)狀態(tài)中。在公共組織績效管理發(fā)展全球化以及政府增加財(cái)政投入的背景之下，企業(yè)之間相互引入優(yōu)秀的績效管理方法和經(jīng)驗(yàn)，融入市場機(jī)制，強(qiáng)化以客戶為導(dǎo)向的理念，尋求更多提升公共服務(wù)質(zhì)量的新路徑。從以上定義可以看出一部分公共組織服務(wù)管理績效的特征：

首先，從內(nèi)容的角度上看，公共組織績效管理涵蓋的范圍十分全面。

其次，在結(jié)構(gòu)方面，公共組織績效管理是一項(xiàng)比較完整的系統(tǒng)。

最后，從應(yīng)用角度來看，公共組織績效管理是一項(xiàng)長期動(dòng)態(tài)的過程。

3、公共組織績效管理的功能及必要性

（1）評估的功能?？冃гu估是指一個(gè)組織試圖實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，以及如何實(shí)現(xiàn)是否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的系統(tǒng)化過程。績效評估可以是組織的績效，也可以是計(jì)劃中的績效，或者是個(gè)人績效。

（2）衡量的功能。進(jìn)行績效評估，管理者必須設(shè)計(jì)一套足夠的衡量系統(tǒng)，也就是衡量組織績效的標(biāo)尺，比較不同機(jī)關(guān)和不同的時(shí)期。

（3）跟蹤的功能。對組織績效通過不斷測試、記錄和評估，作為一項(xiàng)改變在基本組織績效的基礎(chǔ)。

在現(xiàn)代公共管理中，績效管理為什么是非常重要的，也是非常必要的，以下幾方面是主要的因素。

第一責(zé)任落實(shí)。公共組織公民至少在以下三個(gè)方面主要負(fù)責(zé)的事情：一是，政府支出必須得到人民的同意和正當(dāng)程序支出；二是，必須有效地利用資源；三是，必須使用資源來實(shí)現(xiàn)所需的結(jié)果。很難知道是否公共組織負(fù)起責(zé)任。所以從實(shí)現(xiàn)和實(shí)施績效管理責(zé)任的角度來看是很重要的。

第二利益相關(guān)者的期望。公共服務(wù)有多種對象，他們并不對相同的結(jié)果感興趣，公共管理人員經(jīng)常面臨的困境，特別是滿足需求對象的一部分利益可以讓人不開心。當(dāng)事人都希望政府的公共政策來滿足他們的利益?？冃Ч芾硎且粋€(gè)來衡量是否滿足不同對象的要求的方法。

第三強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向。目前，公共管理是更精致的“結(jié)果導(dǎo)向”，而非程序、規(guī)則導(dǎo)向。公共行政傳統(tǒng)上強(qiáng)調(diào)更重視過程，投入，不重視結(jié)果，常常會(huì)導(dǎo)致形式主義，浪費(fèi)和官僚作風(fēng)。認(rèn)為自然公共管理的重要程序和規(guī)則，最后是否產(chǎn)生好結(jié)果，是否滿足公民的需要更重要。

二、公共組織績效管理中的存在問題

1、我國公共組織績效管理現(xiàn)狀

近年來在推動(dòng)我國服務(wù)型政府的建設(shè)，構(gòu)建一個(gè)面向服務(wù)的公共部門，從而進(jìn)一步提高公共組織的績效管理有很大的空間，特別是在現(xiàn)代工業(yè)工程的綜合利用技術(shù)為核心，結(jié)合管理、政府和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來提高公共組織“企業(yè)”的操作有很大潛力。一般來說，自20世紀(jì)90年代以來，中國的公共組織績效管理水平大大提高。然而，在當(dāng)前的公共組織績效管理方面，仍然是低水平，仍有許多問題。

2、從客觀上分析的問題有

（1）公共組織績效目標(biāo)難以設(shè)定。除了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)外，社會(huì)目標(biāo)、切實(shí)和無形以及短期和長期目標(biāo)都是企業(yè)所要考慮的管理目標(biāo)，但是，企業(yè)管理仍是著名的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。然而，相反的更復(fù)雜的是公共組織績效管理的目標(biāo)，政府所提供的產(chǎn)品和服務(wù)除了更復(fù)雜外，很多時(shí)候也是備受爭議的。若公共管理的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是多個(gè)并且不清楚的，那么是否可以有效實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)也是無法確定的。那么，由于公共組織項(xiàng)目產(chǎn)生的不同的效果將導(dǎo)致有些人遭受的利益或者損害的不同。由于受到價(jià)值觀的影響，即使是基于效率、有效性和經(jīng)濟(jì)之上的公共組織績效評估標(biāo)準(zhǔn)基本上也是沒有什么用的。

（2）公共部組織的產(chǎn)品形態(tài)難以測量。企業(yè)的產(chǎn)品形式有兩個(gè)特點(diǎn)：一是可見性，大多數(shù)企業(yè)的產(chǎn)品有形的實(shí)體，我們可以通過自己的觸覺感受和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是相對固定的，公共產(chǎn)品不是其可能性；二是，即使是生產(chǎn)很小配件的終端企業(yè)的產(chǎn)品也是有其相對獨(dú)立的價(jià)值的。并不是所有的消費(fèi)者都可以感受到公共組織提供服務(wù)的本質(zhì)所在，因?yàn)榫哂蟹?wù)性質(zhì)的產(chǎn)品和其相當(dāng)大的一部分是無形的，也就是說，即使能夠感覺得到，但是每個(gè)消費(fèi)者對它的評價(jià)也是不同的。

（3）公共組織的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。公共產(chǎn)品和服務(wù)在市場上與企業(yè)產(chǎn)品一樣，都采用一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。雖然這座城市所有公共產(chǎn)品都有一個(gè)共同的客觀的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但是評價(jià)的結(jié)果受很多因素的影響，評價(jià)的主題多種多樣，評價(jià)的形式各有千秋，評價(jià)的方法也因時(shí)而異。政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)不僅僅受技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制約，也受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的制約，同時(shí)也受到人為因素的制約，需要社會(huì)各界人士的參與，不同地區(qū)、不同階層、不同主體在評價(jià)看問題的角度迥然不同，看似相同質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，評價(jià)時(shí)因人而異，因時(shí)而異，因地而異，所有這些因素都制約了政府公共組織績效的發(fā)展。

3、從主觀上分析的問題有

（1）公共組織管理比較混亂，事務(wù)方面的透明度比較差，有不合理的布局結(jié)構(gòu)，不僅組織運(yùn)營成本非常高，而且勞動(dòng)產(chǎn)出的質(zhì)量也很差，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制等。中國的公共組織根深蒂固的官僚組織文化，創(chuàng)建了一個(gè)公共雇員互相推諉，自我保護(hù)，接受平庸，拒絕改變文化。

（2）人員素質(zhì)不高。表現(xiàn)在：①中央政府、北京市政府公務(wù)員，大本或以上占70%；超過90%其他部長級政府公務(wù)員是一個(gè)大專學(xué)位；地區(qū)公務(wù)員超過91%的初中程度。近年來，盡管許多企事業(yè)單位和政府部門正在積極引進(jìn)人才，但許多公共部門的形式只是局限于“炒作”。②缺乏專家參與績效管理的工作。當(dāng)大量的公共組織績效管理缺乏該領(lǐng)域的專家，期性能指標(biāo)的建立就不能達(dá)到完美、合理。

（3）績效管理信息系統(tǒng)并不完美。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，信息收集困難。準(zhǔn)確衡量組織績效需要全面系統(tǒng)地信息收集組織的各個(gè)方面的性能，工作非常大，需要很多的人力和物力、財(cái)力、時(shí)間，所需要的成本也太高。二是，信息溝通的障礙。政府往往在公開場合信息壟斷，大多數(shù)時(shí)候不如實(shí)告知公眾信息，因?yàn)樾畔鬏斖ǖ朗鞘芟拗频模姷囊庵就荒芗皶r(shí)、準(zhǔn)確、順利的表達(dá)。

三、完善我國公共組織績效管理的建議

現(xiàn)如今，我國公共組織對績效管理的實(shí)施正處于初級階段，呈現(xiàn)出多樣化的形式，其性能評價(jià)的主要指標(biāo)是行政效能監(jiān)督建設(shè)以及目標(biāo)責(zé)任制的普遍性，能夠合理評估系統(tǒng)以及行業(yè)部門的績效。而績效管理手段與績效評估之間并非完全一致，但基于我國不斷的調(diào)整和改進(jìn)，即使是多樣化的績效管理也取得了一定程度的進(jìn)步。績效管理的民主參與機(jī)制的建立屬于公共組織績效管理的范疇，需要公共組織各級領(lǐng)導(dǎo)者的支持。

（1）優(yōu)化體制的改變。轉(zhuǎn)變公共部門績效評估的現(xiàn)狀，在政府體制上我們要進(jìn)一步的強(qiáng)化和改革，通過改善政策，使我國公共部門績效評估制度化和標(biāo)準(zhǔn)化在正確的道路上?！豆珓?wù)員法》已頒布，實(shí)施于2006年。我們也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)去學(xué)習(xí)外國的成功經(jīng)驗(yàn)。開發(fā)出符合中國特色的《公務(wù)員績效法》使公務(wù)員考試得以有法律保護(hù)。

（2）使公共部門的績效得到不斷提升，繼而確保公眾能夠積極的參與進(jìn)來，并使公共組織績效管理得到一定的支持和認(rèn)同。與此同時(shí)，政府的改革績效管理一定要具有一定的合理性以及有效性，確保公共部門與公眾之間進(jìn)行及時(shí)、全面而有價(jià)值的溝通。

（3）公共部門應(yīng)當(dāng)建立完善的信息系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)收集一些關(guān)于政府管理社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他方面的信息，通過篩選、統(tǒng)計(jì)、排序、處理和傳送。來確保獲得的信息可以完整、全面、準(zhǔn)確。同時(shí)，部門不僅要建立透明的信息度，而且還要常和公共組織，公眾進(jìn)行有必要的溝通。建立有效的績效管理系統(tǒng)和優(yōu)化公共組織績效管理是非常有必要的。

（4）改善外部對于管理的環(huán)境，營造出一個(gè)最佳的管理氛圍。我們不能控制外部環(huán)境對公共管理部門的影響，但是如果我們掌控了其對環(huán)境的變化特點(diǎn)，我們就能適應(yīng)其中的環(huán)境變換，預(yù)測未來的趨勢，以及策劃出相應(yīng)的對策，進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，保證工作的正常運(yùn)行。在公共組織績效管理環(huán)境中，必然有著對此環(huán)境相反的作用，在特定的狀況下，我們可以在不同層次的公共部門中，轉(zhuǎn)變其管理環(huán)境。

（5）培育優(yōu)秀的人才，提升公共部門績效管理的研究。第一，公共機(jī)構(gòu)和私人部門的期望不同，從而導(dǎo)致公共組織績效管理的方法與私人部門是截然不同的；第二，建立指標(biāo)體系來隨時(shí)關(guān)注工作中的缺點(diǎn)，必須要加強(qiáng)績效管理的具體目標(biāo)，特別是對于指導(dǎo)和評價(jià)公共機(jī)構(gòu)的人員，其作用不能被取代的，因此我們有必要提升對公共組織績效管理技術(shù)的研究。建議在行政管理專業(yè)的碩士和博士學(xué)位，專門開放公共部門績效管理，建立一個(gè)公共組織績效管理技術(shù)研究機(jī)構(gòu)，同時(shí)增加投資，來以此鼓勵(lì)研究。

[1]范柏乃:政府績效評估與管理[M]．復(fù)旦大學(xué)出版社．2007．

[2]向濤、馬金城：公共管理學(xué)概論[M]．中國商業(yè)出版社．

[3]胡稅根：公共部門績效管理—迎接效能革命的挑戰(zhàn)[M]．浙江大學(xué)出版社．2005．

[4]張?zhí)┓澹汗膊块T績效管理[M]．鄭州大學(xué)出版社,2004．

（責(zé)任編輯：宋 杰）