楊 艷

(1. 中南民族大學 民族學與社會學學院, 湖北 武漢 430074; 2. 南陽師范學院, 河南 南陽 473061)

新時期獨龍族精準扶貧現(xiàn)狀與問題的調(diào)查

楊 艷1,2

(1. 中南民族大學 民族學與社會學學院, 湖北 武漢 430074; 2. 南陽師范學院, 河南 南陽 473061)

采用田野的方法,調(diào)查了獨龍族精準扶貧的現(xiàn)狀和落實過程中容易忽視的問題,提出了新時期推進精準扶貧工作的政策建議。

獨龍族精準扶貧; 現(xiàn)狀; 問題; 政策建議

獨龍族是我國28個人口較少民族之一,沿獨龍江流域河谷兩側(cè)而居,人口約7 000人,自稱“獨龍”,也稱“俅帕”“俅子”“曲洛”,是獨龍江流域最早的主人。過去,由于受麗江木氏土司、康普土千總、葉枝土千總、蓄奴主和歷代統(tǒng)治階級的重重壓迫和殘酷掠奪,獨龍族社會發(fā)展滯后,人口較少,生活十分貧困。直到1949年貢山解放,獨龍族才重獲新生。1952年,在周恩來總理的關(guān)懷下,根據(jù)本民族的意愿,廢除了“俅帕”“俅子”“曲洛”等稱謂,正式定名為獨龍族。其社會變革具有迅速、劇烈的特點。云南省怒江傈僳族自治州貢山獨龍族怒族自治縣獨龍江鄉(xiāng)是其唯一聚居區(qū),少數(shù)散雜居于維西、西藏察隅等地,緬甸境內(nèi)也有約十萬獨龍人,鄉(xiāng)內(nèi)馬庫村毗鄰緬甸北部。2009年末,該地區(qū)推進了包括產(chǎn)業(yè)扶貧在內(nèi)的“整鄉(xiāng)推進整族幫扶”工程,特別是2014年底獨龍江隧道全線通車后,基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等各方面均發(fā)生了翻天覆地的變化,整體式扶貧告一段落。2015年1月20日,習近平總書記在昆明親切會見了7名獨龍族代表,與他們共謀脫貧致富奔小康之路。2016年3—7月該鄉(xiāng)完成了全鄉(xiāng)的建檔立卡工作,展開了精準扶貧工作。那么,整體推進式扶貧遺留了哪些問題,當前推進精準扶貧的現(xiàn)狀和效果怎樣,如何從學理角度去分析精準扶貧后的獨龍社會?帶著上述問題,調(diào)研團隊在獨龍江鄉(xiāng)展開了田野工作。文中的新時期,是指傳統(tǒng)整體式扶貧后當前的精準扶貧與精準脫貧階段,因“十三五”處于進行時,尚未結(jié)束,所以以新時期指稱。該研究對于推進貧困少數(shù)民族地區(qū)同步全面小康具有積極意義,同時能為邊疆少數(shù)民族精準扶貧工作提供經(jīng)驗借鑒。

一、 田野點概況

獨龍江鄉(xiāng)位于貢山獨龍族怒族自治縣西北部,地處中緬、滇藏結(jié)合部,位于北緯27°31′～28°24′、東經(jīng)98°08′～98°30′之間。距縣城31 km,屬于貢山縣邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn),東鄰貢山縣丙中洛和茨開鎮(zhèn),西南與緬甸毗鄰,北靠西藏自治區(qū)察隅縣察瓦龍鄉(xiāng),國境線長97.3 km[1]1。全鄉(xiāng)沿獨龍江河谷居住,流域內(nèi)森林覆蓋率高達93%,地處中國著名橫斷山脈的高山峽谷地帶,境內(nèi)高黎貢山和擔當力卡山兩大山脈縱貫于獨龍江兩側(cè),形成了“兩山夾一江”的高山峽谷地貌和封閉式的地理環(huán)境。幫扶前,從12月至翌年4月,大雪封山、不能進出長達4個月之久。2014年底獨龍江公路全線貫通才結(jié)束了這一局面。獨龍江鄉(xiāng)是我國獨龍族唯一聚居地,獨龍族人口占全鄉(xiāng)總?cè)丝跀?shù)的99%,傈僳、怒、漢等其他民族占1%。鄉(xiāng)行政區(qū)劃面積共有1 939.94 hm2,占全縣總面積的44.3%,人口密度2.17人/hm2[1]66,為貢山縣面積最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn),轄馬庫、巴坡、孔當、獻九當、龍元和迪政當6個行政村,26個自然村落,42個村民小組。鄉(xiāng)政府所在地孔當村是游客的集散地和來往各村的中轉(zhuǎn)站,無論北上去獻九當、龍元和迪政當,還是南下到巴坡、馬庫都要在這出發(fā)和落腳,所以餐飲、住宿、集市商店均集中在孔當。

鄉(xiāng)內(nèi)糧食作物主要有玉米、水稻、土豆、洋芋、紅薯。因獨龍江鄉(xiāng)耕地特點是陡坡地多、耕作層薄、礫石多,所以對作物品種要求高。政府在2006年選擇的草果、花椒、茶葉和核桃等特色經(jīng)濟作物中,目前只有草果得到了普及,獨龍江鄉(xiāng)也被稱為“草果之鄉(xiāng)”。除此外,鄉(xiāng)政府還推廣種植了重樓、三七等中藥材。因獨龍族傳統(tǒng)種植理念是因地制宜、適宜生活需要,蔬菜種植主要進行間作與混種,目前常見玉米與黃瓜間作,還有南瓜、四季豆、向日葵等,能滿足自用的需求,還便于存放。主要飼養(yǎng)豬、黃山羊、獨龍雞和中蜂,基本以自用為主,特色養(yǎng)殖是獨龍牛,目前鄉(xiāng)政府建有一家養(yǎng)牛場,2014年投放371頭。獨龍牛屬野養(yǎng),對生態(tài)環(huán)境要求高。推進城鎮(zhèn)化進程和安居工程后,獨龍江生態(tài)環(huán)境發(fā)生了巨大改變,所以增加了獨龍牛的喂養(yǎng)難度,已基本無私人養(yǎng)殖。因為種植和養(yǎng)殖品種仍然較單一,所以平時不能滿足生活所需的糧食、蔬菜及生活用品,村民均從孔當村農(nóng)貿(mào)市場購買。本地商業(yè)化程度較低,本地獨龍族人經(jīng)營的商店很少,經(jīng)營餐飲、住宿的大多數(shù)為麗江人,運輸司機以大理和麗江的漢族、藏族居多,也有四川、貴州的漢族。政府補助金主要有農(nóng)村最低生活保障補助,每人每月標準第三檔到第一檔為133～153元不等;邊民補助1 000元/年,按住房發(fā)放,一房一份;除此之外,還有退耕還林補助。

二、 獨龍族精準扶貧的背景與現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計,2009年末全鄉(xiāng)處于整鄉(xiāng)、整族貧困狀態(tài),12個自然村350戶不通公路,31個自然村789戶飲水困難,通電率僅為29%,教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)建設(shè)嚴重滯后,沒有支柱產(chǎn)業(yè),自我發(fā)展能力弱,人均純收入916元[2]。2010年1月19日,中共云南省委、云南省人民政府在昆明召開獨龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進獨龍族整族幫扶專題會,從省級層面啟動了獨龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進獨龍族整族幫扶項目。至2014年末,全面組織實施完成了獨龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進獨龍族整族幫扶安居溫飽、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)、素質(zhì)提高和生態(tài)環(huán)境保護等工程和后兩年鞏固提升項目。獨龍江鄉(xiāng)通公路、建新居、通4G、溜索改橋,發(fā)生了翻天覆地的變化。需較長時間完成的社會轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,在這里只用了不到五年時間;作為產(chǎn)業(yè)扶貧重點的旅游業(yè)也實現(xiàn)了從無到有的質(zhì)變。雖然經(jīng)過整鄉(xiāng)推進、整族幫扶后,經(jīng)濟社會有了跨越式發(fā)展,但作為典型的邊境、山區(qū)、少數(shù)民族、貧困地區(qū),該鄉(xiāng)致貧原因復(fù)雜交織,素質(zhì)型貧困問題尤為突出,發(fā)展的內(nèi)生性不足,且整鄉(xiāng)推進脫貧缺乏精準性,扶貧任務(wù)仍然繁重而艱巨。在全國決勝全面小康的背景下,州、縣編制完成的《貢山縣獨龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進獨龍族整族幫扶后續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020)》和《獨龍江鄉(xiāng)脫貧摘帽攻堅方案》,涵蓋了安居溫飽鞏固、基礎(chǔ)設(shè)施完善、社會事業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、素質(zhì)強化和生態(tài)環(huán)境保護等6大工程20類53個項目,估算投資92 930萬元,并確定了獨龍江鄉(xiāng)2016年脫貧摘帽的精準扶貧目標[3]2。2016年3—7月,該鄉(xiāng)完成了精準扶貧初期貧困戶的建檔立卡工作,主要從以下6個方面展開了當前的精準扶貧工作。

1. 建檔立卡“回頭看”:摸清基本底數(shù),確保扶持對象精準

扶持對象精準,是精準扶貧的前提,是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)。在建檔立卡“回頭看”精準識別扶貧對象的具體工作中,圍繞“找出最貧困群眾”開展工作。為了抓對象精準,達到貧困條件確保納入,達到脫貧標準及時退出,實現(xiàn)貧困戶動態(tài)管理,駐村扶貧工作隊走村入戶調(diào)查,將不符合建檔立卡的農(nóng)戶剔除,入戶調(diào)查完成后展開評定工作,完成了建檔立卡戶、建檔立卡人口的精準識別,并造冊登記了《2016年獨龍江鄉(xiāng)建檔立卡貧困戶花名冊》《2016年各村貧困戶人數(shù)分解表》《2016年退出建檔立卡戶花名冊》。目前,全鄉(xiāng)建檔立卡戶數(shù)為133戶524人[4]2,重點通過生態(tài)補償,讓建檔立卡戶實現(xiàn)了“兩不愁三保障”*“兩不愁”指“不愁吃,不愁穿”?！叭Ｕ稀敝富踞t(yī)療保障,義務(wù)教育保障,“兩免一補”保障(免雜費、免書本費、補助寄宿生活費)。和“八有一超一受益”*“八有”即有穩(wěn)固住房,有飲用水,有電,有路通自然村,有義務(wù)教育保障,有醫(yī)療保障,有電視看,有收入來源或最低工生活保障;“一超”指家庭人均純收入超過國家扶貧標準。目前我國國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)給出,國家扶貧攻堅戰(zhàn)認定的貧困戶標準(農(nóng)村扶貧標準)按年人均收入2 300元計算。。

2. 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃:突出特色產(chǎn)業(yè),力求項目安排精準

按照發(fā)展產(chǎn)業(yè)“換窮業(yè)”的思路,在整體式扶貧中,已建設(shè)完成民族文化旅游特色村5個,建成觀景臺15個,種植草果40 000多畝、花椒8 700多畝、核桃5 000多畝、重樓1 400多畝,招養(yǎng)蜜蜂3 000多箱,投放獨龍牛680頭,建成獨龍原雞保護和擴繁基地1個、草果加工廠1個。精準扶貧階段,根據(jù)獨龍江鄉(xiāng)已完成易地扶貧搬遷的工作實際,按照“兩不愁,三保障”的目標要求,基層政府將重點放在“特色產(chǎn)業(yè)”上,上半年新增草果種植面積3 500畝,并投資200萬元,在龍元村種植25畝重樓,截至調(diào)研結(jié)束,目前正有序推進中。計劃到2020年,規(guī)?；纬梢圆莨?、重樓為主的種植業(yè)和以獨龍牛、獨龍蜂、獨龍雞為主的養(yǎng)殖業(yè),草果種植面積超過8萬畝、重樓種植面積超過4 000畝,黃金果種植面積達到2 000畝,獨龍?？倲?shù)超過3 000頭、獨龍蜂2萬箱、獨龍雞1萬只[4]4。

3. “五個一批”:編制脫貧計劃,確保措施到戶精準

(1) 教育脫貧一批。統(tǒng)籌各類教育發(fā)展,鞏固義務(wù)教育成果,提高學校標準化水平,實施14年免費教育(學前教育2年、義務(wù)教育9年、高中教育3年),爭取各類社會幫扶資金,大力幫扶獨龍江幼兒園學生35人,小學學生464人,初中學生249人,高中學生58人,大專及以上學生24人,保障就學條件,確保40戶建檔立卡戶子女普通高中年生均補助4 200元,學前教育年生均補助1 000元。實施獨龍江運動場大棚項目,推進義務(wù)教育學校標準化建設(shè)。圍繞獨龍江鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實施1 614人次勞動力技能培訓[5]7,對45歲以上的獨龍江鄉(xiāng)農(nóng)村勞動力開展農(nóng)村實用技術(shù)免費培訓,確保貧困戶戶均至少有1人掌握實用技術(shù)。

(2) 異地扶貧搬遷脫貧一批。在獨龍江整鄉(xiāng)推進獨龍族整族幫扶項目中已實施的安居房項目進行鞏固提升,針對分家分戶,有條件、有自籌能力的農(nóng)戶,計劃60戶的易地搬遷指標,由政府爭取貸款資金,對分戶無房、住房安全穩(wěn)定性差的農(nóng)戶戶均6萬元實施易地扶貧搬遷項目,確保獨龍江鄉(xiāng)人民群眾人人都有安全穩(wěn)固的住房。

(3) 發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批。立足獨龍江得天獨厚的地理環(huán)境,推動產(chǎn)業(yè)項目到村到戶,全面鞏固提升獨龍江鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,按照“因地制宜、突出特色、一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品、一戶一項目”的要求,不斷鞏固提升獨龍牛、獨龍雞、獨龍蜂、草果、重樓等種養(yǎng)殖業(yè)。實施種植滇重樓三年苗30畝,種植泡核桃1 142畝,種植兩年苗山藥12畝,種植草果三年苗40萬株、一年苗75萬株項目[5]9,增量和提質(zhì)并舉,科學管理,拓寬群眾致富產(chǎn)業(yè)和發(fā)展門路。

(4) 生態(tài)補償脫貧一批。以省林業(yè)廳確定貢山縣為生態(tài)補償脫貧示范縣的有利契機,結(jié)合獨龍江國家公園申報和建設(shè),讓群眾從生態(tài)保護中得到更多實惠。對有勞動力的所有建檔立卡戶及缺乏增收產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟不穩(wěn)定的非建檔立卡戶,聘請為生態(tài)管護員,每人每年補助10 000元作為保護生態(tài)的勞動報酬。繼續(xù)實施退耕還林436.4畝,實施國家級公益林補助3 335.7畝[6]10,確保具備條件的建檔立卡貧困戶實現(xiàn)生態(tài)脫貧。

(5) 社會保障兜底一批。對完全喪失勞動能力或部分喪失勞動能力的,通過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助仍無法擺脫貧困的家庭進行政策性保障兜底。目前全鄉(xiāng)還有低保戶907戶,其中:A類269戶全部納入政策兜底;B類428戶中的建檔立卡戶經(jīng)過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫扶仍然無法擺脫貧困的,經(jīng)過評定納入政策兜底;其余的C類210戶將逐步退出政策兜底范圍[6]1。

4. 部門整合:健全完善機制,強化資金整合

《云南省怒江州貢山縣獨龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進獨龍族整族幫扶后續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020)》是精準扶貧階段幫扶項目的落實重點,估算總投資92 930萬元。主要建設(shè)內(nèi)容為安居溫飽鞏固、基礎(chǔ)設(shè)施完善、社會事業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、素質(zhì)強化等五大工程。 該規(guī)劃實施中,省、州、縣各級政府和職能部門都參與到了項目建設(shè)和資金估算中, 進行了任務(wù)和責任的分工。 如新農(nóng)村建設(shè)的資金籌措牽頭和責任單位為云南省農(nóng)辦,對原建設(shè)完成的10個村落, 實施基礎(chǔ)設(shè)施的鞏固提升和查缺補漏,投資500萬元;美麗鄉(xiāng)村建設(shè)投資1 200萬元,資金籌措牽頭和責任單位為省財政廳; 省商務(wù)廳下拔了種植養(yǎng)殖業(yè)技術(shù)培訓經(jīng)費20萬元; 省人社廳投入勞動力轉(zhuǎn)移培訓經(jīng)費43萬元和廚藝技能培訓經(jīng)費8萬元; 省科技廳投入雙語科普經(jīng)費6萬元;上海在對口幫扶中,素質(zhì)提升項目滬滇對口幫扶資金到位320萬元,等等。 此外,縣政府在一部分項目到位資金的基礎(chǔ)上還進行了縣級資金整合。 如省農(nóng)辦下拔1個省級重點村(新農(nóng)村)的建設(shè)資金有45萬元,縣級整合45萬元,合計到位90萬元;省民宗委下拔了獨龍族博物館二期文物征集與布展項目資金180萬元, 縣級整合100萬元[7]16。 縣資金整合的主要方式是將項目落實到對口縣級部門,捆綁實施。 2016年上半年已整合了縣扶貧辦“柴改電”項目和縣林業(yè)局“以電代柴”項目資金各200萬元[8]5。 截至目前,項目已進入縣公共資源交易中心, 招投標完成后立即實施。

5. 人力資源整合:注重宣傳動員,打造整體合力

鄉(xiāng)級層面,充分發(fā)揮掛聯(lián)單位、駐村工作隊、村干部、大學生村官“四支隊伍”的作用,促進建檔立卡“回頭看”*開展建檔立卡“回頭看”工作,是為了進一步動態(tài)核實調(diào)整建檔立卡貧困戶和貧困人口,形成新的建檔立卡精準數(shù)據(jù)?！盎仡^看”嚴格按照國家脫貧標準,對農(nóng)戶收入、住房、財產(chǎn)等進行比較和評議,脫貧的銷號,不合標準的及時剔除,劃分遺漏的及時納入。和“掛包幫”*“掛包幫”指領(lǐng)導掛點,部門包村,干部幫戶。掛:領(lǐng)導掛點,要求省、市、縣主要領(lǐng)導分別掛鉤聯(lián)系1個以上扶貧開發(fā)區(qū),幫助其脫貧。包:部門包村,結(jié)合領(lǐng)導掛聯(lián)點,各級各部門分別掛包1個以上貧困村,幫助其脫貧。幫:干部幫戶,各級各部門干部職工在本單位本部門所掛包的村組內(nèi)確定1戶以上貧困戶為幫扶對象,為其進行幫扶。“轉(zhuǎn)走訪”*“轉(zhuǎn)走訪”為“轉(zhuǎn)作風走基層遍訪貧困村貧困戶”的簡稱。工作的雙推進、雙落實,群眾的積極主動性和內(nèi)生動力進一步發(fā)揮。同時,怒江州人民政府制定了人才引進、評價、選拔、獎勵等特殊政策,為貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)選好一把手,配強領(lǐng)導班子,注重選拔一批思想好、作風正、能力強的優(yōu)秀年輕干部和高校畢業(yè)生到貧困村工作。根據(jù)貧困村的實際需求精準選配第一書記、精準選派駐村工作隊,結(jié)合“掛包幫”“轉(zhuǎn)走訪”,組織實施好行動計劃。加強農(nóng)村致富帶頭人隊伍建設(shè),增強農(nóng)村脫貧第一線的核心力量。由各級黨委組織部門把脫貧攻堅、全面小康建設(shè)實績作為選拔任用干部的重要依據(jù),對工作實績突出的干部給予表彰并提拔使用,對措施不力、工作成效不好的黨政領(lǐng)導干部則進行及時調(diào)整。在個人層面,怒江州各級黨委、政府發(fā)動群眾、組織群眾,把貧困群眾作為脫貧開發(fā)的決策主體、建設(shè)主體、受益主體和監(jiān)督主體,認真落實群眾的知情權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)。動員群眾以投工投勞投料、換工互助等方式參與項目建設(shè),掀起自己家園自己建、自己家業(yè)自己創(chuàng)的熱潮,使農(nóng)民能以平等的身份參與到社會政治活動和市場經(jīng)濟競爭中,而不是被排斥在社會經(jīng)濟發(fā)展之外[9]31。

6. 層層監(jiān)督:傳導壓力,強化責任落實

嚴格落實“掛包幫”工作制度,切實把任務(wù)、責任落實到位。鄉(xiāng)建檔立卡“回頭看”工作領(lǐng)導小組在縣脫貧攻堅辦工作人員的指導、監(jiān)督下,順利完成了獨龍江鄉(xiāng)建檔立卡貧困戶剔除與補錄、貧困村信息錄入及貧困戶幫扶責任人、幫扶措施再認定、再修改,對“云南精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺”信息進行了更新和維護。同時,成立了以鄉(xiāng)紀委為首的督查監(jiān)督機制,按照任務(wù)推進情況,進行適時督查,對于工作情況滯后的進行約談和通報批評。省級層面,由云南省扶貧辦指導怒江州制定年度實施計劃,并進行備案管理。建設(shè)項目嚴格遵循項目建設(shè)基本程序,嚴把項目建設(shè)進度和質(zhì)量關(guān),堅決杜絕安全質(zhì)量事故。嚴格執(zhí)行扶貧項目資金管理制度,嚴禁挪用、擠占、貪污等違紀違法行為,確保扶貧資金在陽光下運行。此外,云南省委、省政府督查室定期對省級部門項目資金和政策落實情況、對怒江州項目推進情況等進行督查督辦,各級紀檢監(jiān)察、審計部門也全程參與到精準扶貧項目建設(shè)和資金使用的監(jiān)督工作中。

三、 獨龍族當前精準扶貧中存在的問題

伴隨著精準扶貧在獨龍江鄉(xiāng)的推進,調(diào)研團體在獨龍江鄉(xiāng)進行了為期3個多月的田野調(diào)查,除獨立調(diào)查,還包括跟隨扶貧工作隊進入每個村民小組,進行建檔立卡“回頭看”的表格復(fù)查。通過深度訪談、參與觀察和數(shù)據(jù)資料的收集發(fā)現(xiàn),精準扶貧的大部分內(nèi)容如建檔立卡、職業(yè)技能培訓、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、異地扶貧搬遷、生態(tài)補償,部門、資金和資源的整合等都得到了有效的落實,處于有序推進中,但在貧困對象瞄準和標準制定方面,存在著個別容易忽視的問題。

1. 混淆了精準扶貧與民政救濟

在精準扶貧中將A、B、C三類低保共907戶全部列入了扶貧計劃。A類全部納入政策兜底,B類經(jīng)過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫扶仍然無法擺脫貧困的,經(jīng)過評定納入政策兜底,C類逐步退出政策兜底。本文認為,精準扶貧所精確瞄準的對象應(yīng)只有B類和C類,A類屬于民政救濟范疇,不應(yīng)納入精準扶貧。以巴坡村為例,經(jīng)過村兩委干部、州、縣駐村扶貧干部長達4個月的入戶調(diào)查建檔立卡,對照標準層層把關(guān),最終列出了貧困戶名單共15戶53人。53人中鰥寡孤獨就有兩戶,為斯拉洛小組選出的貧困戶肖拉仙(女,獨龍族,86歲,無業(yè))和斯拉洛都(女,獨龍族,81歲,無業(yè)),無論從年齡還是生活現(xiàn)狀,該貧困戶都應(yīng)歸于民政救濟,而不應(yīng)列為精準扶貧建檔立卡貧困戶的幫扶項目。

所以,扶貧工作需要界定兩個問題:①將政府兜底的低保與精準扶貧區(qū)分開來,五保應(yīng)該是民政救濟的范疇,不屬于扶貧的對象,應(yīng)該歸民政部門作好輸血救助,這個劃分應(yīng)在精準扶貧中進行清晰界定,不能把民政救濟對象與扶貧對象混為一談。②扶貧資金要發(fā)揮造血功能,包括提供基礎(chǔ)設(shè)施社會平臺功能,不能急于使貧困戶達到脫貧標準而直接補助。扶貧是扶項目、扶基礎(chǔ)設(shè)施,而民政是對待特殊人群的生活保障,從內(nèi)容上也不能把扶貧和民政混為一談。只有扶貧扶對了人,才能見扶貧的成效,才能降低出現(xiàn)社會問題的機率。

2. 貧困標準的確定未體現(xiàn)本土特點和差異化

確認貧困戶是精準扶貧工作的第一步,要實現(xiàn)差異化幫扶、因族施策,首先需要在瞄準上做到差異化的貧困標準認定。表1是巴坡村建檔立卡“回頭看”的入戶調(diào)查表。

表1 巴坡村建檔立卡“回頭看”的入戶調(diào)查表

經(jīng)抽樣比對,該表格與貴州、湖北、甘肅等地的調(diào)查表格基本相同,各項指標均為全國評定的統(tǒng)一指標,其主要標準為各項收入水平,也是國內(nèi)界定貧困水平的唯一標準。西部邊疆少數(shù)民族地區(qū)畢竟不同于北方農(nóng)村、中部地區(qū),各民族的社會歷史發(fā)展都具有特殊性和文化差異性。所以,在如何做到精準上,貧困標準不應(yīng)大而化之,這樣會造成貧困原因不明和主次不分。應(yīng)該根據(jù)入戶村組特點設(shè)計更具地方針對性的社會指標,甚至可以把GNH(國民幸福指數(shù))列入指標體系,以此來衡量本地人的主觀發(fā)展意愿。畢竟貧困不僅指經(jīng)濟收入和物質(zhì)生活匱乏,還需要從文化、社會、政治各個角度來考量,運用綜合指標來界定貧困戶,可以有效避免政府初衷和農(nóng)戶打算難以“情投意合”的狀況。精準識貧、扶貧、脫貧,關(guān)鍵在一個“準”字,這個“準”字不僅指準確,更應(yīng)體現(xiàn)特點和地方性,如此方能做到因族、因地施策。

3. 信息收集主次不明造成致貧原因難以分析

大量的表冊(每個戶涉及表冊最多約20多種)需要基層來完成,為了強調(diào)責任,文件規(guī)定每條信息必須進村入戶采集?！敖n立卡‘回頭看’”文件要求嚴格,各村應(yīng)按規(guī)定做好《入戶調(diào)查登記表》《黨員評議登記表》《村(組)民會評議表》《村“兩委”貧困戶擬定會議記錄》《貧困戶初選名單公示》《貧困戶幫扶卡》,做到“一戶一檔一卡”。經(jīng)過識別程序,沒有納入建檔立卡的農(nóng)戶相關(guān)資料也要一并建立檔案備查。在按上述要求形成完整資料檔案的基礎(chǔ)上,各地可根據(jù)實際情況完善和豐富檔案資料。翔實的資料與表格對于精確瞄準扶貧對象十分必要,但如果表格和程序過多,不僅人力資源會消耗和浪費,更重要的是,信息收集主次不分會造成致貧原因不明。特別在指標設(shè)計方面,希望通過細致的設(shè)計把涉及扶貧的所有信息都打撈上來,但由于工作精力平均分配,重要信息卻因精力投入不足易被平庸化和忽視。

確定貧困標準后找出特貧戶并不難,關(guān)鍵是怎么扶。這就需要在具有地方特點的差異化表格設(shè)計中能分清主次,以便找出貧窮的主要原因,到底是“斷奶返貧”、因懶致貧、因酒致貧、因病致貧、因?qū)W致貧、因災(zāi)致貧等致貧原因的哪一種。只有如此,方能有針對性地出臺扶貧舉措,標本兼治。

四、 獨龍族精準扶貧工作的政策建議

2013年11月,習總書記首次提出“精準扶貧”時指出,扶貧要實事求是、因地制宜。所以,凡事講究實事求是才是解決貧困問題的鑰匙。傳統(tǒng)扶貧和當前的精準扶貧都不能僅止步于“吃飽、穿暖、住好”,應(yīng)因地制宜,找到發(fā)展當?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)、完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軟硬條件的路徑和方法,使政府成為村民發(fā)展的支持者、扶持者、監(jiān)督者[10]47,從自我管理和農(nóng)村社區(qū)自主發(fā)展上,培養(yǎng)獨龍族人的自我可持續(xù)發(fā)展能力,方能變“被脫貧”為真正脫貧。針對獨龍族社會發(fā)展現(xiàn)狀與特點,可從三個方面著手。

1. 制度層面

堅持農(nóng)業(yè)強鄉(xiāng),培育特色產(chǎn)業(yè),推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,加快產(chǎn)業(yè)調(diào)整步伐,扶持民族地方特色產(chǎn)業(yè)。抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推進獨龍江鄉(xiāng)集鎮(zhèn)化進程。繼續(xù)實施科教興鎮(zhèn)戰(zhàn)略,推進教科文衛(wèi)等社會事業(yè)發(fā)展,豐富多元就業(yè)結(jié)構(gòu),積極穩(wěn)妥開展勞務(wù)輸入與輸出,健全社會醫(yī)療和保障體系,切實解決民生問題。結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略,創(chuàng)新旅游產(chǎn)業(yè)扶貧思路,包括整合“一帶一路”思想的歷史文化內(nèi)涵,實現(xiàn)民族旅游產(chǎn)品多樣化;結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)鏈,推動民族旅游產(chǎn)業(yè)的集群化;建立“一個主體三個聯(lián)合”的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制。著力加強政府建設(shè),構(gòu)建落實精準扶貧工作的制度保障;創(chuàng)新精準扶貧機制,貫徹落實民族幫扶政策;積極引導宗教力量,與社會主義意識形態(tài)相適應(yīng)。

2. 社會層面

生活現(xiàn)代化不等于社會發(fā)展,物質(zhì)脫貧不等于脫貧,對獨龍族進行幫扶只實現(xiàn)物質(zhì)現(xiàn)代化是遠遠不夠的,還必須形成健康的消費觀、法制觀、婚姻觀等一系列健康的人生觀和世界觀。因此,除加強政府宣傳力度外,還應(yīng)挖掘社會公益力量,積極發(fā)展社會公共事業(yè),特別是針對獨龍族失婚大齡或適齡男性村民的心理問題,如不健康生活觀、價值觀和婚姻觀問題,甚至是自殺問題,應(yīng)引入大量專業(yè)社工,按照社會工作實務(wù)接案、預(yù)估、計劃、介入、評估、結(jié)案的過程進行一對一的個案工作,對困難個體進行心理疏導和教育。還可聯(lián)合學術(shù)研究機構(gòu),長期駐村幫扶,特別在貧困的個案認定、標準界定和行政秩序的法制化上,發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究者的專業(yè)能力。此外,還應(yīng)提高社會關(guān)注度,發(fā)揮媒體作用,保護文化生態(tài)的原生性,吸納社會投資共建家園。

3. 個人層面

“以人為本”、實施人才扶貧是脫貧的根本?；鶎诱畱?yīng)從三個方面展開“人才扶貧”工作。①必須在經(jīng)濟建設(shè)的基礎(chǔ)上,重視引導當?shù)孛癖姌淞⒔】档暮诵膬r值體系,從自我管理和社區(qū)管理方面培養(yǎng)本地居民的自我可持續(xù)發(fā)展能力。②促使村民應(yīng)對發(fā)展機遇與挑戰(zhàn),開展勞動技能培訓,發(fā)展職業(yè)教育,使人才與現(xiàn)代社會管理對接,提升個體的自我發(fā)展能力;引導村民自治與文化自覺,逐步交還主體話語權(quán),宣揚社會主義核心價值觀,促進對中華民族共同體的認同。③完善村級干部擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部機制,讓一部分真正有能力的人才去農(nóng)村建功立業(yè),還要保持扶貧政策的長效機制,使扶貧工作實現(xiàn)人才化、制度化、科學化、延續(xù)化,從而真正實現(xiàn)獨龍族社會的可持續(xù)發(fā)展。

[ 1 ] 貢山縣地方志編纂委員會. 貢山獨龍族怒族自治縣志[M]. 北京:民族出版社, 2006.

[ 2 ] 黎鴻凱. 云南怒江獨龍江鄉(xiāng)六大幫扶工程造就六大改變[EB/OL]. (2015-07-29)[2017-06-10]. http:∥yn.yunnan.cn/html/2015-07/29/content_3842606.htm.

[ 3 ] 中共獨龍江鄉(xiāng)委員會,獨龍江鄉(xiāng)人民政府辦公室. 獨龍江鄉(xiāng)2016年度脫貧攻堅上半年工作推進情況匯報[R]. 怒江:獨龍江鄉(xiāng)人民政府, 2016-07-28.

[ 4 ] 獨龍江鄉(xiāng)人民政府辦公室. 獨龍江鄉(xiāng)“十三五”發(fā)展思路[R]. 怒江:獨龍江鄉(xiāng)人民政府, 2016-03.

[ 5 ] 獨龍江鄉(xiāng)人民政府辦公室. 獨龍江鄉(xiāng)政府工作報告[R]. 怒江:獨龍江鄉(xiāng)人民政府, 2016-03.

[ 6 ] 貢山縣扶貧攻堅領(lǐng)導小組辦公室. 2016年度貢山縣獨龍鄉(xiāng)脫貧摘帽攻堅方案[R]. 怒江:貢山縣扶貧辦, 2016-06-03.

[ 7 ] 貢山縣人民政府辦公室. 云南省怒江州貢山縣獨龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進獨龍族整族幫扶后續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020)[R]. 怒江:貢山縣人民政府, 2016-08-04.

[ 8 ] 中共獨龍江鄉(xiāng)委員會,獨龍江鄉(xiāng)人民政府辦公室. 貢山縣獨龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進獨龍族整族幫扶后續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020)[R]. 怒江:獨龍江鄉(xiāng)人民政府, 2016-07.

[ 9 ] 李長健,蔣詩媛,陳志科. 農(nóng)民發(fā)展權(quán)問題探析[J]. 沈陽大學學報, 2009,21(3):31-34.

[10] 王俊秋. 論我國的政府與慈善機構(gòu)的關(guān)系[J]. 沈陽大學學報, 2008,20(2):45-48.

【責任編輯曹一萍】

InvestigationonCurrentSituationandProblemsofDerungTargetedPovertyAlleviationintheNewPeriod

YangYan1,2

(1. School of Ethnology and Sociology, South-Central University for Nationalities, Wuhan 430074, China; 2. Nanyang Normal University, Nanyang 473061, China)

By using field method, the problems that are easily overlooked in the process of implementation were discussed. Some policy suggestions on how to promote the work of targeted poverty alleviation were put forward.

targeted poverty alleviation for Derung; current situation; problems; policy suggestion

2017-06-15

楊 艷(1977-),女,湖北荊州人,中南民族大學博士研究生,南陽師范學院副教授。

2095-5464(2017)06-0675-06

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