唐曉陽(yáng)　代凱

[摘要]隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，數(shù)據(jù)成為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。大數(shù)據(jù)給政府治理能力提升帶來(lái)了機(jī)遇，促進(jìn)公共決策科學(xué)化民主化、公共服務(wù)精細(xì)化人性化、公共管理透明化高效化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化法治化。目前，我國(guó)大數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制不健全、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、開(kāi)放共享程度較低、法治建設(shè)相對(duì)滯后、管理技術(shù)人才匱乏，使得大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用不充分，影響了政府治理能力的提升。為此，必須進(jìn)一步理順大數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放共享，健全網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)管理法治，加大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)力度，提升政府治理能力。

[關(guān)鍵詞]

大數(shù)據(jù)；政府治理能力；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2017）06007410

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，并與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的深度融合，使得人類社會(huì)進(jìn)入了大數(shù)據(jù)時(shí)代。雖然對(duì)“大數(shù)據(jù)”（Big Data）的確切定義尚未達(dá)成共識(shí)，但普遍認(rèn)為，“大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，正快速發(fā)展為對(duì)數(shù)量巨大、來(lái)源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)”

[1]。學(xué)術(shù)界用 “4V”來(lái)概括大數(shù)據(jù)的基本特征，即體量巨大（Volume）、類型繁多（Variety）、存取速度快（Velocity）、價(jià)值密度低（Value）[2]。

作為新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)，大數(shù)據(jù)已成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，掌握大數(shù)據(jù)就掌握了核心競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)高度重視大數(shù)據(jù)的發(fā)展與應(yīng)用，提出要建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)，實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。2015年國(guó)務(wù)院頒布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），2016年又頒布了《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。上述政策文件的出臺(tái)為促進(jìn)大數(shù)據(jù)的發(fā)展、推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”指明了方向。大數(shù)據(jù)在改變生產(chǎn)和生活方式的同時(shí)，也給政府治理能力提升帶來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代提升政府治理能力迎來(lái)的機(jī)遇

所謂政府治理能力，就是政府管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。提升政府治理能力，是深化行政體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)，而大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)注入了強(qiáng)大的動(dòng)力、提供了嶄新的途徑。據(jù)報(bào)道，我國(guó)的數(shù)據(jù)總量正在以年均50%以上的速度持續(xù)增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2020年在全球的占比將達(dá)到21%[3]。特別是物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、數(shù)據(jù)整合、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的新發(fā)展，不僅將重塑政府組織形態(tài)，推動(dòng)政府治理理念和治理模式進(jìn)步，而且為提升政府治理能力提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

（一）大數(shù)據(jù)有助于公共決策科學(xué)化民主化

決策科學(xué)是一切工作成功的前提，決策失誤則是最大的失誤。實(shí)現(xiàn)公共決策科學(xué)化、提高公共決策能力，要遵循基本的決策程序，運(yùn)用科學(xué)的決策方法。特別是重大行政決策必須遵循“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”的法定程序。其中，公眾參與既是推進(jìn)決策民主化的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的一個(gè)前提條件。大數(shù)據(jù)為公共決策科學(xué)化民主化提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和技術(shù)分析手段，為提升政府公共決策能力創(chuàng)造了條件。

1.大數(shù)據(jù)有助于公共決策民主化。大數(shù)據(jù)時(shí)代，拓展了公眾參與決策的渠道。只要政府能以更加開(kāi)放的心態(tài)，把公眾當(dāng)作合作伙伴，給公眾提供廣泛的參與機(jī)會(huì)，就能夠通過(guò)微信、微博等各種社交媒體收集到公眾的社會(huì)行為數(shù)據(jù)，并通過(guò)對(duì)這些社會(huì)行為數(shù)據(jù)的深度分析，了解公眾的價(jià)值取向和行為偏好，聽(tīng)到公眾的真知灼見(jiàn)，做到集思廣益，真正實(shí)現(xiàn)從“象征性參與”到“實(shí)質(zhì)性參與”的突破，促進(jìn)公共決策民主化，為公共決策科學(xué)化打下堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

2.大數(shù)據(jù)有助于公共決策科學(xué)化。大數(shù)據(jù)時(shí)代，夯實(shí)了公共決策的量化基礎(chǔ)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)軟件等相關(guān)技術(shù)分析工具，對(duì)所收集的碎片化、多樣化、價(jià)值度低的數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，就能夠揭示出傳統(tǒng)技術(shù)方式難以展現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象中的一些關(guān)聯(lián)關(guān)系，并預(yù)測(cè)其發(fā)展趨勢(shì)，為決策者有效處理復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題提供科學(xué)決策依據(jù)。大數(shù)據(jù)改變了過(guò)去那種依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、注重定性分析、粗放式的公共決策模式，形成依靠科技手段、重視數(shù)據(jù)收集和定量分析、精確化的公共決策模式，不斷推進(jìn)公共決策的科學(xué)化，建立大數(shù)據(jù)輔助決策的政府治理方式，健全用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的管理機(jī)制。

（二）大數(shù)據(jù)有助于公共服務(wù)精細(xì)化人性化

提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)重要職能，也是建設(shè)服務(wù)型政府的題中之義。它要求政府不僅要提供豐富的公共服務(wù)內(nèi)容，滿足公眾的不同需求偏好，而且要采取多樣的公共服務(wù)方式，尊重公眾的選擇權(quán)；不僅要提高公共服務(wù)的效率和速度，而且要提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。大數(shù)據(jù)特別是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為推進(jìn)公共服務(wù)精細(xì)化人性化、提升政府公共服務(wù)能力提供了重要支撐。

1.大數(shù)據(jù)有助于公共服務(wù)精細(xì)化。通過(guò)推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，建設(shè)政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，不斷完善政務(wù)服務(wù)信息資源系統(tǒng)，建立完善人口、電子證照、社會(huì)信用等相關(guān)信息庫(kù)，把涉及政務(wù)服務(wù)的證件數(shù)據(jù)、相關(guān)證明數(shù)據(jù)集成化和標(biāo)準(zhǔn)化，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)共享交換，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)信息資源跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)的互聯(lián)互通；同時(shí)，通過(guò)大力推進(jìn)電子公文和電子證件等在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用，進(jìn)行網(wǎng)上驗(yàn)證核對(duì)，讓數(shù)據(jù)信息多跑路，讓公眾少跑腿。通過(guò)簡(jiǎn)化服務(wù)事項(xiàng)、優(yōu)化服務(wù)流程、提高服務(wù)效率，避免服務(wù)對(duì)象重復(fù)提交材料和循環(huán)證明，縮短辦理時(shí)限，降低辦事成本，促進(jìn)政府公共服務(wù)能力的提升，為公眾提供方便、高效、精細(xì)化的公共服務(wù)。

2.大數(shù)據(jù)有助于公共服務(wù)人性化。通過(guò)推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，在全面梳理政府部門(mén)直接面向公眾提供的各種服務(wù)事項(xiàng)，規(guī)范其名稱、條件、材料、流程、時(shí)限等相關(guān)要素的同時(shí)，將教育醫(yī)療、戶籍戶政、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、住房保障等民生服務(wù)事項(xiàng)全面推行網(wǎng)上辦理（同時(shí)保留一定數(shù)量的實(shí)體辦事大廳）。上述舉措既能夠抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，又能夠更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效、內(nèi)容豐富的服務(wù)。通過(guò)對(duì)政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)的分析，提前把握和判斷人民群眾的辦事需求，在滿足公眾一般化的公共服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，采取有針對(duì)性的措施，提供智能化、人性化服務(wù)，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，變單一服務(wù)為多元服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)精細(xì)化，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。比較典型的是公安部決定從2017年7月1日起，全國(guó)所有縣市全面實(shí)施居民身份證異地辦理，包括證件到期換領(lǐng)、損壞換領(lǐng)、丟失補(bǔ)領(lǐng)。這項(xiàng)工作的開(kāi)展與政務(wù)服務(wù)信息資源互認(rèn)共享，服務(wù)事項(xiàng)跨地區(qū)遠(yuǎn)程辦理、跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)辦理、跨部門(mén)協(xié)同辦理，逐步形成全國(guó)一體化服務(wù)體系，節(jié)約了公眾的辦事成本，體現(xiàn)了公共服務(wù)精細(xì)化人性化的要求，必將受到公眾的歡迎。endprint

（三）大數(shù)據(jù)有助于公共管理透明化高效化

公開(kāi)透明是廉潔政府、效能政府的基本特征。全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，讓政務(wù)公開(kāi)內(nèi)容覆蓋權(quán)力運(yùn)行全流程、公共管理和政務(wù)服務(wù)全過(guò)程，是深化行政體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)；同時(shí)，不斷提高政府管理效能，做到精兵簡(jiǎn)政，也是深化行政體制改革的主要目的之一。大數(shù)據(jù)為建設(shè)廉潔政府、效能政府，提升政府公共治理能力特別是監(jiān)督能力奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

1.大數(shù)據(jù)有助于公共管理透明化。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的不斷進(jìn)步特別是自媒體的普及，公眾可以隨時(shí)在網(wǎng)絡(luò)上無(wú)背景地交流，平等地表達(dá)自己的意見(jiàn)和建議。各級(jí)政府通過(guò)建立完善門(mén)戶網(wǎng)站，全面公開(kāi)政務(wù)服務(wù)信息，不斷推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)透明、公開(kāi)、共享，打通信息孤島，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)民主”。這樣不僅有助于公眾表達(dá)自己的利益訴求和對(duì)公共事務(wù)的看法，而且有助于提高政府工作透明度，促進(jìn)公共管理透明化。尤其是通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，能夠?qū)补芾淼囊恍╋L(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（如公共資源交易招投標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)的圍標(biāo)、陪標(biāo)現(xiàn)象）及時(shí)進(jìn)行監(jiān)控，并采取相應(yīng)的對(duì)策措施，提高監(jiān)督能力，讓那些想搞腐敗的人不能腐敗，促進(jìn)廉潔政府建設(shè)。

2.大數(shù)據(jù)有助于公共管理高效化。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，在促進(jìn)政務(wù)服務(wù)規(guī)范化的同時(shí)，通過(guò)對(duì)政府部門(mén)（尤其是窗口單位）政務(wù)服務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，就能夠了解不同崗位完成工作量的多少、哪些崗位業(yè)務(wù)比較繁忙、哪些崗位業(yè)務(wù)相對(duì)輕松，了解所在崗位人員個(gè)人業(yè)務(wù)熟練的情況及辦事效率的高低。此外，還能夠了解不同時(shí)間段公眾來(lái)辦理業(yè)務(wù)的情況（比如邊檢、過(guò)境等），采取有針對(duì)性的對(duì)策措施，不斷提高公共服務(wù)的效率和水平，促進(jìn)公共管理的高效化，最終實(shí)現(xiàn)精兵簡(jiǎn)政。

（四）大數(shù)據(jù)有助于社會(huì)治理精準(zhǔn)化法治化

社會(huì)治理是社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)，也是國(guó)家治理的重要內(nèi)容和政府的重要職能。提高政府的社會(huì)治理能力，要求政府關(guān)注民生問(wèn)題，切實(shí)解決老百姓的公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、住房保障等一系列問(wèn)題，讓公眾有更多的獲得感；要求政府注意安全問(wèn)題，切實(shí)解決社會(huì)矛盾，化解社會(huì)危機(jī)，讓公眾有更多的安全感。大數(shù)據(jù)為有效處理復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理、促進(jìn)社會(huì)治理精準(zhǔn)化法治化提供了新的手段。

1.大數(shù)據(jù)有助于社會(huì)治理精準(zhǔn)化。政府部門(mén)利用網(wǎng)絡(luò)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)手段，不僅能夠暢通溝通渠道，深入了解社情民意，而且能夠收集許多社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的社會(huì)輿情大數(shù)據(jù)，進(jìn)行分析、研判，并根據(jù)研判結(jié)果，甄別各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，及早采取應(yīng)對(duì)措施，及時(shí)化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)問(wèn)題，防止出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)，變被動(dòng)為主動(dòng)，真正做到源頭治理，提升政府監(jiān)測(cè)、預(yù)警、防范和化解能力。這種數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理，能促進(jìn)社會(huì)治理的精準(zhǔn)化，不斷提升政府應(yīng)急管理能力。

2.大數(shù)據(jù)有助于社會(huì)治理法治化。政府部門(mén)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，不僅能夠進(jìn)行法治宣傳教育，普及各種法律知識(shí)，而且能夠深入細(xì)致地解讀相關(guān)法律、法規(guī)、政策，及時(shí)回應(yīng)各種社會(huì)關(guān)切，把群眾合情合理合法的利益訴求依法依規(guī)解決好，不斷提升政府的公信力和治理能力，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)一些社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析、研判、解決，能夠發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律、法規(guī)及政策措施存在的漏洞，并及時(shí)進(jìn)行修改完善，真正做到良法善治，不斷促進(jìn)社會(huì)治理法治化。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代提升政府治理能力面臨的問(wèn)題

盡管大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨特別是與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相結(jié)合為提升政府治理能力帶來(lái)了機(jī)遇，但目前我國(guó)大數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制不健全、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、開(kāi)放共享程度較低、法治建設(shè)相對(duì)滯后、管理技術(shù)人才匱乏，各級(jí)政府對(duì)大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用還不夠充分，政府治理能力提升面臨不少挑戰(zhàn)。

（一）大數(shù)據(jù)體制機(jī)制不健全，影響政府調(diào)控能力的提升

近年來(lái)，我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展利用取得了顯著成效，特別是貴州省、杭州市等一些省市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展走在了全國(guó)的前列。與此同時(shí)，中央和地方出臺(tái)了多項(xiàng)扶持大數(shù)據(jù)發(fā)展的政策。其中，《綱要》作為指導(dǎo)我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展的第一份綱領(lǐng)性文件，充分體現(xiàn)了國(guó)家層面對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，為我國(guó)大數(shù)據(jù)應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的發(fā)展提供了行動(dòng)指南。但是，推動(dòng)大數(shù)據(jù)健康發(fā)展，還必須建立健全相應(yīng)的管理體制機(jī)制。目前我國(guó)大數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制已經(jīng)基本建立，但還不夠健全。

1.大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)眾多。2011年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意設(shè)立了“國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室”，其牌子加掛在國(guó)務(wù)院新聞辦公室，并由國(guó)務(wù)院新聞辦公室主任兼任主任。省級(jí)以下政府也設(shè)立了“地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室”。2017年6月1日實(shí)施的《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》，將互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理主管部門(mén)由“國(guó)務(wù)院新聞辦公室”調(diào)整為“國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室”，明確了互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法的主體為各級(jí)互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，賦予其對(duì)違反有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理法律法規(guī)規(guī)章的行為實(shí)施行政處罰的權(quán)責(zé)。此外，為發(fā)揮地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的屬地管理作用，將原來(lái)的國(guó)家和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級(jí)管理體制，調(diào)整為三級(jí)或四級(jí)管理體制。2014年2月，“中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組”成立，習(xí)近平親自擔(dān)任組長(zhǎng)，其辦事機(jī)構(gòu)為“中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任則由國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室主任兼任。該機(jī)構(gòu)規(guī)格高，權(quán)威性大，有利于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

公安機(jī)關(guān)內(nèi)部還成立了相應(yīng)的“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督管理部門(mén)”。此外，根據(jù)2016年9月頒布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》的規(guī)定，由“促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議”（其成員單位包括國(guó)家發(fā)展改革委、中央編辦、財(cái)政部、國(guó)家網(wǎng)信辦等）負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政務(wù)信息資源共享工作。可以看出，目前我國(guó)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)信息和大數(shù)據(jù)管理的部門(mén)十分眾多。

2.存在著職責(zé)權(quán)限交叉。網(wǎng)絡(luò)信息和大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用發(fā)展，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各個(gè)方面，需要由多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)各自的業(yè)務(wù)管理，乃是情理之中的事情，無(wú)可厚非。問(wèn)題的關(guān)鍵是要將各個(gè)管理部門(mén)之間的權(quán)責(zé)邊界劃分清楚，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)，權(quán)責(zé)一致。由于各種原因，目前我國(guó)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)信息和大數(shù)據(jù)管理的各個(gè)部門(mén)之間還存在著職能交叉、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管過(guò)程中“有利可圖掙破頭、要負(fù)責(zé)任踢皮球”，該管的沒(méi)管住、沒(méi)管好、沒(méi)管到位，不該管的又管得過(guò)多、過(guò)緊、過(guò)細(xì)，嚴(yán)重影響監(jiān)管效能的提高以及大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用。雖然我國(guó)各級(jí)政府、公共部門(mén)匯聚了存量大、質(zhì)量好、增長(zhǎng)速度快、與公眾關(guān)系密切的海量數(shù)據(jù)資源，但由于條塊分割、部門(mén)壁壘，體制機(jī)制不健全，并沒(méi)有充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源作為生產(chǎn)要素、無(wú)形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富應(yīng)有的作用，嚴(yán)重影響政府調(diào)控能力的提升。endprint

（二）大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，影響政府服務(wù)能力的提升

加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是提升政府治理能力的必要條件。大數(shù)據(jù)時(shí)代“無(wú)用數(shù)據(jù)”爆炸與“優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)”短缺并存的現(xiàn)狀以及大數(shù)據(jù)的價(jià)值低密度、碎片化的特征，要求政府大力促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)創(chuàng)新，提高從海量數(shù)據(jù)中獲取優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)并充分挖掘潛在價(jià)值的能力。

1.網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。與其他國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)的網(wǎng)民數(shù)量高達(dá)7億多，為全世界之最。然而，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍不夠廣，城鄉(xiāng)寬帶網(wǎng)絡(luò)普及水平不高，差異比較明顯。目前，尚未真正建成高速暢通、覆蓋城鄉(xiāng)、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、服務(wù)便捷的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，難以滿足業(yè)務(wù)量大、實(shí)時(shí)性高的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用需求。尤其是人均帶寬與國(guó)際先進(jìn)水平差距較大，網(wǎng)速慢、費(fèi)用貴，一直備受網(wǎng)民詬病。

2.數(shù)據(jù)交換平臺(tái)建設(shè)滯后。全國(guó)一體化的“國(guó)家大數(shù)據(jù)中心”尚處于規(guī)劃之中，還沒(méi)有真正建起來(lái)。雖然各級(jí)政府都建立了政府門(mén)戶網(wǎng)站，但是除了北京、上海、貴州、杭州、青島等，大多數(shù)地方都沒(méi)有建立統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，更沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)體系。同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站、政務(wù)信息共享網(wǎng)站、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站以及應(yīng)用軟件開(kāi)發(fā)建設(shè)嚴(yán)重滯后，更沒(méi)有形成覆蓋全國(guó)、多級(jí)互聯(lián)、綜合利用的數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)體系。

大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，不僅影響大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用水平，難以很好地發(fā)揮其在政府重大決策、社會(huì)治理中的作用，而且影響政府公共服務(wù)能力的提升，導(dǎo)致部分地方政府想為群眾提供一些服務(wù)事項(xiàng)，但因?yàn)榇髷?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施條件的限制而提供不了，心有余而力不足。尤其是尚未建立完善電子證照庫(kù)和統(tǒng)一身份認(rèn)證體系，難以實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)互認(rèn)共享，導(dǎo)致群眾辦事需要重復(fù)提交各種奇葩證明。

（三）大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享有限，影響政府協(xié)調(diào)能力的提升

目前，我國(guó)的數(shù)據(jù)信息資源基本掌握在各級(jí)政府部門(mén)手里。雖然北京、上海、廣州等城市在大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享方面，特別是政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享方面取得了一定成效，但是大多數(shù)數(shù)據(jù)信息資源還“深藏閨中”，開(kāi)放共享非常有限。尤其是政府部門(mén)還存在著不愿開(kāi)放、不敢開(kāi)放、不會(huì)開(kāi)放相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。

1.不愿開(kāi)放共享。一些政府部門(mén)沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的價(jià)值，把自己掌握和獲取的各種數(shù)據(jù)當(dāng)作部門(mén)利益甚至私有財(cái)產(chǎn)，不愿開(kāi)放讓其他部門(mén)共享，更不愿意向社會(huì)開(kāi)放共享。特別是政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)不僅開(kāi)放共享不足，開(kāi)放的種類、數(shù)量有限，大數(shù)據(jù)應(yīng)用范圍不廣，主要集中于公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、輿情監(jiān)控等少數(shù)領(lǐng)域，難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求。

2.不敢開(kāi)放共享。由于法治不健全，既沒(méi)有形成數(shù)據(jù)開(kāi)放共享相關(guān)的法治標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享原則、數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、可用性等做出強(qiáng)制的規(guī)范要求，加上有的政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享會(huì)引起信息安全、泄密等問(wèn)題，需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，不敢把自己掌握的數(shù)據(jù)資源向其他部門(mén)開(kāi)放共享，更不敢向社會(huì)開(kāi)放共享。

3.不會(huì)開(kāi)放共享。數(shù)據(jù)開(kāi)放共享是一項(xiàng)高度專業(yè)化的工作，不僅需要分級(jí)分類進(jìn)行，而且需要科學(xué)把握一個(gè)“度”。因此，必須要搞清楚哪些數(shù)據(jù)信息可以且應(yīng)當(dāng)開(kāi)放共享，哪些數(shù)據(jù)信息不能且不該開(kāi)放共享。如果該開(kāi)放共享而不開(kāi)放共享，就會(huì)引發(fā)“信息孤島”、“數(shù)據(jù)煙囪”等一系列問(wèn)題；相反，如果不該開(kāi)放共享而開(kāi)放共享，或者不該大范圍開(kāi)放共享而大范圍開(kāi)放共享，將會(huì)帶來(lái)更大損失，甚至危及國(guó)家安全。目前一些政府部門(mén)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享能力不強(qiáng)、水平不高，搞不清楚哪些數(shù)據(jù)信息該開(kāi)放共享，哪些數(shù)據(jù)信息不該開(kāi)放共享，從而不會(huì)開(kāi)放共享。

可以說(shuō)，各級(jí)政府掌握的海量數(shù)據(jù)大多處于“休眠”狀態(tài)，真正應(yīng)用于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、獲取數(shù)據(jù)“紅利”的不多，將大數(shù)據(jù)分析作為決策支撐、作為核心競(jìng)爭(zhēng)力而予以重視，并真正用來(lái)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新的政府部門(mén)更是屈指可數(shù)。特別是出于部門(mén)利益、信息安全的考量，政府部門(mén)在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)條件、公開(kāi)范圍等方面存在著較大的差異，無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享，這就造成了巨大的資源浪費(fèi)，給人民群眾辦事帶來(lái)諸多不便，嚴(yán)重制約著政府協(xié)調(diào)能力的提升。

（四）大數(shù)據(jù)法治建設(shè)滯后，影響政府執(zhí)行能力的提升

在強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的同時(shí)，必須充分考慮開(kāi)放共享的邊界，該公開(kāi)的必須公開(kāi)，該保密的必須保住，特別是必須做到依法依規(guī)開(kāi)放共享。否則，將造成嚴(yán)重的不良后果。為此，必須加強(qiáng)大數(shù)據(jù)法治建設(shè)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理法治建設(shè)方面已經(jīng)做出了一定的努力。《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》已于2017年6月1日正式實(shí)施；同時(shí)，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（2007年1月）、《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（2016年9月）、《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》（2017年5月）、《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見(jiàn)》（2013年）等一系列行政法規(guī)及法規(guī)性文件；另外，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室也頒布了《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，以及經(jīng)修訂后于2017年6月1日起施行的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》和《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》等一系列部門(mén)規(guī)章及法規(guī)性文件。這些法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和法規(guī)性文件，為促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享和加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理奠定了法律基礎(chǔ)，初步做到了有法可依、有章可循。但是，法治建設(shè)還不夠健全。

1.立法層次較低。目前，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)一部專門(mén)規(guī)范大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的法律，其他一些行政法規(guī)（如《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》）立法層次低、權(quán)威性不夠。一些部門(mén)規(guī)章和法規(guī)性文件層次更低、權(quán)威性更差，難以有效地對(duì)大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管進(jìn)行調(diào)整。

2.立法內(nèi)容不全。近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的迅猛發(fā)展，新技術(shù)新應(yīng)用不斷涌現(xiàn)，原來(lái)的法規(guī)涵蓋面太窄，內(nèi)容滯后。如原《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》主要針對(duì)門(mén)戶網(wǎng)站的管理，對(duì)微博、微信、客戶端等新媒體的監(jiān)管沒(méi)有涉及，難以對(duì)其依法監(jiān)管。同時(shí)，缺乏對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)、著作權(quán)的保護(hù)、用戶權(quán)益的保護(hù)和禁止互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者及其從業(yè)人員非法牟利等相關(guān)內(nèi)容的法律規(guī)定。endprint

3.執(zhí)法不夠嚴(yán)格。由于負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息管理的執(zhí)法部門(mén)較多，除了國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室外，還涉及公安機(jī)關(guān)等多個(gè)部門(mén)，根據(jù)2014年8月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》，授權(quán)重新組建的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法。在行政執(zhí)法過(guò)程中，不僅存在著工作推諉、行政不作為等現(xiàn)象，還存在著執(zhí)法人員濫用職權(quán)，執(zhí)法不公正、不規(guī)范、不嚴(yán)格現(xiàn)象，嚴(yán)重影響執(zhí)法公信力。

上述諸多法治不健全的狀況，不僅嚴(yán)重影響到政務(wù)數(shù)據(jù)的公開(kāi)共享，而且對(duì)社會(huì)上經(jīng)常發(fā)生的個(gè)人信息資料大量泄漏、非法買(mǎi)賣(mài)等嚴(yán)重侵犯?jìng)€(gè)人隱私的現(xiàn)象，難以進(jìn)行有效的監(jiān)管，并依法進(jìn)行懲處，導(dǎo)致行政執(zhí)法難以到位，影響政府執(zhí)行能力的提升。

（五）大數(shù)據(jù)人才十分匱乏，影響政府監(jiān)管能力的提升

一切競(jìng)爭(zhēng)歸根結(jié)底都是人才的競(jìng)爭(zhēng)。大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用是一項(xiàng)涉及多部門(mén)、多層次、多學(xué)科的系統(tǒng)工程，大量的規(guī)劃、決策、組織、協(xié)調(diào)、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)、監(jiān)管工作貫穿于系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行的全過(guò)程，其背后蘊(yùn)含的專業(yè)技術(shù)知識(shí)是一般公眾難以掌握的，需要一支多層次、多專業(yè)的技術(shù)人才隊(duì)伍來(lái)承擔(dān)這一系列的工作。特別是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化政府服務(wù)和監(jiān)管，提高行政效能，需要一大批既懂得公共管理、公共服務(wù)理論知識(shí)又熟練掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)知識(shí)的復(fù)合型人才。這就對(duì)政府治理能力的提升提出了挑戰(zhàn)，對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)提出了更高的素質(zhì)要求。恰恰在這方面，目前我國(guó)還存在著不足。

1.大數(shù)據(jù)專業(yè)人才匱乏。我國(guó)真正掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)知識(shí)的專業(yè)人才嚴(yán)重不足，既熟悉大數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識(shí)，又了解公共管理、公共服務(wù)理論知識(shí)并熟悉政府工作流程的人，更是少之又少。上述現(xiàn)實(shí)不僅嚴(yán)重制約著我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且影響著大數(shù)據(jù)技術(shù)在公共事務(wù)管理和政府服務(wù)方面的應(yīng)用。

2.大數(shù)據(jù)管理人才匱乏。我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中懂得公共管理、公共服務(wù)理論知識(shí)的人很多，但同時(shí)熟練掌握大數(shù)據(jù)管理相關(guān)技術(shù)知識(shí)的人比較匱乏，嚴(yán)重影響到政府監(jiān)管能力的提升。特別是在環(huán)保、食品藥品安全等重點(diǎn)領(lǐng)域，由于大數(shù)據(jù)監(jiān)管人才嚴(yán)重不足等多種原因，引入大數(shù)據(jù)監(jiān)管，主動(dòng)查處各種違法違規(guī)行為的不多，主要靠群眾舉報(bào)、被動(dòng)查處，不僅嚴(yán)重影響政府服務(wù)和監(jiān)管效率，而且嚴(yán)重影響政府監(jiān)管能力的提升。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代提升政府治理能力的對(duì)策

提升政府治理能力，既要緊緊抓住大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來(lái)的機(jī)遇，充分利用大數(shù)據(jù)提供的技術(shù)支撐，不斷創(chuàng)新政府管理理念和管理方式，又要順應(yīng)大數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢(shì)，緊跟大數(shù)據(jù)的發(fā)展步伐，積極應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)。特別是要堅(jiān)持以人民為中心的理念，推動(dòng)政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通和公共數(shù)據(jù)共建共享，進(jìn)一步發(fā)揮大數(shù)據(jù)在政府治理和公共服務(wù)中的重要作用，不斷提升政府治理能力和服務(wù)水平。

（一）貫徹落實(shí)大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善管理體制機(jī)制

黨的十八屆五中全會(huì)提出要實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院也頒布了《綱要》。黨中央和國(guó)務(wù)院已經(jīng)對(duì)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)發(fā)展做好了頂層設(shè)計(jì)。對(duì)各地區(qū)、各層級(jí)政府而言，關(guān)鍵是要采取有力措施，認(rèn)真貫徹落實(shí)。這既是促進(jìn)大數(shù)據(jù)健康發(fā)展的需要，也是提升政府治理能力的需要。

1.貫徹落實(shí)《綱要》。該綱要明確提出了我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)體系，指出“在未來(lái)5至10年打造精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作的社會(huì)治理新模式；建立運(yùn)行平穩(wěn)、安全高效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制；構(gòu)建以人為本、惠及全民的民生服務(wù)新體系；開(kāi)啟大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新格局；培育高端智能、新興繁榮的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新生態(tài)”[1]。同時(shí)，提出了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間布局、大數(shù)據(jù)在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用重點(diǎn)和保障措施等?！耙环植渴?，九分落實(shí)”，大數(shù)據(jù)發(fā)展的藍(lán)圖繪就之后，關(guān)鍵是要認(rèn)真抓落實(shí)。除了要按照統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)全國(guó)各地大數(shù)據(jù)的發(fā)展步伐，避免大數(shù)據(jù)建設(shè)一哄而起，各自為政、自成體系、重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，造成浪費(fèi)之外，還特別要注意抓住在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用重點(diǎn)和保障措施，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，來(lái)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，不斷改進(jìn)公共服務(wù)，提高政府的治理能力和服務(wù)水平。

2.完善大數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制。為了加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建有利于數(shù)據(jù)信息開(kāi)放共享和安全監(jiān)管的體制機(jī)制，克服過(guò)去那種多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一的“九龍治水”局面，需要在進(jìn)一步厘清各個(gè)管理部門(mén)之間職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)專門(mén)的大數(shù)據(jù)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，廣東省、貴州省等進(jìn)行了有益的嘗試，紛紛成立了大數(shù)據(jù)管理服務(wù)專門(mén)機(jī)構(gòu)。盡管各地機(jī)構(gòu)的名稱不同（有的叫“大數(shù)據(jù)管理局”，有的叫“大數(shù)據(jù)管理服務(wù)局”），級(jí)別各異（有的是廳級(jí)，有的是處級(jí)、科級(jí)），其管理對(duì)象、管理職能、管理范圍大致相同，有利于實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)管理服務(wù)的統(tǒng)一。

（二）加強(qiáng)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好物質(zhì)條件

加強(qiáng)大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用，提升政府治理能力，必須要有良好的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，為提升政府服務(wù)能力創(chuàng)造良好的物質(zhì)條件。否則，利用大數(shù)據(jù)提升政府服務(wù)能力，將成為一句空話。

1.完善寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。要盡快落實(shí)好國(guó)務(wù)院的要求，建設(shè)高速暢通、覆蓋城鄉(xiāng)、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、服務(wù)便捷的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，拓展網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，逐步滿足業(yè)務(wù)量大、實(shí)時(shí)性高的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用需求，為網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)提供支撐和保障。2018年6月底前，基本具備跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的支撐服務(wù)能力。為此，必須加快寬帶網(wǎng)絡(luò)升級(jí)改造，推進(jìn)光纖入戶，統(tǒng)籌提高城鄉(xiāng)寬帶網(wǎng)絡(luò)普及水平和接入能力。同時(shí)，要超前布局下一代互聯(lián)網(wǎng)，加快建設(shè)新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施。

2.建設(shè)國(guó)家大數(shù)據(jù)中心。根據(jù)國(guó)家工信部相關(guān)人士透露，我國(guó)將建設(shè)全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心，“引導(dǎo)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施向綠色集約、規(guī)模適度、高速互聯(lián)的方向發(fā)展”[3]?！墩?wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》也要求，“圍繞落實(shí)國(guó)家政務(wù)信息化工程相關(guān)規(guī)劃，建設(shè)‘大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)，形成覆蓋全國(guó)、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺(tái)，建立物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯(lián)的政務(wù)信息資源大數(shù)據(jù)，構(gòu)建深度應(yīng)用、上下聯(lián)動(dòng)、縱橫協(xié)管的協(xié)同治理大系統(tǒng)”[4]。為此，要依托政府門(mén)戶網(wǎng)站，整合各類數(shù)據(jù)和資源，建立統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，還要積極推動(dòng)政務(wù)云集約化建設(shè)，推進(jìn)平臺(tái)服務(wù)向移動(dòng)端、自助終端延伸，為公眾提供方便、快捷、多樣的辦事渠道，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的全覆蓋。endprint

需要說(shuō)明的是，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以采取“政府自建”的方式，也可以采取“社會(huì)共建”的方式。前者有利于避免重復(fù)分散建設(shè)，特別是通過(guò)建設(shè)國(guó)家大數(shù)據(jù)中心，承載政府信息化平臺(tái)及政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用，能促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源和社會(huì)數(shù)據(jù)資源的高效流通和充分利用，支撐社會(huì)各行業(yè)的發(fā)展；后者通過(guò)共建共享，采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，有利于引導(dǎo)和吸引社會(huì)資本參與大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)工程、應(yīng)用開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)。為此，必須完善社會(huì)投資參與的相關(guān)制度，完善政府購(gòu)買(mǎi)信息化服務(wù)的相關(guān)政策。

（三）推動(dòng)大數(shù)據(jù)信息開(kāi)放共享，整合政務(wù)信息系統(tǒng)

加強(qiáng)大數(shù)據(jù)治理，解決好數(shù)據(jù)碎片、數(shù)據(jù)割據(jù)和數(shù)據(jù)孤島等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放共享，對(duì)于充分挖掘和利用大數(shù)據(jù)背后的潛在價(jià)值，充分發(fā)揮其在提升政府治理能力方面的作用至關(guān)重要。要采取有效措施推進(jìn)大數(shù)據(jù)信息開(kāi)放共享，打通數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島，充分釋放數(shù)據(jù)信息紅利。為此，必須加快推進(jìn)政務(wù)信息化工程建設(shè)，

依據(jù)“以共享為原則、不共享為例外，需求導(dǎo)向、無(wú)償使用，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌建設(shè)，建立機(jī)制、保障安全”的原則，通過(guò)整合政務(wù)信息系統(tǒng)，努力實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源共享[4]。

1.加快數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)。為了實(shí)現(xiàn)信息共享，各地、各部門(mén)的政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源必須統(tǒng)一接入國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)。首先，通過(guò)開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)和督查，摸清各地區(qū)、各部門(mén)政務(wù)信息系統(tǒng)的基本情況，對(duì)長(zhǎng)期處于閑置以及與實(shí)際業(yè)務(wù)脫節(jié)嚴(yán)重的政務(wù)信息系統(tǒng)及時(shí)清理，積極推動(dòng)各地區(qū)、各部門(mén)處于分散隔離狀態(tài)的政務(wù)信息系統(tǒng)加快整合。其次，建立全國(guó)政務(wù)信息資源目錄體系和政務(wù)信息共享標(biāo)準(zhǔn)體系，由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家網(wǎng)信辦等部門(mén)牽頭，建設(shè)全國(guó)政務(wù)信息共享網(wǎng)站，建立完善電子證照庫(kù)和統(tǒng)一身份認(rèn)證體系。再次，各地區(qū)、各部門(mén)要結(jié)合實(shí)際統(tǒng)籌推進(jìn)本地區(qū)、本部門(mén)的政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作，將整合后的政務(wù)信息系統(tǒng)接入國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府政務(wù)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)互認(rèn)共享。最后，圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極實(shí)施信息惠民工程。國(guó)務(wù)院已決定在80個(gè)城市推進(jìn)“一號(hào)一窗一網(wǎng)”試點(diǎn)，并要求試點(diǎn)城市在2017年底前初步實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)的政務(wù)服務(wù)。

2.加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息安全監(jiān)管。對(duì)于數(shù)據(jù)信息特別是政務(wù)數(shù)據(jù)，該開(kāi)放共享的必須開(kāi)放共享，而該保密的也必須依法保住。尤其要切實(shí)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)信息的安全監(jiān)管，防范不法勢(shì)力和組織對(duì)網(wǎng)絡(luò)的攻擊破壞，使網(wǎng)絡(luò)處于穩(wěn)定可靠的運(yùn)行狀態(tài)。一方面，要強(qiáng)化政務(wù)信息資源共享網(wǎng)絡(luò)安全管理。不僅要明確安全責(zé)任，強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源在采集、存儲(chǔ)、應(yīng)用和開(kāi)放共享等環(huán)節(jié)的安全保護(hù)，而且要加強(qiáng)安全監(jiān)管，尤其要依法加強(qiáng)對(duì)信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)交易行為的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊非法泄露和出賣(mài)數(shù)據(jù)信息，侵犯?jìng)€(gè)人隱私、損害公民合法權(quán)益等違法行為，推動(dòng)數(shù)據(jù)信息依法有序公開(kāi)共享。另一方面，要提升信息安全保障能力。按照國(guó)家信息安全等級(jí)保護(hù)制度的相關(guān)要求，進(jìn)一步強(qiáng)化信息安全建設(shè)，健全“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”安全保障體系，重點(diǎn)加強(qiáng)政府和涉密信息系統(tǒng)的安全管理。此外，要全面依法加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)，不僅要制定個(gè)人的信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，依法規(guī)范服務(wù)商對(duì)用戶信息收集、儲(chǔ)存及使用行為，而且要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者依法履行保護(hù)用戶個(gè)人信息義務(wù)的監(jiān)督，加大對(duì)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密以及個(gè)人隱私等重要數(shù)據(jù)的審查保護(hù)力度。

（四）不斷加強(qiáng)大數(shù)據(jù)法治建設(shè)，推進(jìn)依法有序管理

如果說(shuō)數(shù)據(jù)公開(kāi)、信息共享是建立透明政府的前提條件，那么健全法治、依法公開(kāi)則是大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享和健康發(fā)展的重要保證。政務(wù)數(shù)據(jù)信息的開(kāi)放共享，必然會(huì)存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，涉及國(guó)家安全、個(gè)人隱私與商業(yè)秘密保護(hù)等各種問(wèn)題。解決這些問(wèn)題的一個(gè)有效辦法就是加強(qiáng)法治建設(shè)，在數(shù)據(jù)公開(kāi)、信息共享和國(guó)家安全、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密保護(hù)之間找到一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。在這方面，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家重視網(wǎng)絡(luò)安全法治建設(shè)的一些做法值得借鑒。如美國(guó)在數(shù)據(jù)信息開(kāi)放共享進(jìn)程中，不僅在白宮設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)辦公室”，首席網(wǎng)絡(luò)官直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，而且先后通過(guò)了《信息自由法》、《電子信息自由法》、《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》、《開(kāi)放政府法》等多個(gè)法案，做到有法可依、有章可循。習(xí)近平在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上就提出，“要抓緊制定立法規(guī)劃，完善互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等法律法規(guī)，依法治理網(wǎng)絡(luò)空間，維護(hù)公民合法權(quán)益”[5]。我國(guó)必須加強(qiáng)大數(shù)據(jù)法治建設(shè)，完善法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)大數(shù)據(jù)利用的科學(xué)規(guī)范。

1.加快立法進(jìn)程，做到有法可依。通過(guò)“立、改、廢”等多種形式，科學(xué)立法，建立健全大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享、安全保護(hù)和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等法規(guī)制度。

首先，要盡快填補(bǔ)法律法規(guī)空白。一方面，要通過(guò)科學(xué)立法，明確政府部門(mén)數(shù)據(jù)信息公開(kāi)共享的范圍邊界、使用方式，厘清各部門(mén)數(shù)據(jù)信息管理的責(zé)任和權(quán)利，界定數(shù)據(jù)信息采集、傳輸、存儲(chǔ)、使用、開(kāi)放等各個(gè)環(huán)節(jié)安全保障的責(zé)任主體、范圍邊界和具體要求。另一方面，要加快立法進(jìn)程，提高立法層次，盡快填補(bǔ)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)信息管理存在的一些法律空白。尤其是要通過(guò)立法，加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和安全體系建設(shè)，明確電子證照、統(tǒng)一身份認(rèn)證、政務(wù)云、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以及電子證照、電子公文、電子簽章的法律效力，提升政府的網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障能力、監(jiān)管能力，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)可控原則下最大程度開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間數(shù)據(jù)信息資源的安全共享。其次，要及時(shí)修改現(xiàn)行法律法規(guī)。加快清理現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)信息管理的相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)修訂那些不適應(yīng)大數(shù)據(jù)信息公開(kāi)共享和推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的相關(guān)法律法規(guī)。國(guó)務(wù)院法制辦已將《中華人民共和國(guó)信息公開(kāi)條例》的修訂提上了議事日程，并在2017年6月公布了該條例修訂草案征求意見(jiàn)稿。我們認(rèn)為，還應(yīng)在此基礎(chǔ)上提高立法層次，由全國(guó)人大常委會(huì)制定《中華人民共和國(guó)信息公開(kāi)法》。與此同時(shí)，要廢除那些過(guò)時(shí)的、阻礙大數(shù)據(jù)信息公開(kāi)共享和推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的法律法規(guī)。通過(guò)以上措施，使互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、數(shù)據(jù)信息公開(kāi)共享、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等真正做到有良法可依、有善章可循，讓大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用涉及的數(shù)據(jù)采集、處理、保存、分析、利用每一個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的法規(guī)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以遵循。endprint

2.加大執(zhí)法力度，做到有法必依。雖然我國(guó)大數(shù)據(jù)信息管理法治不夠健全，立法層次不高，權(quán)威性不夠，但

出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)和政策規(guī)定，初步做到有法可依、有章可循。特別是《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》的正式實(shí)施，對(duì)于推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通，保障網(wǎng)絡(luò)安全，維護(hù)國(guó)家和公民的合法權(quán)益，建立多邊、民主、透明的網(wǎng)絡(luò)治理體系，具有重要意義。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》明確規(guī)定，被列入“不予共享”類的政務(wù)信息資源，必須有法律、行政法規(guī)和黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)。尤其是《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》，以行政執(zhí)法辦案為主線明確執(zhí)法程序，全面規(guī)范管轄、立案、調(diào)查取證、約談、聽(tīng)證、決定、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)的具體程序要求。在加快大數(shù)據(jù)信息管理立法進(jìn)程的同時(shí)，還必須做到嚴(yán)格執(zhí)行，不斷加大執(zhí)法力度，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。特別是對(duì)那些非法泄露和出賣(mài)數(shù)據(jù)信息，危害國(guó)家利益、公共安全，侵犯?jìng)€(gè)人隱私、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)欺詐、損害公民合法權(quán)益等違法犯罪行為，必須依法嚴(yán)懲。

（五）加強(qiáng)大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)，建設(shè)高素質(zhì)人才隊(duì)伍

“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)，要把人才資源匯聚起來(lái)，建設(shè)一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)好的強(qiáng)大隊(duì)伍?！к娨椎?，一將難求，要培養(yǎng)造就世界水平的科學(xué)家、網(wǎng)絡(luò)科技領(lǐng)軍人才、卓越工程師、高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”[5]。大數(shù)據(jù)時(shí)代提升政府治理能力的一個(gè)重要措施，就是要加大專業(yè)人才培養(yǎng)的力度，建設(shè)一支高素質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化人才隊(duì)伍。特別是推進(jìn)政府部門(mén)大數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)一支既精通公共管理知識(shí)又熟悉大數(shù)據(jù)分析業(yè)務(wù)的人才隊(duì)伍，為提升政府治理能力提供人才保障和智力支持。

1.更新公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容。為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代提升政府治理能力的需要，必須建設(shè)一支既熟悉大數(shù)據(jù)專業(yè)知識(shí)又精通政務(wù)服務(wù)的高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍。為此，要加大公務(wù)員培訓(xùn)教育的力度，及時(shí)更新公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容。不僅要把思想品德、公共管理、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法律等方面的知識(shí)作為培訓(xùn)的重要內(nèi)容，而且要將大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等方面的知識(shí)納入公務(wù)員培訓(xùn)教育的內(nèi)容，做到進(jìn)教材、進(jìn)課堂、進(jìn)頭腦。此外，政府還要履行好科技文化教育職能，重視大數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍建設(shè)，要把大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)擺在優(yōu)先位置，提供良好的政策環(huán)境，培養(yǎng)一批研究型、實(shí)操型、專業(yè)型大數(shù)據(jù)人才。

2.創(chuàng)新公務(wù)員培訓(xùn)方式。除了要發(fā)揮各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院在公務(wù)員培訓(xùn)的主渠道作用外，還要注意發(fā)揮高校、科研院所的學(xué)科齊全、科研力量的優(yōu)勢(shì)，積極借鑒高科技企業(yè)的大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，探索“政校合作”或“政企合作”大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)模式。此外，還要積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展人才、技術(shù)的國(guó)際交流合作。

3.加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，確?；ヂ?lián)網(wǎng)信息管理部門(mén)依法履職，規(guī)范執(zhí)法，要通過(guò)各種宣傳引導(dǎo)形式，大力宣傳大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用以及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重要意義。此外，要加強(qiáng)網(wǎng)信執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精良的網(wǎng)信執(zhí)法隊(duì)伍，規(guī)范網(wǎng)信行政執(zhí)法行為，提高網(wǎng)信執(zhí)法公信力。目前，國(guó)家已明確要求“建立健全執(zhí)法人員培訓(xùn)、考試考核、資格管理和持證上崗制度。執(zhí)法證由國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門(mén)統(tǒng)一制定、核發(fā)或授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門(mén)核發(fā)”[6]

。如果能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行，必將有助于建設(shè)一支高素質(zhì)網(wǎng)信執(zhí)法隊(duì)伍。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知[DB/OL].[20170630].http：∥www.gov.cn/zhengce/content/201509/05/content_10137.htm，20170630.

[2]劉葉婷，唐斯斯. 大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理的影響及挑戰(zhàn)[J].電子政務(wù)，2014，（6）.

[3]我國(guó)將建全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心[DB/OL].[20170630].http：∥finance.ifeng.com/a/20170517/15384877_0.shtml，20170630.

[4]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知[DB/OL].[20170630].http：∥www.gov.cn/zhengce/content/201705/18/content_5194971.htm，20170630.

[5]習(xí)近平主持召開(kāi)中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議[DB/OL].[20170630]http：∥politics.people.com.cn/n/2014/0227/c100124486430.html，20170630.

[6]互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定 [DB/OL].[20170630]http：∥www.cac.gov.cn/201705/02/c_1120902931.htm，20170630.

責(zé)任編輯：王篆endprint