（山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

農(nóng)業(yè)科研單位開展內(nèi)部控制建設(shè)的思路探討

梁曉輝

（山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

國(guó)家要求行政事業(yè)單位自2014年1月1日起貫徹實(shí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。農(nóng)業(yè)科研單位作為公益性事業(yè)單位，需要按要求開展內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施工作。內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，貫穿著單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，建設(shè)內(nèi)容分為單位層面和業(yè)務(wù)層面，應(yīng)當(dāng)與單位的組織架構(gòu)、從事的業(yè)務(wù)內(nèi)容、開展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)水平的高低以及內(nèi)外部環(huán)境等相適應(yīng)匹配，還需要根據(jù)國(guó)家和省里的形勢(shì)變化要求，及時(shí)相應(yīng)地完善制度，改進(jìn)控制措施，調(diào)整控制程序。本文分析了農(nóng)業(yè)科研單位在當(dāng)前科技體制和財(cái)政體制改革持續(xù)深化的情況下面臨的管理要求，以及普遍存在的管理問(wèn)題，提出了做好內(nèi)部控制建設(shè)的思路對(duì)策。

農(nóng)業(yè)科研；內(nèi)部控制；建設(shè)；長(zhǎng)效機(jī)制

財(cái)政部2012年出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，旨在進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制工作，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。要求行政事業(yè)單位自2014年1月1日起實(shí)行。為做好貫徹落實(shí)，確保內(nèi)部控制規(guī)范工作穩(wěn)步推進(jìn)，各省市財(cái)政部門積極部署，制定內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施意見或方案辦法，督促行政事業(yè)單位盡快開展內(nèi)部控制建設(shè)。內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，貫穿著單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，建設(shè)內(nèi)容分為單位層面和業(yè)務(wù)層面，因此必須周密部署、精心安排，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、整體貫通，方能取得實(shí)效。

當(dāng)前國(guó)家科技體制改革不斷深化，財(cái)政體制改革持續(xù)深入，在這種形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)科研單位建立能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展、滿足單位內(nèi)部管理需要、提高工作效率、防范風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)科研事業(yè)順利發(fā)展的內(nèi)控機(jī)制，是相當(dāng)重要非常必要的，單位必須高度重視，深入思考研究，積極組織建設(shè)。

一、農(nóng)業(yè)科研單位面臨的管理形勢(shì)及存在問(wèn)題

1、當(dāng)前科研、財(cái)務(wù)管理形勢(shì)

黨的十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了方向。2015年，國(guó)家在《深化科技體制改革實(shí)施方案》中明確了改革的總體目標(biāo)任務(wù)，對(duì)中央財(cái)政科技計(jì)劃和項(xiàng)目管理進(jìn)行改革，將專項(xiàng)、基金等項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化整合。2016年全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)提出了要堅(jiān)持“三個(gè)面向”的總體要求，對(duì)科研單位定位進(jìn)行了明確，要求優(yōu)化自身科技布局，重點(diǎn)加強(qiáng)共性、公益、可持續(xù)發(fā)展相關(guān)研究。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，進(jìn)一步深化科技體制改革，核心點(diǎn)就是賦予科研更多的自主權(quán)，放活機(jī)制，按照“放、管、服”的思路，改革和創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)的使用和管理方式。農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，得到黨和國(guó)家的高度重視，國(guó)家和地方不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入，作為農(nóng)業(yè)科研單位，科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，承擔(dān)的科研項(xiàng)目科研經(jīng)費(fèi)越來(lái)越多，農(nóng)業(yè)科研財(cái)政支出逐年增長(zhǎng)，項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理的任務(wù)越來(lái)越重。

國(guó)家財(cái)政體制改革不斷深化，省級(jí)部門相繼出臺(tái)關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的意見辦法，以S省為例，出臺(tái)了《關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的意見》和22個(gè)配套制度辦法，初步形成了“1+22”的財(cái)稅改革制度體系，明確了財(cái)稅改革的目標(biāo)任務(wù)，全面落實(shí)好預(yù)算管理改革、稅制改革、財(cái)政體制改革和支出管理改革四大任務(wù)，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。這些改革措施，特別是預(yù)算管理改革中的預(yù)決算公開、預(yù)算績(jī)效管理、擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付范圍和支出管理改革中的厲行節(jié)約各項(xiàng)規(guī)定、盤活存量資金、工資制度改革等內(nèi)容，對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理機(jī)制產(chǎn)生了深刻的影響。

2、農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)管理中的普遍問(wèn)題

（1）財(cái)會(huì)隊(duì)伍的管控能力偏弱。一是人員數(shù)量少，業(yè)務(wù)水平不高。農(nóng)業(yè)科研單位的工作人員主力是科技人員，財(cái)務(wù)人員受編制所限，數(shù)量較少，會(huì)出現(xiàn)一人身兼多職的現(xiàn)象。并且受業(yè)務(wù)能力限制，會(huì)計(jì)人員難以實(shí)現(xiàn)定期的輪崗，越權(quán)審批的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，財(cái)務(wù)部門的管控能力較弱。而且，受當(dāng)前國(guó)家科技、財(cái)政體制改革要求，會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理的任務(wù)非常繁重，財(cái)會(huì)人員疲于應(yīng)付，難有時(shí)間和精力進(jìn)行深入、統(tǒng)籌思考，對(duì)制度建設(shè)也流于形式，未能結(jié)合本單位的實(shí)際情況制定制度辦法，僅僅照搬國(guó)家和省里的宏觀制度要求，使得日常的財(cái)務(wù)行為缺乏有效的制度制約。二是財(cái)務(wù)管理手段落后。雖說(shuō)現(xiàn)在信息化管理已經(jīng)普及，但是農(nóng)業(yè)科研院所的財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)程度不盡如人意，往往局限于財(cái)務(wù)核算軟件的應(yīng)用，受多種因素影響，財(cái)務(wù)信息化中的預(yù)算管理、財(cái)務(wù)分析、實(shí)時(shí)監(jiān)控等管理功能建設(shè)運(yùn)用得并不理想，財(cái)務(wù)人員多靠人工管理，工作量大，工作效率不高，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)全方位、全過(guò)程的可控。

（2）預(yù)算管理體系建設(shè)不完備。一是對(duì)預(yù)算管理的重視程度不夠。具體來(lái)看，單位負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算管理不夠重視，預(yù)算工作未做到提前謀劃，待編制上報(bào)時(shí)才匆匆行動(dòng)，管理效率不高；科研人員與財(cái)務(wù)人員的配合程度不夠，缺少聯(lián)動(dòng)機(jī)制，雙方聯(lián)合共同做好項(xiàng)目預(yù)算的意識(shí)不強(qiáng)。二是預(yù)算管理流程尚不完善。單位內(nèi)部未明確預(yù)算編制執(zhí)行評(píng)價(jià)及監(jiān)督協(xié)調(diào)等工作流程，造成預(yù)算管理職責(zé)界定不明確，易出現(xiàn)管理不到位情況。三是預(yù)算編制精細(xì)化程度不足。大多數(shù)單位僅對(duì)財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算細(xì)化編制，對(duì)自有資金安排的項(xiàng)目預(yù)算以及橫向課題的預(yù)算粗略編制，從而造成了大量項(xiàng)目資金執(zhí)行缺少預(yù)算依據(jù)。

（3）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理銜接不緊密。資產(chǎn)配置隨意性大，管理的嚴(yán)肅性不強(qiáng)，很多單位“重購(gòu)置，輕管理”。缺少績(jī)效意識(shí)，預(yù)算編制時(shí)多注重資金投入，很少考慮單位資產(chǎn)存量情況，因重復(fù)購(gòu)置及使用效率不高造成資產(chǎn)閑置浪費(fèi)。資產(chǎn)整合與共享不足，由于資產(chǎn)所有權(quán)歸購(gòu)置單位，資源使用局限性大，協(xié)同管理、資源共享難度大。

（4）科研資金來(lái)源渠道多，管理不統(tǒng)一。隨著國(guó)家對(duì)科技發(fā)展重視程度的提高，科研人員容易從多渠道申請(qǐng)到不同類型的科研項(xiàng)目。從不同渠道申請(qǐng)的科研項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同，主管部門不同，經(jīng)費(fèi)管理辦法不同，且各主管部門之間缺乏關(guān)聯(lián)與溝通，這就導(dǎo)致單位可以多頭申報(bào)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，一個(gè)科研課題從不同渠道申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，科研成果重復(fù)申報(bào)。

鑒于農(nóng)業(yè)科研單位存在上述管理問(wèn)題，亟須通過(guò)開展內(nèi)部控制建設(shè)來(lái)提高認(rèn)識(shí)，梳理流程，完善相關(guān)制度，建立內(nèi)部控制體系，保障科研事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

二、開展內(nèi)部控制建設(shè)的思路對(duì)策

1、學(xué)習(xí)宣傳，提高自覺實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范的意識(shí)

要貫徹實(shí)施好內(nèi)部控制規(guī)范，農(nóng)業(yè)科研單位的領(lǐng)導(dǎo)和同志們要轉(zhuǎn)變觀念，摒棄掉“兩耳不聞窗外事，一心只有搞科研”的陳舊思想，要了解、學(xué)習(xí)和熟悉內(nèi)部控制規(guī)范的內(nèi)容，充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，自覺遵守相關(guān)規(guī)定。十八屆三中全會(huì)明確指出，要“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”。建好內(nèi)部控制，從一定意義上說(shuō)，能夠很好地起到制度籠子的作用。因此，作為從事公益行業(yè)提供社會(huì)服務(wù)的農(nóng)業(yè)科研單位，加強(qiáng)自身建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部控制與管理，在當(dāng)前社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下顯得尤為重要。單位要加大學(xué)習(xí)宣傳力度，使內(nèi)部控制理念深入人心。通過(guò)組織自學(xué)、請(qǐng)老師授課、引進(jìn)第三方協(xié)助內(nèi)控建設(shè)等形式，在單位內(nèi)營(yíng)造積極貫徹實(shí)施內(nèi)控工作的良好環(huán)境。同時(shí)，通過(guò)強(qiáng)化責(zé)任、防范風(fēng)險(xiǎn)，形成全體學(xué)習(xí)內(nèi)控規(guī)范、懂得內(nèi)控要義、參與內(nèi)控管理、執(zhí)行內(nèi)控程序的良好局面。

2、有序組織，協(xié)同推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)

內(nèi)部控制建設(shè)不是某一部門的事情，而是事關(guān)單位全局性的工作，需要單位內(nèi)部全體人員共同參與。各有關(guān)部門、各科室、各崗位之間加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，才能保障內(nèi)控工作順利完成。需要單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)控建設(shè)中切實(shí)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，需要明確內(nèi)部控制建設(shè)工作的任務(wù)分工，落實(shí)財(cái)務(wù)、審計(jì)、資產(chǎn)、基建、紀(jì)檢等部門或崗位在內(nèi)部控制中的職責(zé)權(quán)限，建立協(xié)同機(jī)制，共同推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)工作。

特別強(qiáng)調(diào)的是，在農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位中，科研項(xiàng)目管理部門與經(jīng)費(fèi)管理部門尤其需要緊密配合，團(tuán)結(jié)協(xié)作。結(jié)合單位實(shí)際，梳理項(xiàng)目管理流程和科研經(jīng)費(fèi)管理流程，做好有效銜接，避免項(xiàng)目管理與經(jīng)費(fèi)管理“兩張皮”的問(wèn)題，并依據(jù)國(guó)家和省里的財(cái)務(wù)法規(guī)、財(cái)政政策及有關(guān)規(guī)章制度，制定完善適合單位情況的管理制度，制定《財(cái)務(wù)管理辦法》《科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》《單位內(nèi)部控制制度》等。逐步建立科學(xué)合理、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，確?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理工作有章可循、有制可依，提高科研經(jīng)費(fèi)管理工作的規(guī)范化、制度化水平。

3、突出重點(diǎn)，發(fā)揮內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)效

單位準(zhǔn)確把握重點(diǎn)，注重實(shí)效，確保《內(nèi)部控制規(guī)范》各項(xiàng)要求落到實(shí)處。按照“工作有程序，程序有控制，控制有標(biāo)準(zhǔn)”和“事有專管之人，人有專司之職，時(shí)有一定之期”的要求，對(duì)單位業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程進(jìn)行全面梳理，在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，找出防范風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)措施。按照《內(nèi)部控制規(guī)范》要求，針對(duì)單位預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理六大業(yè)務(wù)，重新明確各業(yè)務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、范圍、內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，重新設(shè)計(jì)形成新的業(yè)務(wù)流程圖，明確業(yè)務(wù)流程中的崗位設(shè)置情況、崗位職責(zé)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，確定必要的不相容崗位。按照業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間順序和邏輯順序，將各業(yè)務(wù)的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制融入到每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，細(xì)化各環(huán)節(jié)的部門和崗位設(shè)置，明確其職責(zé)范圍和分工，形成相互制約相互監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)，確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策與執(zhí)行及監(jiān)督環(huán)節(jié)相互分離，確保內(nèi)部監(jiān)督檢查部門能夠獨(dú)立客觀公正地開展工作。

4、加強(qiáng)監(jiān)督，推進(jìn)內(nèi)部體系長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

推進(jìn)內(nèi)部控制長(zhǎng)效機(jī)制的研究和落實(shí)，首先從制度建設(shè)上下功夫。在理順各項(xiàng)制度內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)各部門相關(guān)制度的關(guān)節(jié)點(diǎn)，打通關(guān)節(jié)，連點(diǎn)成線，將分散的管理制度有機(jī)的連接起來(lái)，形成完整系統(tǒng)的制度體系，以制度把關(guān)進(jìn)行事前防范，然后進(jìn)行事中執(zhí)行控制以及事后監(jiān)督與糾正。內(nèi)控體系的建設(shè)是一個(gè)不斷完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程，農(nóng)業(yè)科研單位要根據(jù)國(guó)家和省里科技、財(cái)政等新變化新要求，結(jié)合單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)范圍，定期對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)完善制度、改進(jìn)措施和調(diào)整程序，不斷修訂和完善內(nèi)部控制體系?？紤]到農(nóng)業(yè)科研單位存在管理人員少、科研專家忙的特點(diǎn)，制訂內(nèi)部控制評(píng)價(jià)方案及辦法時(shí)，可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)幫忙開展，單位內(nèi)部控制建設(shè)小組全程參與，通過(guò)對(duì)單位內(nèi)部控制進(jìn)行客觀性的評(píng)估測(cè)試，單位據(jù)此進(jìn)一步調(diào)整完善內(nèi)控制度建設(shè)。通過(guò)審計(jì)或財(cái)務(wù)檢查，發(fā)現(xiàn)單位管理中存在的問(wèn)題，判斷內(nèi)部控制有無(wú)缺陷，督促有關(guān)單位及時(shí)整改，并不斷完善內(nèi)控體系。

總之，內(nèi)部控制規(guī)范工作是系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，也不是一勞永逸，需要單位長(zhǎng)期不懈的努力。要從單位的實(shí)際出發(fā)，積極作為，自覺主動(dòng)實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，不斷提升農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部管理水平，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)科技事業(yè)又好又快發(fā)展。

[1]陳慶紅:加強(qiáng)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)——以財(cái)務(wù)管理內(nèi)控建設(shè)為例[J]．當(dāng)代經(jīng)濟(jì),2015(6)．

[2]韓紅:科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策分析——以農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位為例[J]．江蘇商論,2013(20)．

[3]宋新生:宋新生同志在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》培訓(xùn)暨實(shí)施推進(jìn)工作大會(huì)上的講話[J]．齊魯珠壇,2015(6)．

（責(zé)任編輯：劉元鋒）

農(nóng)業(yè)重大應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目，《農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理體系建設(shè)》的階段性成果資助項(xiàng)目。