農業(yè)部經(jīng)管總站副站長

農村金融改革的主攻方向究竟何在？
——略談發(fā)展新型農村合作金融的路徑和目標

農業(yè)部經(jīng)管總站副站長趙鐵橋

近年來，圍繞農村金融改革問題，從上到下出臺了不少政策措施，但多數(shù)都是從涉農金融機構如何服務好“三農”上下功夫，而最需要發(fā)展的真正意義上的新型農村合作金融方面卻少有“硬招兒”、“實招兒”，這不能不說有些令人遺憾。

在我國之所以要發(fā)展新型農村合作金融，是因為多年來農村普惠金融供給嚴重短缺，滿足不了普通小農和各類新型農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展生產(chǎn)的資金需求，我國最需要獲得普惠金融服務的“三農”領域，恰恰是供給最短缺的領域。農村金融機構日趨“離農”，商業(yè)銀行“不為”、政策性銀行“不能”、郵政儲蓄“分流”、農村信用社“不姓合”改“姓農商行”，形成了供給約束型的農村金融市場，農村金融生態(tài)環(huán)境失衡，小農等弱勢群體被正規(guī)金融機構排斥在外，難以獲得有效的金融服務。正是這種外部金融供給的嚴重缺失，誘發(fā)了內源性金融創(chuàng)新，逼迫農民自我組織起來，通過合作社的組織和制度優(yōu)勢，開展資金互助合作，以滿足農民生產(chǎn)性融資需求。也可以說，現(xiàn)實中最需要、最有生命力的農村合作金融，恰恰是目前我國農村金融體制中最薄弱的一塊，也是整個農村金融機構體系中最缺失、最失衡的一條短腿或短板。

探索發(fā)展新型農村合作金融，穩(wěn)妥開展農民合作社內部信用合作試點是黨中央、國務院提出的明確要求。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“允許合作社開展信用合作”。2015年中央1號文件提出：“積極探索新型農村合作金融發(fā)展的有效途徑，穩(wěn)妥開展農民合作社內部資金互助試點?！?016年中央1號文件進一步要求：“擴大在農民合作社內部開展信用合作試點的范圍，健全風險防范化解機制，落實地方政府監(jiān)管責任?！?/p>

按照中央深改辦的要求，在銀監(jiān)會牽頭領導下，近年來，農業(yè)部把合作社信用合作作為一項重點工作來抓，積極配合銀監(jiān)會相繼聯(lián)合下發(fā)了《關于引導農民合作社規(guī)范有序開展信用合作的通知》、《關于引導規(guī)范開展農村信用合作的通知》等文件，明確了農村信用合作的政策界限，要求地方摸底排查、分類清理、防控風險。農業(yè)部還組織開展了一次較大規(guī)模的合作社信用合作調研，形成了《農民合作社開展信用合作情況調研報告》。同時，配合銀監(jiān)會研究起草了《農民專業(yè)合作社開展信用合作試點方案》、《農民專業(yè)合作社開展信用合作業(yè)務指引》，并協(xié)助做好山東省與河北玉田、安徽金寨、湖南沅陵等1省3縣的合作社開展相關試點，目前試點工作有序推進，積累了有益經(jīng)驗。此外，一些地方也在當?shù)攸h委政府的支持下，自發(fā)開展了相關試點，全國約有2000多家合作社參與其中，都取得了良好效果。

從基層的實踐看，合作社開展信用合作對緩解成員貸款難、增強合作社服務能力作用明顯，深受農民歡迎。但是囿于合作社開展信用合作的法律地位缺失、監(jiān)管責任不明、社會認知不足等外部環(huán)境制約，以及內部人才缺乏、資金不足、規(guī)范不夠等問題，加之信用合作事關合作社持續(xù)健康發(fā)展、農民群眾切身利益和農村社會和諧穩(wěn)定，試點工作需要慎重穩(wěn)妥開展。筆者認為，至少要做到“三個兼顧”。

一要兼顧風險防范和創(chuàng)新發(fā)展。信用合作專業(yè)性強、風險大，從一開始就要明確底線和紅線。要始終堅持信用合作的基本原則，充分體現(xiàn)“限于成員內部、服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸股不吸儲、分紅不分息、風險可掌控”。合作社不得常年隨時大量吸收資金、變相對外吸儲放貸，禁止用于其他非生產(chǎn)性活動。在定好規(guī)矩、劃好邊界的前提下，成員權益、資金籌集、使用管理等方面，可以適當放開，賦予地方自主權，為基層實踐探索預留空間。

二要兼顧試點地區(qū)的代表性。各地資源稟賦和合作社發(fā)展水平各異，但農民群眾對金融需求是普遍的。試點應在東中西部，選擇一些工作有基礎、條件具備的地方開展。一是地方高度重視。當?shù)攸h委政府高度重視合作社工作，大力支持開展信用合作試點，具備監(jiān)管力量。二是試點方案明確。要制定周密細致、操作性強的農民合作社信用合作試點方案，對試點工作領導機制、信用合作管理辦法、試點工作實施內容和進度安排等方面有明確規(guī)定。三是工作基礎扎實。試點工作不是填補空白，應選擇有一定信用合作業(yè)務基礎、成員滿意度較高、合作社業(yè)務指導部門隊伍健全的地方開展試點，以取得良好的經(jīng)濟和社會效益。

三要兼顧試點合作社的產(chǎn)業(yè)選擇與發(fā)展水平。宜圍繞當?shù)刂鲗Мa(chǎn)品和特色產(chǎn)業(yè)，重點依托糧食、蔬菜、水果、畜禽養(yǎng)殖、花卉苗木等產(chǎn)業(yè)選擇試點合作社。同時，試點合作社要有一定的發(fā)展水平。一是合作社要規(guī)范。這是信用合作的前提和基礎。信用合作派生于生產(chǎn)合作，服務于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合作社必須有牢固的產(chǎn)業(yè)支撐，規(guī)章制度健全，運行機制完善，信用記錄良好，尤其在財務管理上公開透明。二是合作社要具備相應的管理能力。試點合作社需要具備管理、人才、風險防控等相應業(yè)務能力。成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會等組織機構健全、運轉有效；有威信高、能力強的領辦人，設立專門的信用合作業(yè)務部門，配備專門的財務會計人員；能夠從資金使用管理、民主決策、內部監(jiān)督等方面多重防控風險。三是不追求過高過大。只要合作社運行規(guī)范，具備相應的管理能力，且成員有強烈的資金需求，不論其自身規(guī)模大小，經(jīng)過一定程序，都應允許開展信用合作業(yè)務。資金籌集規(guī)模應以滿足成員需要為上限，不是越多越好，切忌片面追求“大盤子”。

那么，未來我國新型農村合作金融組織究竟應當選擇怎樣的發(fā)展路徑、終極形態(tài)目標為何？從多年來本人在農村調研的情況看，筆者以為，要補齊農村合作金融機構體系這塊短板、拉長農村合作金融機構體系這條短腿，恐怕應當著力沿著農民合作社內部信用合作和新型社區(qū)性農村合作金融組織兩個方向次第展開。農民合作社開展內部信用合作，著重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、以增強合作社服務能力為目標，堅持限于成員內部、服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸股不吸儲、分紅不分息的原則，在試點先行、總結經(jīng)驗的基礎上，積極穩(wěn)妥地加以推進。新型社區(qū)性農村合作金融組織，要在集體產(chǎn)權制度改革的基礎上，積極探索依托新組建的社區(qū)股份合作社，按照堅持社員制、社區(qū)封閉性原則，賦予其開展社區(qū)合作金融業(yè)務的特殊功能，著重于滿足廣大農村居民日常生產(chǎn)生活需求、以增強農村普惠金融服務能力為目標。在此基礎上，真正按照合作制原則，組建發(fā)展以服務小農和各類新型農業(yè)經(jīng)營主體為唯一目標的全國性的農民合作銀行體系，這才是我國農村金融改革應有的重點路徑目標和主攻方向，這也是符合今年中央金融工作會議提出的統(tǒng)籌發(fā)展商業(yè)性金融、開發(fā)性金融、政策性金融、合作性金融，構建多層次、廣覆蓋、有差異的金融機構體系，更好滿足實體經(jīng)濟多元化服務需求的改革大方向的。