劉 錚，王春雨

(上海大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)部，上海 200444)

·習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究·

中國(guó)集體土地收益共享困境破解

劉 錚，王春雨

(上海大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)部，上海 200444)

共享發(fā)展成果是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。在中國(guó)集體土地征收過(guò)程中，土地收益存在分配不均的問(wèn)題。在實(shí)踐中，農(nóng)民真正得到的土地收益只占很小一部分，陷入收益共享困境。共享發(fā)展理念的提出為土地收益分配規(guī)定了方向，為當(dāng)今土地收益共享困境指出了破解之道，應(yīng)以共享理念為指導(dǎo)，通過(guò)改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、規(guī)范土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新土地收益分配制度、完善監(jiān)督機(jī)制等措施來(lái)破解當(dāng)今土地收益共享困境，為人民共享發(fā)展成果提供實(shí)踐路徑。

共享發(fā)展；集體土地收益；分配機(jī)制

2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念。在這五大發(fā)展理念中，共享發(fā)展作為一切工作的最終目標(biāo)，蘊(yùn)含著深刻的內(nèi)涵：“堅(jiān)持共享發(fā)展，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感?！盵1]與共享發(fā)展理念密切相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題，就是中國(guó)的土地收益分配，“能否有效地從土地上獲得收益是人類生死存亡的關(guān)鍵所在”[2]。 黨的十九大報(bào)告對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展再次做出重要指示：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！盵3]進(jìn)一步明確了深化農(nóng)村土地制度改革的未來(lái)一個(gè)階段的任務(wù)。本文嘗試從中國(guó)集體土地收益分配現(xiàn)狀入手，分析中國(guó)集體土地收益共享困境的產(chǎn)生原因，進(jìn)一步探討如何建立健全中國(guó)集體土地收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地收益的共享。

一、中國(guó)集體土地收益分配現(xiàn)狀及共享困境

(一)集體土地收益分配現(xiàn)狀

中國(guó)實(shí)行的是生產(chǎn)資料公有制，即土地作為重要的生產(chǎn)資料，其所有權(quán)歸國(guó)家全民所有或集體所有(農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有)。在農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，農(nóng)民當(dāng)前可以出讓的僅是土地的承包使用權(quán)。在集體土地使用權(quán)讓渡過(guò)程中，所涉及的分配主體包括政府、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民、用地單位等。

在農(nóng)村土地征收階段，農(nóng)民集體所有、承包經(jīng)營(yíng)的土地通過(guò)國(guó)家征收這一途徑向非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，被征收者得到一筆補(bǔ)償費(fèi)用。中國(guó)《土地管理法》提出了補(bǔ)償費(fèi)用的確立標(biāo)準(zhǔn)：“補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！钡屯恋匮a(bǔ)償費(fèi)用的具體分配問(wèn)題，在中國(guó)現(xiàn)有法律條文中鮮能找到具體量化的分配依據(jù)。在《土地管理法》中，僅有第55條提到了土地收益分配的量化規(guī)定：“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)?！倍?0%的補(bǔ)償費(fèi)如何進(jìn)一步分配，便由各省市規(guī)定，逐級(jí)分配，最終農(nóng)民真正可拿到的僅是很小的一部分。

在土地出讓階段，土地被征后，政府相關(guān)部門(mén)可將土地使用權(quán)出讓給用地單位，按規(guī)定向土地使用者收取土地出讓金，本質(zhì)上就相當(dāng)于地租理論中的租期地租之和。土地出讓價(jià)遠(yuǎn)高于最初的土地征收價(jià)，兩者之間的土地增值收益，大部分被地方政府獲取?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定，“土地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)”，土地出讓金歸地方政府所有。此外，使用者開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)所得土地，使得土地被征后價(jià)值大幅提升，土地的這部分增值收益也無(wú)法惠及被征地農(nóng)民。以征地成本價(jià)為100%計(jì)，被征土地收益分配的格局大致是：地方政府獲得20%～30%，村級(jí)組織獲得25%～30%，企業(yè)獲得40%～50%，農(nóng)民僅獲得5%～10%[4]。

表 35個(gè)城市的政府與農(nóng)村集體土地收益關(guān)系

(二)集體土地收益共享困境

正所謂“取之于民，用之于民”，土地作為一種重要的生產(chǎn)資料，在集體所有制背景下，所得收益理應(yīng)由農(nóng)民占有較大部分。但通過(guò)上文對(duì)土地收益分配現(xiàn)狀的分析可以發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村土地征收實(shí)踐中，農(nóng)民真正所得到的土地收益只占總收入的很小一部分。

從短期看，農(nóng)民被征收了土地，失去了土地使用權(quán)，卻僅獲得小部分的土地補(bǔ)償費(fèi)；政府出讓土地使用權(quán)，得到土地出讓金，在土地出讓金的分配和使用方面有較大的靈活性和自主權(quán)，將大量土地收益再用于城市建設(shè)，農(nóng)民同樣只能得到其中的小部分。據(jù)農(nóng)業(yè)和國(guó)土資源方面的有關(guān)專家測(cè)算，改革開(kāi)放近20年間，國(guó)家通過(guò)征用使農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)土地非農(nóng)轉(zhuǎn)移達(dá)670萬(wàn)hm2，政府付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)格，從而產(chǎn)生土地價(jià)格的“剪刀差”[5]。

從長(zhǎng)期看，失地農(nóng)民在出讓土地后，附著在土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)、社會(huì)保障及養(yǎng)老保障權(quán)益統(tǒng)統(tǒng)化為烏有，導(dǎo)致嚴(yán)重的利益損失，農(nóng)民難以共享土地長(zhǎng)效收益。因?yàn)橥恋爻鲎尳鹗且淮涡灾Ц兜牡刈庵停芊从车膬H是出讓時(shí)期土地的靜態(tài)價(jià)值，其中還包含有限理性和未來(lái)預(yù)期等因素。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地的合理利用，土地的價(jià)值及收益將大幅度增長(zhǎng)，這部分由經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的土地增值收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享。

二、集體土地收益共享困境的深層原因

(一)集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰

產(chǎn)權(quán)的基本特征是歸屬明晰，土地產(chǎn)權(quán)的明晰是實(shí)現(xiàn)土地收益共享的前提，同時(shí)也會(huì)提高土地的經(jīng)濟(jì)利用效率，提供更大的經(jīng)濟(jì)收益，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)更大的土地收益共享。然而，受生產(chǎn)力發(fā)展水平和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度影響，中國(guó)目前的土地產(chǎn)權(quán)制度仍具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征：城市土地產(chǎn)權(quán)為國(guó)家所有，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)為集體所有。

中國(guó)現(xiàn)有《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等多部法律都明確了“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”。但農(nóng)村集體組織并非是單一層次的機(jī)構(gòu)設(shè)置，往下又可細(xì)分為鎮(zhèn)、村、村民小組等多層次農(nóng)村集體組織。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)究竟歸屬于哪一層農(nóng)村集體組織，每一層集體組織究竟占有多少份額至今沒(méi)有明確的規(guī)定，農(nóng)村實(shí)際土地產(chǎn)權(quán)多主體的現(xiàn)象仍然存在。這一問(wèn)題可能導(dǎo)致以下結(jié)果：一是出現(xiàn)所有人“虛置”的狀況，即“各集體都沒(méi)有”，此時(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)際又落到了各級(jí)政府或行政組織手中，而與生活在土地上的農(nóng)民并無(wú)直接關(guān)系；二是“各集體都要有”，都想在土地上分一杯羹，在分配土地征用收益時(shí)會(huì)肆意侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。

“中國(guó)農(nóng)村改革取得成功的關(guān)鍵在于中央政府經(jīng)常將本該成綱成條、沒(méi)有任何歧義的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度隱藏在模棱兩可的迷霧之中，即有意的制度模糊性”[6]。 在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下，撥開(kāi)土地產(chǎn)權(quán)制度的迷霧成為當(dāng)前改革的重點(diǎn)。雖然中國(guó)的農(nóng)村土地征用規(guī)模在不斷擴(kuò)大，土地收益增長(zhǎng)很快，但若是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰的現(xiàn)象仍然存在，不明晰的土地產(chǎn)權(quán)必然會(huì)帶來(lái)不明晰的土地收益分配，由此廣大農(nóng)民的利益就得不到有效保護(hù)，也無(wú)法享有本應(yīng)得到的土地收益。

(二)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

首先，補(bǔ)償范圍較狹窄。目前，中國(guó)土地征用補(bǔ)償金僅有土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物以及青苗補(bǔ)償費(fèi)等。顯然，這一補(bǔ)償范圍過(guò)于狹窄，只限于與被征土地有直接關(guān)聯(lián)的短期經(jīng)濟(jì)損失，而其他間接損失，如經(jīng)營(yíng)損失、租金損失、就業(yè)損失以及因征地產(chǎn)生的其他費(fèi)用等長(zhǎng)期損失均不計(jì)算在內(nèi)。涉及農(nóng)民長(zhǎng)期利益的某些項(xiàng)目損失未能得到合理補(bǔ)償，導(dǎo)致被征地農(nóng)民滿意度較低，很多征地糾紛事件也因此產(chǎn)生。征地補(bǔ)償范圍較窄是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的主要原因之一。

其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未體現(xiàn)土地潛在價(jià)值。補(bǔ)償金是由政府一次性支付給被征單位的，相當(dāng)于一次性買(mǎi)斷農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。征地補(bǔ)償金作為對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)的讓渡補(bǔ)償，理應(yīng)體現(xiàn)土地的真正價(jià)值，而土地的真正價(jià)值不僅包括過(guò)去已帶來(lái)的收益或原用途收入，還應(yīng)包括充分利用土地生產(chǎn)潛能、區(qū)位因素、交通資源條件等因素后土地的預(yù)期收益。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與土地將來(lái)能帶來(lái)的預(yù)期收益相聯(lián)系，因?yàn)檗r(nóng)民實(shí)際讓渡的是未來(lái)一定年限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，目前的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是建立在前幾年土地年產(chǎn)值的平均值之上的，征用補(bǔ)償金的測(cè)算就是將這一平均值乘數(shù)倍。這種測(cè)算方法沒(méi)能考慮到土地的潛在價(jià)值，農(nóng)民雖然獲得了較低的補(bǔ)償費(fèi)，但卻失去了土地的使用權(quán)，以及與此相關(guān)的就業(yè)、收益、社會(huì)保障、養(yǎng)老保障等多項(xiàng)權(quán)能所帶來(lái)的收益。

此外，被征地農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償費(fèi)僅占政府土地出讓費(fèi)很少的一部分，“滬寧高速的土地補(bǔ)償費(fèi)僅8 000元每畝，而其在香港上市的土地市值高達(dá)20萬(wàn)元每畝，這部分增值國(guó)家分文沒(méi)有返給集體”[7]。 在征地補(bǔ)償金的發(fā)放上，還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留的現(xiàn)象，這也使得本就不多的補(bǔ)償費(fèi)再次被分割，農(nóng)民最后真正得到的補(bǔ)償微乎其微，農(nóng)民的切身利益受到嚴(yán)重侵害。

(三)收益分配監(jiān)督機(jī)制不健全

目前，中國(guó)與集體土地收益分配有關(guān)的監(jiān)督機(jī)制還不夠健全，對(duì)農(nóng)民應(yīng)得的土地權(quán)益保障不力，造成收益分配的不公平和不均衡。

首先，集體土地征收的決策過(guò)程缺乏有效監(jiān)督。在這一征收過(guò)程中，政府是最大權(quán)力所有者，征地方案和標(biāo)準(zhǔn)由政府?dāng)M定，征地補(bǔ)償金的數(shù)額也由政府決定。雖然法律上規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但集體組織和農(nóng)民不能或很少參與到征地決策的確立和實(shí)施過(guò)程中。被征地的農(nóng)民缺乏參與決策的渠道和表達(dá)利益訴求的途徑，只能接受政府?dāng)M定的價(jià)格，沒(méi)有商討的余地。政府的征地行為缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，被征地農(nóng)民的滿意度不高。

其次，征地補(bǔ)償金的分配缺乏有效監(jiān)督。征地補(bǔ)償金并非直接分發(fā)給失去土地的農(nóng)民，而是先撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政府，政府下?lián)芙o村委會(huì)，最后才發(fā)放到農(nóng)民手中。在這種逐級(jí)下?lián)艿倪^(guò)程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)資金截留的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村截留的比例在各地存在差異，如廣東?。亨l(xiāng)鎮(zhèn)可得15%～20%，其余歸村委會(huì)；福建?。航?jīng)濟(jì)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不截留的，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)留10%～20%，經(jīng)濟(jì)困難的留30%～50%，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目留90%以上，余下的才在村和農(nóng)民之間進(jìn)行分配[7]。從各地分配差異中可見(jiàn)，土地征收補(bǔ)償金的各級(jí)分配充滿著隨意性，缺乏系統(tǒng)監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在分配土地補(bǔ)償金時(shí)以經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)為先，較少考慮農(nóng)民的利益。不僅如此，由于監(jiān)督機(jī)制不健全，在土地征收的過(guò)程中還可能滋生一批腐敗分子。

此外，土地增值收益分配缺乏有效監(jiān)督。被征土地在出讓及流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生了巨額增值收益，這一收益分配同樣是不透明的。監(jiān)督機(jī)制不健全，政府或利益集團(tuán)的土地“尋租”行為成本較低，使得大部分土地增值收益都流入了地方政府財(cái)政手中。事實(shí)上，土地增值收益很大程度上成為地方政府財(cái)政收入的一個(gè)重要來(lái)源，這也嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。從2008 年開(kāi)始，土地出讓收益一半以上用于城市建設(shè)，只有不足30%部分用于公共事業(yè)[8]。

三、共享發(fā)展理念下的土地收益分配困境破解

“共享發(fā)展”理念的提出，為新時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展找到了基本著力點(diǎn)及落腳點(diǎn)。共享發(fā)展理念意蘊(yùn)著深刻的理論內(nèi)涵：第一，共享發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)是為了人民，“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”[9]。堅(jiān)持發(fā)展為了人民，是貫穿一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心理念。第二，共享發(fā)展的內(nèi)在要求是依靠人民，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)，“人民是歷史的創(chuàng)造者，群眾是真正的英雄。人民群眾是我們力量的源泉”。要充分調(diào)動(dòng)人民的積極性，不能將其排除在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外。第三，共享發(fā)展的根本目的是人民共享發(fā)展成果，這既是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是衡量一切工作的最高標(biāo)準(zhǔn)。鄧小平曾強(qiáng)調(diào)，“社會(huì)主義發(fā)展生產(chǎn)力，成果是屬于人民的”[10]。共享發(fā)展理念為土地收益分配指明和規(guī)定了方向，我們應(yīng)以共享理念為指導(dǎo)，通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)改革、監(jiān)督機(jī)制完善等措施來(lái)破解當(dāng)今土地收益共享困境。

(一)明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬

明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)土地收益合理分配的前提條件，農(nóng)村土地歸集體所有，意味著農(nóng)村集體土地的所有權(quán)在集體成員內(nèi)部實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民個(gè)人擁有全部集體財(cái)產(chǎn)的成員權(quán)[11]。

第一，在法律層面，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行“去模糊化”，這是保障農(nóng)民對(duì)土地收益分配權(quán)的關(guān)鍵所在。要規(guī)范、統(tǒng)一現(xiàn)有的法律規(guī)定，明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)由集體成員共同所有，保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。在具體做法上，可以新一輪深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，明確規(guī)定農(nóng)村土地集體所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有，消除正式規(guī)則方面的模糊性。此外，對(duì)集體組織的定義不能停留在表面上，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)從更深層面，即從鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村等層面上明晰土地產(chǎn)權(quán)所有者，避免出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多主體的現(xiàn)象。

第二，在集體成員內(nèi)部，各成員所占土地份額不同。土地收益共享并非指平均共享，還須考慮土地承包權(quán)的歷史因素以及個(gè)人貢獻(xiàn)等因素，所以，土地收益實(shí)現(xiàn)合理分配，還須明晰各成員的所有權(quán)身份。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)集體所有制未能對(duì)集體成員所持土地的份額予以明確是造成農(nóng)地所有者虛置的主要原因[12]，為解決這種農(nóng)村土地集體所有而成員沒(méi)有的問(wèn)題，可以實(shí)行農(nóng)村土地的股份制改造。在具體做法上，可以對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行股份化管理，依照集體內(nèi)各農(nóng)民承包土地?cái)?shù)量、肥沃程度、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等差異，給農(nóng)民可個(gè)人持有的一定土地股份，如此一來(lái)，農(nóng)民土地所有者的身份便有了保證，也可以更積極、更公平地進(jìn)入土地收益分配的環(huán)節(jié)之中。此外，農(nóng)民內(nèi)部也可以成立類似于工會(huì)的自治組織，使農(nóng)民有表達(dá)訴求的渠道，代表農(nóng)民更好地行使土地所有者的權(quán)利。

(二)規(guī)范土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

如今，中國(guó)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革問(wèn)題已成為共識(shí)。這一標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)應(yīng)以共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，體現(xiàn)出公平正義的基本原則，保障失地農(nóng)民的切身利益。

要拓寬補(bǔ)償范圍，采取多種補(bǔ)償方法。現(xiàn)今征地補(bǔ)償只限于與被征土地有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)損失，范圍較狹窄。事實(shí)上，土地對(duì)農(nóng)民而言，不僅僅是經(jīng)濟(jì)來(lái)源，還具有就業(yè)、養(yǎng)老保障以及未來(lái)收益等多項(xiàng)重要的社會(huì)功能。征收土地時(shí)，僅考慮土地的原經(jīng)濟(jì)價(jià)值，會(huì)導(dǎo)致實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。所以，考慮征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)考慮到農(nóng)民因征地造成的間接損失，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民能真正享受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，首先要做的就是擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，除了現(xiàn)有的三項(xiàng)補(bǔ)償內(nèi)容外，還應(yīng)增加其他補(bǔ)償項(xiàng)目，如殘余地補(bǔ)償、間接損失補(bǔ)償?shù)龋瑢⑼恋卣魇昭a(bǔ)償范圍擴(kuò)大到包括直接相關(guān)損失和間接損失兩個(gè)方面。在補(bǔ)償方式上，使用單一的貨幣補(bǔ)償是不可取的，這種方式只能解農(nóng)民一時(shí)之需，補(bǔ)償款一旦用完，農(nóng)民后續(xù)生活可能得不到保障，甚至引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。所以，在對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)考慮到征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，采用多種補(bǔ)償方式，比如采取轉(zhuǎn)居、就業(yè)安置、分配住房、分配經(jīng)營(yíng)權(quán)等，賦予農(nóng)民更多自主選擇權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民的可持續(xù)性發(fā)展能力，提升補(bǔ)償?shù)木C合效果。

(三)創(chuàng)新土地收益分配制度

當(dāng)前，農(nóng)村土地征收過(guò)程中潛在收益以及未來(lái)預(yù)期收益的分配，成為能否實(shí)現(xiàn)土地收益共享的重要環(huán)節(jié)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)土地潛在價(jià)值。土地增值收益主要有兩個(gè)來(lái)源：生產(chǎn)性增值及非生產(chǎn)性增值，生產(chǎn)性增值是因使用者對(duì)土地的合理利用而帶來(lái)的增值收益，非生產(chǎn)性增值是指因社會(huì)發(fā)展等非生產(chǎn)性因素帶來(lái)的土地價(jià)值的增加，這部分增值收益屬于社會(huì)發(fā)展的成果，理應(yīng)實(shí)現(xiàn)收益共享。明確分配主體之后，應(yīng)該充分考慮土地的未來(lái)發(fā)展增值收益，在收益分配時(shí)還可以引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)股份制，明晰農(nóng)民在土地集體所有中占有的股份，對(duì)土地的未來(lái)收益實(shí)行按股份進(jìn)行分紅，通過(guò)制度創(chuàng)新確保農(nóng)民享受增值收益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利不受侵害，使土地增值收益為被征收土地的農(nóng)民共享。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化要充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活要求，按被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失去土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，即將土地征收和使用過(guò)程中的增值收益在國(guó)家、集體和農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配，保證農(nóng)民取得足夠的土地增值收益[13]?？傊瑧?yīng)通過(guò)股份制的方式創(chuàng)新土地收益分配制度，使農(nóng)民共享土地增值價(jià)值的部分收益，確保農(nóng)民在土地征收過(guò)程中的合法權(quán)益不受侵犯。

(四)健全收益分配監(jiān)督機(jī)制

在集體土地收益分配問(wèn)題上，只有加入切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制，才能確保土地收益共享的實(shí)現(xiàn)。土地收益分配傳統(tǒng)上由政府決定，其行為缺少監(jiān)督，可能會(huì)出現(xiàn)尋租行為，不利于實(shí)現(xiàn)土地收益的共享。監(jiān)督機(jī)制的引入和健全，能夠約束各利益主體的行為，有助于實(shí)現(xiàn)土地收益共享。

第一，拓寬監(jiān)督渠道。監(jiān)督方法和渠道需要與時(shí)俱進(jìn)。首先，監(jiān)督主體應(yīng)多元化，除農(nóng)民組織外，政府可另外設(shè)立專門(mén)的監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)土地收益分配的監(jiān)督，同時(shí)也可以規(guī)范各利益主體行為。其次，可以將新聞媒體引入監(jiān)督渠道，增強(qiáng)監(jiān)督的時(shí)效性，新聞媒體可及時(shí)地將分配情況傳遞給大眾，使土地收益分配過(guò)程更加透明公開(kāi)，也可以保障各利益主體的知情權(quán)、收益權(quán)。

第二，擴(kuò)大監(jiān)督范圍。首先，征地之前，政府應(yīng)該將有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行公示，整個(gè)土地征收程序應(yīng)該實(shí)現(xiàn)透明化、公開(kāi)化，接受人民的監(jiān)督，保證農(nóng)民和農(nóng)村集體等主體的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，避免政府或特殊利益集團(tuán)的尋租行為滋生腐敗。其次，在征地補(bǔ)償及土地增值收益的分配階段要對(duì)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，防止某些利益主體以權(quán)謀私，阻礙土地收益的分配共享。總之，要對(duì)涉及收益分配的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督。

第三，增大監(jiān)督力度。首先，在農(nóng)民組織層面，為避免單個(gè)農(nóng)民監(jiān)督力度不夠的情況，可以成立相關(guān)農(nóng)民組織如集體合作社等代表民眾參與收入分配的監(jiān)督。其次，在政策法規(guī)層面，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策法規(guī)鞏固完備監(jiān)督機(jī)制，如針對(duì)補(bǔ)償金各鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留比例差別很大的現(xiàn)象，國(guó)家應(yīng)進(jìn)行明文規(guī)定，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府可留較大比例的補(bǔ)償金用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，其余分配到各農(nóng)民；針對(duì)土地增值收益過(guò)分集中于地方政府的現(xiàn)象，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)有關(guān)規(guī)定限制地方政府的行為，保障農(nóng)民集體及個(gè)人的土地收益權(quán)。

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵3]站在新的歷史節(jié)點(diǎn)上，深化農(nóng)村土地制度改革對(duì)解決發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。只有不忘初心，想人民所想，才能真正肩負(fù)起決勝全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史重任。

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2017-06-06；

2017-10-24

劉錚(1957—)，女，吉林長(zhǎng)春人，教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，從事社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐研究。

[責(zé)任編輯：陳淑華]