（清華大學 公共管理學院，北京 100084）

推進我國城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村土地制度改革

張郁達

（清華大學 公共管理學院，北京 100084）

城鎮(zhèn)化是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，它在不斷促進非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集的同時，還引導農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、集約化、機械化和物聯(lián)化發(fā)展，是國家現(xiàn)代化的重要標志。扎實推進城鎮(zhèn)化進程是順應社會發(fā)展規(guī)律、全面建設社會主義現(xiàn)代化進程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然要求。

城鎮(zhèn)化；土地制度；改革

土地是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，土地制度是國家的基礎性制度，二者對經(jīng)濟社會發(fā)展影響深遠?，F(xiàn)階段，我國正處于城鎮(zhèn)化快速推進和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關鍵時期，而現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度與市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應的問題日益凸顯，因此必須通過深化農(nóng)村土地制度改革來破解。

一、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化又稱城市化，是指由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨I(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會的變化過程，它產(chǎn)生于工業(yè)時代，并隨著工業(yè)化的發(fā)展而發(fā)展，它是一個國家或地區(qū)社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學技術的進步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的結(jié)果，也是人類社會具有現(xiàn)代城市特征演化的歷史過程。扎實推進城鎮(zhèn)化進程是順應社會發(fā)展規(guī)律、全面建設社會主義現(xiàn)代化進程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然要求。所謂城鎮(zhèn)化，即對城鄉(xiāng)進行的重大調(diào)整，新型城鎮(zhèn)化應該與信息化、工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一起發(fā)展，同時應該涉及土地制度和戶籍制度，以及教育、就業(yè)、醫(yī)療等民生體制。推進城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實。目前我國的城鎮(zhèn)化率為57．35%，相對于與我國發(fā)展水平接近的發(fā)展中國家的平均城鎮(zhèn)化率60%存在一定差距，相對于發(fā)達國家80%的平均城鎮(zhèn)化率差距更是巨大，這充分說明我國的城鎮(zhèn)化率還有著巨大的提升空間。

二、我國農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀

1978年安徽鳳陽小崗村實行的土地承包責任制拉開了改革開放的序幕，在經(jīng)歷了三十余年的發(fā)展變化后，目前我國農(nóng)村基本確立了集體所有、家庭經(jīng)營的土地制度，在這個前提下，其使用形式多種多樣。我國農(nóng)村土地制度的變遷極大地解放了生產(chǎn)力、提高了生產(chǎn)效率，造就了我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，是一個通過制度變遷而實現(xiàn)經(jīng)濟飛躍的成功案例。同時，這種制度變遷的應用及成果完善了制度經(jīng)濟學的內(nèi)涵，也將會對其他國家或地區(qū)起到啟發(fā)作用。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了30多年的發(fā)展歷程，在現(xiàn)代化的大背景下其弊端日益顯現(xiàn)，出現(xiàn)了許多制約生產(chǎn)力進一步解放的因素，由此也引起了一系列新的問題。城鄉(xiāng)土地同地不同價問題突出；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證進展緩慢、參差不齊；農(nóng)村集體土地交易由國家和政府直接控制，土地收益補償分配不合理；農(nóng)耕地和宅基地不能正常自由流轉(zhuǎn)，且形式復雜多樣，人多地少或人少地多的狀況大量存在；土地征收后，農(nóng)民利益得不到有效保障；與土地管理相關的法律法規(guī)和文件之間相互矛盾等。實現(xiàn)“強富美”這一目標看似龐大，但其設計的核心問題只有兩個，即人和地。我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是一種土地城鎮(zhèn)化，重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)。在這種模式下，原本應屬于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的權益被國家、城市、工業(yè)強制性的攫取，導致我國城鄉(xiāng)差距不斷擴大。中國雖然是個農(nóng)業(yè)大國，但農(nóng)民的收入還很低。在意大利、法國、英國的農(nóng)村，農(nóng)民都住在別墅里，前后都是花園，生活品質(zhì)和品位很高。而中國農(nóng)業(yè)最主要的問題還是深層次的機制問題。

如何協(xié)調(diào)好農(nóng)民與土地、城市與農(nóng)村之間的關系，不僅關系到三農(nóng)的發(fā)展，還直接關系到我國的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程。從制度的角度看，二元土地產(chǎn)權制度對新型城鎮(zhèn)化的不利影響最為嚴重。這其中表現(xiàn)最為明顯的是兩種狀況。第一種情況是將土地作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重心，把城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地分配作為工作的突破口，大規(guī)模增加城鎮(zhèn)用地、減少農(nóng)業(yè)用地，這在某種程度上化解了城鎮(zhèn)發(fā)展缺地、缺錢的窘境，表面上提升了城鎮(zhèn)化率。這種情況的出現(xiàn)與一些地方干部對于城鎮(zhèn)化的錯誤理解有很大關系，他們認為城鎮(zhèn)化就是征地、拆遷和造新城的過程，很明顯的，這種做法嚴重損害了農(nóng)民的利益。第二種情況是單純擴建城市而忽略基礎設施建設，有些地方將提升城鎮(zhèn)化率的指標奉為尚方寶劍，肆意征收農(nóng)民土地，大規(guī)模圈地建設城市，但卻忽視了最基本的基礎設施和公共服務建設，導致了許多“鬼城”的出現(xiàn)。這種做法嚴重侵害了農(nóng)民作為土地產(chǎn)權主體、交易主體和分配主體的地位，損害了農(nóng)民的相關利益。因此著眼于改革與完善我國農(nóng)村土地制度的一系列措施在理論和實踐上具有重要意義。

三、在城鎮(zhèn)化背景下推進農(nóng)村土地制度改革

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度在經(jīng)歷了30多年的發(fā)展歷程后，其本身的制度效益正在逐漸衰退。因此，在城鎮(zhèn)化進程中積極探索農(nóng)村土地制度改革的新思路，具有重大的理論意義和現(xiàn)實指導意義。經(jīng)深入探討和研究，提出以下幾點建議：

（1）全面開展土地確權頒證工作，重新科學合理地劃分農(nóng)村土地。由國家自上而下成立專門的農(nóng)村土地確權機構，對城郊非經(jīng)營用地、村民組未分配土地和農(nóng)村承包土地進行全面確權。土地確權后，按照農(nóng)村家庭即時實際人口情況，劃分包括村民組未分配土地在內(nèi)的農(nóng)村土地，并頒發(fā)給農(nóng)民相應的土地確權證書。分類實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革，加強對改革的指導監(jiān)督，在已有試點改革的基礎上，邊總結(jié)、邊完善，形成可復制、可推廣的改革成果。

（2）修訂相關法律，賦予農(nóng)民永久的土地使用權，降低土地交易成本，提升農(nóng)村土地利用效率。“科斯第二定理”說明，當交易成本大于零時，不同的權利界定，會帶來不同效率的資源配置。制度既提供經(jīng)濟增長和源泉，也可能由于不能激勵經(jīng)濟增長，而導致制度需求與供給的逆向變動。產(chǎn)權制度是決定經(jīng)濟效率的內(nèi)生變量，好的法律，應該是能夠降低交易成本，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的法律。目前，我國現(xiàn)行的土地相關的法律制度中，存在的法與法之間條款沖突、個別規(guī)章條款過時等各類問題，明顯增加了我國的土地交易成本，降低了土地資源配置效率。為解決上述問題，實現(xiàn)土地配置的“帕累托最優(yōu)”，需要重新修訂相關法律條款。從法律上打破所有權限制，土地不再分為國家所有和集體所有，只按照土地性質(zhì)劃分，在不改變其性質(zhì)與用途的前提下，賦予農(nóng)民永久的土地使用權。只要國家不因戰(zhàn)爭、國家建設等公共利益征占土地，農(nóng)民的土地使用權將等同于其他私人財產(chǎn)權利，神圣不可侵犯。將土地作為農(nóng)民的私有財產(chǎn)，受《憲法》和《物權法》等法律保護。同時，在堅持和完善嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出售、抵押、租賃、入股，實行與土地同等入市、同權同價。

（3）建立國家和地方兩級土地交易市場，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)之間自由流轉(zhuǎn)。一方面，建立國家和鄉(xiāng)縣兩級土地流轉(zhuǎn)交易平臺。國家級土地交易平臺實行網(wǎng)絡化管理，匯總?cè)珖鞯氐耐恋匦畔?，土地流轉(zhuǎn)不再受地域和規(guī)模限制，面向全國公布各地待流轉(zhuǎn)土地的信息。鄉(xiāng)縣級土地交易市場實行市場化管理，推動農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)交易向公開、公正、規(guī)范運行。通過流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地使用由小規(guī)模分散經(jīng)營向規(guī)模化、集約化、機械化、物聯(lián)化經(jīng)營轉(zhuǎn)變。建立新型的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。并對農(nóng)村組織形式和行政地域進行重新規(guī)劃和升級。另一方面，建立農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)市場。政府為農(nóng)村宅基地辦理與城市商品房效力相同的房屋產(chǎn)權證書，同時享有與城市商品房相同的權益。農(nóng)村宅基地可同時在城鄉(xiāng)市場自由流動，允許城市居民到農(nóng)村購買宅基地。在流轉(zhuǎn)過程中，無論以何種形式進行征地或土地（宅基地）流轉(zhuǎn)，所產(chǎn)生的補償和增值收益，都應直接分配給使用權所有人，政府只征收相應的交易稅或流轉(zhuǎn)稅，不再從征地補償或土地增值收益中抽成。

（4）放寬對資本下鄉(xiāng)的規(guī)模限制，引導和鼓勵社會資本投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村基礎設施建設。對于能夠商業(yè)化運營的農(nóng)村服務業(yè)，面向社會資本全面開放。綜合運用內(nèi)生金融、土地信托、農(nóng)場制、股份制和合作社等多種方式，投資農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設。

（5）快速實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民服務均等化，取消一切影響城鄉(xiāng)二元化的法規(guī)和政策，建立統(tǒng)一的社會保障體系，實現(xiàn)“以地養(yǎng)老”“以房養(yǎng)老”等多種社會保險模式和保障機制。農(nóng)村居民享有與城市居民同等的失業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等社會保障福利待遇。政府引導和扶持農(nóng)民在城市創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)，解放農(nóng)村剩余勞動力，提高社會生產(chǎn)率。最終徹底實現(xiàn)農(nóng)民“市民化”，農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。推進農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，使之與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，形成雙輪驅(qū)動，從而推動我國城鎮(zhèn)化進程朝著穩(wěn)步健康態(tài)勢發(fā)展。

四、結(jié)論

中國改革始于農(nóng)村，農(nóng)村改革始于土地制度。中國農(nóng)業(yè)最主要的問題還是深層次的機制問題。目前二元土地產(chǎn)權制度對新型城鎮(zhèn)化的不利影響最為嚴重。如何協(xié)調(diào)好農(nóng)民與土地、城市與農(nóng)村之間的關系，不僅關系到三農(nóng)的發(fā)展，還直接關系到我國的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程。土地制度創(chuàng)新是實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎和前提。中國的農(nóng)業(yè)應該搞規(guī)模化、集約化、科技化、品牌化，讓農(nóng)民得到更多的社會保障和福利。唯有讓農(nóng)民減少對于土地的依賴，擺脫掉現(xiàn)行土地制度對其約束，擁有更多選擇的機會，農(nóng)民才會真正離開農(nóng)村向城市遷居，真正成為城市居民。

[1]劉華:新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地制度改革:何去何從——基于不同地區(qū)創(chuàng)新模式的比較 [J]．上海國土資源,2015,36(1): 10-15．

[2]胡愛華:我國城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙因素和金融支持策略[J]．改革與戰(zhàn)略,2016(2):93-95．

[3]牛俐:新型城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村土地制度改革[J]．現(xiàn)代經(jīng)濟信息,2015(1):45-46．

（責任編輯：周瑞華）