■/郭冬梅

商業(yè)保險參與甘肅省災(zāi)害救助體系探究

■/郭冬梅

甘肅省災(zāi)害救助體系是以政府應(yīng)急救助為主導(dǎo)，社會救助與居民自我救助能力較弱。目前的救助體系對政府救助形成雙重依賴，同時存在整體救助資金不足、未充分運(yùn)用市場競爭機(jī)制等情況。引入商業(yè)保險，能夠較好地緩解甘肅省災(zāi)害救助資金的不足，提高居民自救能力和災(zāi)害救助效率。

商業(yè)保險 災(zāi)害救助 應(yīng)急救助 社會救助 自我救助

甘肅省2010-2015年平均自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失為190.33億元，平均GDP為5791.53億元，平均自然災(zāi)害損失在GDP中的占比為3.29%；同期全國年均自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失為4084.68億元，全國平均GDP為561 828.13億元，自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失在全國GDP中的占比為0.73%。僅從自然災(zāi)害風(fēng)險看，甘肅省的災(zāi)害損失遠(yuǎn)高于全國平均水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又較為落后，災(zāi)害損失與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間容易形成惡性循環(huán)，對災(zāi)害進(jìn)行及時、全面的救助，能夠有效降低災(zāi)害損失、限制災(zāi)害范圍、解決災(zāi)民生活困境、恢復(fù)災(zāi)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、甘肅省災(zāi)害救助體系的現(xiàn)狀

（一）甘肅省災(zāi)害救助體系的構(gòu)成

甘肅省的災(zāi)害救助體系按參與主體的不同，包括政府（國家）救助、社會救助和自我救助三類。

1.政府救助。政府救助主要針對大災(zāi)、急災(zāi)，當(dāng)災(zāi)害達(dá)到規(guī)定等級后，由不同層級的政府部門負(fù)責(zé)組織災(zāi)害救助工作。政府救助的主要風(fēng)險包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類，政府救助包括綜合災(zāi)害應(yīng)急救助和災(zāi)后救助兩個階段，強(qiáng)調(diào)綜合應(yīng)急救助的理念。甘肅省自2007年以來，逐步建立和完善了以政府為主導(dǎo)的綜合災(zāi)害應(yīng)急救助體系。

其組織結(jié)構(gòu)設(shè)計上強(qiáng)調(diào)快速性、臨時性、長期性?？焖傩灾饕从吃诳h級以上各級政府設(shè)立的應(yīng)急委員會的直接負(fù)責(zé)人由本級政府的最高行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，以省應(yīng)急委員會為例，由省長任主任，副省長和省軍區(qū)、武警甘肅總隊主要負(fù)責(zé)人任副主任，省內(nèi)46個部門主要負(fù)責(zé)人任應(yīng)急委員會成員，具體事務(wù)由省政府應(yīng)急管理辦公室負(fù)責(zé)，主要聯(lián)系單位包括應(yīng)急指揮平臺、市或州應(yīng)急委員會，這種安排保證了災(zāi)害發(fā)生時各部門的快速反映與相互協(xié)調(diào)配合；臨時性表現(xiàn)在應(yīng)急委員會與另外設(shè)立的33個突發(fā)公共事項應(yīng)急指揮部只在災(zāi)害發(fā)生時開始發(fā)揮作用，平時并不設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，減少了成本支出；長期性表現(xiàn)為將災(zāi)害預(yù)警等事項歸口各級政府辦公廳、局負(fù)責(zé)，不單獨(dú)設(shè)立專門部門，保證了對災(zāi)害的長期監(jiān)管。

2.社會救助。社會救助是指當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，由社會團(tuán)體、個人、企業(yè)等出于自愿、自發(fā)地為災(zāi)區(qū)、災(zāi)民進(jìn)行的捐款、捐物、進(jìn)行心理輔導(dǎo)等行為，通常在重災(zāi)發(fā)生時能較好地動員社會資金參與救助，社會救災(zāi)捐贈的組織與指導(dǎo)工作由省民政廳救災(zāi)處負(fù)責(zé)，在甘肅省能夠充當(dāng)“救災(zāi)募捐主體的是在縣級以上人民政府民政部門登記的具有救災(zāi)宗旨的公募基金會”。

3.自我救助。主要是指當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，由居民個人通過商業(yè)保險、個人儲蓄等形式進(jìn)行的風(fēng)險轉(zhuǎn)移與自保行為，通常針對頻率較高、損失較小的災(zāi)害事件，另外在各類災(zāi)害事件中除政府救助外，自我救助也是主要的災(zāi)害防范措施，受當(dāng)?shù)鼐用袷杖肱c保險意識等因素影響。

（二）甘肅省災(zāi)害救助體系的特點(diǎn)

1.以政府救助為主。對災(zāi)害的救助需要多部門協(xié)同處理，因此甘肅省的災(zāi)害救助體系是以縣級以上各級人民政府為主導(dǎo)的應(yīng)急救助體系，整個救助過程重在災(zāi)中負(fù)責(zé)啟動災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制、多部門協(xié)同救災(zāi)、慰問和轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民等，災(zāi)后負(fù)責(zé)組織恢復(fù)重建等。各級政府下設(shè)的民政部門，是甘肅省自然災(zāi)害與社會風(fēng)險管理的職能部門，主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害的救助，災(zāi)前負(fù)責(zé)應(yīng)急平臺、避難場所等的建設(shè)以及救災(zāi)物資儲備庫的建設(shè)等；災(zāi)中負(fù)責(zé)救災(zāi)物資的保障、組織救災(zāi)捐贈及相關(guān)物資、資金的分配等；災(zāi)后負(fù)責(zé)抽查物資、救助資金等的使用及績效評估并向上一級民政部門匯報等工作。各級財政部門在災(zāi)前負(fù)責(zé)根據(jù)災(zāi)情做災(zāi)害救助資金和救災(zāi)工作費(fèi)用預(yù)算，并專戶儲存、專戶管理資金預(yù)算；災(zāi)中與災(zāi)后負(fù)責(zé)相應(yīng)救災(zāi)資金的撥付及向一上級政府申請救助資金的補(bǔ)助等。

2.政府救助范圍拓寬。以往由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，對災(zāi)害的救助以自然災(zāi)害為主，而現(xiàn)在對災(zāi)害的救助擴(kuò)大到各類突發(fā)公共事件；以前在災(zāi)害事件中重點(diǎn)保護(hù)的是災(zāi)民受災(zāi)期間的基本生活，現(xiàn)在開始照顧到災(zāi)民受災(zāi)后的生活困難問題，如2016年對自然災(zāi)害的災(zāi)后救助多了兩項，過渡期生活救助和冬春救助；另外除了對生活費(fèi)用進(jìn)行救助外，現(xiàn)行的“總體應(yīng)急預(yù)案”中也提到了對突發(fā)事件中的傷亡人員等的補(bǔ)助、補(bǔ)償問題，規(guī)定對于“在突發(fā)公共事件中的傷亡人員、應(yīng)急處置工作人員以及緊急調(diào)集、征用有關(guān)單位及個人的物資，要按照規(guī)定給予撫恤、補(bǔ)助或補(bǔ)償，并提供心理及司法援助”。

3.社會救助與自我救助力量薄弱。甘肅省是自然災(zāi)害頻發(fā)的省份，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的影響，社會捐贈事業(yè)發(fā)展較落后，如2010-2015年甘肅自然災(zāi)害的直接經(jīng)濟(jì)損失為190.33億元，針對自然災(zāi)害進(jìn)行的社會捐贈平均為1.15億元，平均占比約為6‰，不足1%；而同期全國自然災(zāi)害平均直接經(jīng)濟(jì)損失為4084.68億元，相應(yīng)的社會捐贈平均為590.93億元，占比為14.47%。

甘肅省居民的自救能力弱反映在兩個方面，首先從人均儲蓄存款上看，甘肅省遠(yuǎn)低于全國的平均值，2010-2015年甘肅省城鄉(xiāng)居民人民幣存款儲蓄余額為5502.2億元，同期平均人口為2579.04萬人，平均人均儲蓄存款余額僅為2.13萬元，同期全國的平均人均儲蓄存款余額為3.07萬元；其次從保險業(yè)發(fā)展上看，2010-2015年甘肅省總保費(fèi)年均收入為181.92億元，同期年均GDP為5791.53億元，保險深度為3.14%，保險密度為705元/人，同期全國年均總保費(fèi)收入為17682.45億元，年均GDP為561 828.13億元，平均總?cè)丝跒?3.58億，全國保險深度為3.15%，保險密度為1302元/人，可見雖然甘肅省保險業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比重（保險深度）基本上與全國持平，但從保險密度上看僅為全國平均水平的54%，說明甘肅省城鄉(xiāng)居民運(yùn)用商業(yè)保險來分散的風(fēng)險存在較大缺口。

二、甘肅省災(zāi)害救助體系的不足

（一）對政府救助的雙重依賴

甘肅省受自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、意識形態(tài)等的限制，居民對政府救助依賴性較強(qiáng)，地方政府對上級政府、中央政府的轉(zhuǎn)移支付依賴性較強(qiáng)。

1.居民對政府救助的依賴。甘肅省2016年末總?cè)丝诩s2 610萬人，其中鄉(xiāng)村人口1443.56萬人，約占總?cè)丝诘?5.31%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為25693.5元，鄉(xiāng)村居民人均可支配收入為7456.9元；同期全國總?cè)丝跒?38 271萬人，鄉(xiāng)村人口為58 973萬人，占全國總?cè)丝诘?2.65%，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為33 616元，鄉(xiāng)村居民人均可支配收入為12 363元；與全國平均水平相比，甘肅省的鄉(xiāng)村人口比重比全國平均水平高12.66%，可支配收入約為全國平均水平的60%，甘肅省城鎮(zhèn)居民的可支配收入約為全國平均水平的76%。甘肅省鄉(xiāng)村人口多、城鄉(xiāng)居民的可支配收入低，導(dǎo)致了居民在風(fēng)險防范方面的能力較弱，也難以通過購買商業(yè)保險的方式來分散風(fēng)險，在遇到災(zāi)害時對政府救助依賴性強(qiáng)。

2.地方政府對中央財政支持的依賴。2016年甘肅省公共預(yù)算收入為786.8億元，全國公共預(yù)算收入為159 992億元，在全國的占比為5‰，與GDP在全國的占比1%相比差距較大，與GDP的規(guī)模并不匹配，因此在災(zāi)害發(fā)生時當(dāng)?shù)刎斦χ醒胴斦С值囊蕾囆詮?qiáng)。

（二）整體救助資金不足

在當(dāng)前以政府救助為主體的體系中，救助資金的來源也以政府為主，甘肅省目前在救助資金多元化、市場化方面還存在一定的差距。

1.政府救助資金不足。2010-2015年甘肅省自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失占全國的比重為5%；而同期年平均GDP占全國的比重為1%。從這兩組數(shù)據(jù)中可以看出，甘肅省的經(jīng)濟(jì)總量在全國占比僅為1%，表明甘肅整體上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后，財政收入有限，但甘肅省的自然災(zāi)害損失在全國自然災(zāi)害總損失中占比為5%，說明甘肅省的災(zāi)害較多，損失較大，這必然導(dǎo)致政府災(zāi)害救助資金的不足（見表1）。

2.商業(yè)保險賠款較少。商業(yè)保險賠款通常能夠起到分散政府賠付風(fēng)險、減少救助資金不足壓力的作用。甘肅省商業(yè)保險賠款年均為60.31億元，全國商業(yè)保險賠款為5658.23億元，占全國總量的1%，與GDP在全國的占比持平。而這個賠款數(shù)據(jù)中是包含了人身保險給付的，如果按壽險與財產(chǎn)保費(fèi)收入比重約為6:4，財產(chǎn)保險中車險約占70%來估算甘肅可用于自然災(zāi)害損失的賠款數(shù)額約為7.24億元，約占甘肅自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的3.8%，用同樣的方法估算全國的保險賠款占比約為16.62%（見表1）。另外以財產(chǎn)保險為例，2016年甘肅省財產(chǎn)保險保費(fèi)收入為100.61億元，財產(chǎn)保險賠付51.43億元，財產(chǎn)保險賠付率為51.11%，基本與全國平均水平持平，但保險發(fā)達(dá)市場在1994-2004年非壽險賠付率的平均值已基本在70%以上，如美國78.7%、英國73%、日本61.2%、德國71.3%、法國80.8%、加拿大73.3%；還有個別險種的投保率與賠付率均較低，如意外傷害保險，2016年甘肅省原保費(fèi)收入為307.66億元，其中意外傷害保險保費(fèi)收入僅為10.10億元，占比為3.28%，意外傷害保險賠付2.49億元，賠付率僅為24.65%，可見甘肅保險業(yè)賠付率較低，險種配置不合理，使商業(yè)保險在災(zāi)害資金補(bǔ)充方面的作用尚有很大發(fā)展空間。

3.社會捐贈資金較少。由表1可知，甘肅年平均社會捐贈為1.15億元，全國平均捐贈為590.93億元，僅占全國總捐贈額的2‰，與甘肅省GDP在全國的比重1%相比差距很大，說明社會捐贈作為災(zāi)害救助的補(bǔ)充來源之一的效果不大，捐贈受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的影響較大。

（三）未能充分運(yùn)用市場機(jī)制

以風(fēng)險集聚為特征的保險機(jī)制建立在風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制的基礎(chǔ)上，是風(fēng)險防范的制度創(chuàng)新，挪威人卡爾·博爾奇（1962年）在分析再保險人的風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制時提出，在由風(fēng)險規(guī)避者組成的經(jīng)濟(jì)體中，更需要注意社會風(fēng)險，因為個體風(fēng)險都能通過保險市場加以分散，而社會風(fēng)險由于會影響整個經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展，不能通過保險市場進(jìn)行分散，最終只能由社會的每個個體共同承擔(dān)（孫祁祥，2002）。這反過來也說明了一個政府管理風(fēng)險的原則：能由市場機(jī)制防范的風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)交由市場機(jī)制完成，政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)管理那些會影響整個經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的社會風(fēng)險。以2015年天津大爆炸事件中的政府救助為例，當(dāng)時對居民的受損房屋由政府統(tǒng)一進(jìn)行賠償與修繕，而這一類損失完全可以通過商業(yè)保險來完成，而政府的賠償責(zé)任也能夠通過相應(yīng)的保險設(shè)計來完成，但天津市政府為全民購買了意外傷害保險，較好地解決了人員傷亡賠償問題，提高了全民福利。在災(zāi)害救助中引入保險機(jī)制，有利于提高救助效率、降低社會成本，也符合甘肅省的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。

表1 甘肅省災(zāi)害救助情況分析表（2010-2015） 單位：億元

三、商業(yè)保險對甘肅災(zāi)害救助體系的改善

雖然引入商業(yè)保險難以全面解決目前甘肅省災(zāi)害救助體系中的不足，但至下在以下三個方面能起到改善或彌補(bǔ)作用。

（一）緩解救助資金不足的問題

在災(zāi)害救助中重視引入商業(yè)保險，能夠起到分散政府賠償風(fēng)險、補(bǔ)充救助資金的作用。以美國的911事件為例，當(dāng)時給受害者的賠償者共計381億美元，保險公司擔(dān)負(fù)了51%，共計約196億美元，政府擔(dān)負(fù)了42%，共計約158億美元，保險業(yè)承擔(dān)的損失賠償高于政府的賠償，而政府的賠償主要集中于那些未購買保險的普通民眾，當(dāng)時政府設(shè)立了911受害者賠償基金（VCF），另外由于引入了商業(yè)保險，也使受害人獲得了較高的賠償，遇難或受傷的受害者平均每人獲得的賠償金額為310萬美元，遇難或受傷的救援人員平均每人獲得420萬美元。從甘肅目前的情況看，政府財力有限，對災(zāi)民的救助力度有限，這會使后續(xù)的生產(chǎn)恢復(fù)受到較大影響，在城鄉(xiāng)居民整體收入水平較低的情況下，政府可以考慮投入少量政府資金作為保費(fèi)補(bǔ)助，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民通過購買保險獲得更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（如目前推廣的農(nóng)房保險、地震保險、巨災(zāi)保險等），通過撬動商業(yè)保險杠桿來減輕政府的賠償責(zé)任，緩解救助資金的不足，使災(zāi)民得到較充足的保障，生產(chǎn)、生活盡快恢復(fù)。

（二）提高居民自救能力

甘肅省鄉(xiāng)村人口多、收入低、災(zāi)害損失大，政府救助資金有限，容易在災(zāi)害發(fā)生時形成惡性循環(huán)，大力發(fā)展商業(yè)保險，能夠增強(qiáng)居民的風(fēng)險自救能力，減少對政府救助的依賴。政府應(yīng)當(dāng)重視保險機(jī)制在風(fēng)險防范、損失補(bǔ)償、恢復(fù)重建等方面的積極作用，鼓勵保險公司提高商業(yè)保險賠付率，強(qiáng)化保險的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能。保險公司可從三個方面介入災(zāi)害救助體系，提高自身在經(jīng)濟(jì)中的地位，擴(kuò)大業(yè)務(wù)發(fā)展：一是通過保險產(chǎn)品營銷，推廣、宣傳風(fēng)險防范知識，提高居民防范風(fēng)險的意識；二是通過與政府合作，借助政府補(bǔ)助創(chuàng)新一些符合省情的保險產(chǎn)品，解決居民收入水平低、保險配置過少的矛盾，增強(qiáng)居民風(fēng)險防范能力，通過引入商業(yè)保險，也能較好地解決災(zāi)害發(fā)生時人傷、人亡造成的經(jīng)濟(jì)損失；三擴(kuò)大保險覆蓋面，加強(qiáng)保險保障類產(chǎn)品的設(shè)計、創(chuàng)新與推廣，積極參與應(yīng)對災(zāi)害的金融支持體系建設(shè)，形成發(fā)展保險業(yè)務(wù)的同時提高甘肅省居民風(fēng)險自救能力的雙贏局面。

（三）提高災(zāi)害救助效率

在災(zāi)害救助體系中引入保險手段，也有助于提高災(zāi)害救助效率。首先商業(yè)保險的理賠速度要快于政府的救助，政府的救助通常需要經(jīng)過層層審批，因此除非是大災(zāi)，通常相關(guān)救助資金的撥付均需要經(jīng)過較長的審批期，而商業(yè)保險則在能確定損失金額后馬上進(jìn)入理賠程序，能夠及時補(bǔ)償受災(zāi)損失；其次商業(yè)保險能夠通過再保險的方式將風(fēng)險進(jìn)行全國甚至全球范圍內(nèi)的分散，保障損失賠償，而政府救助會受制于本級和上級政府的財政收入制約；最后在政府救助這一公共產(chǎn)品供給過程中引入商業(yè)保險這一市場分配機(jī)制，有助于增加競爭，提高政府災(zāi)害救助效率，在一定程度上起到干預(yù)災(zāi)害風(fēng)險管理中的市場失靈和政府失靈的作用。

[1]孫祁祥，孫立明.保險經(jīng)濟(jì)學(xué)研究述評〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，2002（05）.

[2]王緒瑾．中國財產(chǎn)保險市場分析〔J〕．保險研究，2009（01）.

[3]羅綺梅，陳一佳．9.11事件是如何賠償?shù)?？〔N/OL〕．新浪網(wǎng)，http://finance.sina.com.cn/zl/international/20140310/182118463388.shtml

[4]天津爆炸事件周邊居民損毀房屋誰來賠？〔N/OL〕．搜狐平臺，2015-08-18．＜ http://mt.sohu.com/20150818/n419151206.shtml＞

[5]2017年甘肅統(tǒng)計年鑒[OL〕.甘肅統(tǒng)計局.＜http://www.gstj.gov.cn/www/HdClsContentMain.asp?ClassId=104＞

[8]2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報〔R〕.國家統(tǒng)計局，2017（02）.

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1004-6070（2017）11-0076-05

◇作者信息：蘭州財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院保險系

◇責(zé)任編輯：張力恒

◇責(zé)任校對：張力恒