杜楠

[摘要]黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在加強(qiáng)和改進(jìn)自身建設(shè)過程中，不斷探索強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的有效途徑，提出了一系列監(jiān)督新舉措。黨內(nèi)監(jiān)督路徑上“嵌入”與“協(xié)同”相互配合；黨內(nèi)監(jiān)督策略上辯證分析“治標(biāo)”與“治本”的關(guān)系；黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)涵上突出紀(jì)律、規(guī)矩和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”；黨內(nèi)監(jiān)督效能上強(qiáng)調(diào)改革和調(diào)整監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，巡視和派駐相結(jié)合，加強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)自我監(jiān)督；黨內(nèi)監(jiān)督要素上從黨章和領(lǐng)導(dǎo)干部入手，運(yùn)用批評(píng)與自我批評(píng)抓好監(jiān)督實(shí)踐；黨內(nèi)監(jiān)督制度上明確了保障性、系統(tǒng)性、可操作性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性等價(jià)值取向，有力地指導(dǎo)了新形勢下黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]

十八大；全面從嚴(yán)治黨；黨內(nèi)監(jiān)督；黨風(fēng)廉政建設(shè)

中圖分類號(hào)：D262.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2017）06001607

黨的十八大以來，黨中央制定了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，全面從嚴(yán)治黨作為戰(zhàn)略布局之一，其重要內(nèi)容是黨內(nèi)整風(fēng)肅紀(jì)，從嚴(yán)管黨治黨，預(yù)防和懲治腐敗。從嚴(yán)治黨，要求全面推進(jìn)黨的思想、作風(fēng)、組織和制度建設(shè)，這其中哪一項(xiàng)也少不了對黨內(nèi)監(jiān)督工作和制度的加強(qiáng)與完善。我們黨在積極探索黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐過程中，形成了一些新思想新觀點(diǎn)新論斷，豐富了黨內(nèi)監(jiān)督的理論體系，拓寬了黨內(nèi)監(jiān)督的渠道，為進(jìn)一步指導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一、黨內(nèi)監(jiān)督路徑的新發(fā)展

黨的十八大以來的黨內(nèi)監(jiān)督呈現(xiàn)兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是嚴(yán)肅黨內(nèi)風(fēng)紀(jì)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭；二是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與黨內(nèi)監(jiān)督語境下的腐敗治理協(xié)同配合、相互促進(jìn)。在從嚴(yán)管黨治黨的過程中，我們黨創(chuàng)造性地開辟了“嵌入式”和“協(xié)同式”的黨內(nèi)監(jiān)督新路徑。

（一）將黨風(fēng)廉政建設(shè)嵌入反腐治理

“嵌入”是政治學(xué)專業(yè)術(shù)語，是指一個(gè)組織或者一個(gè)系統(tǒng)通過某種關(guān)聯(lián)機(jī)制與另一個(gè)組織或系統(tǒng)發(fā)生有機(jī)聯(lián)系，在二者相互作用基礎(chǔ)上形成共同意志或行動(dòng)；從功能上看，“嵌入”不是機(jī)械套裝，而是組織之間的有機(jī)融合和植入，從而帶來組織功能的整體性發(fā)揮。

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央提出密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定和六項(xiàng)禁令，整頓黨內(nèi)存在的官僚主義、形式主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)等不良風(fēng)氣，著力構(gòu)建將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的權(quán)力制衡體系。中央提出抓作風(fēng)建設(shè)，反對形式主義、官僚主義、享樂主義，反對奢靡之風(fēng)，就是提出了一個(gè)抓反腐倡廉建設(shè)的著力點(diǎn)。將黨風(fēng)廉政建設(shè)嵌入腐敗治理，抓住了反對腐敗建設(shè)廉潔政治的關(guān)鍵所在，為構(gòu)建懲治和防范腐敗體制起到關(guān)鍵作用。在全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)期，“嵌入式”政治理念的形成不是一蹴而就的，是在分析中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問題的基礎(chǔ)上對黨內(nèi)監(jiān)督理論與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和指導(dǎo)思想的升華。黨的作風(fēng)建設(shè)作為反腐的突破口，在推進(jìn)腐敗治理的同時(shí)，推動(dòng)了全面從嚴(yán)治黨的歷史進(jìn)程。一方面，黨的作風(fēng)建設(shè)由虛入實(shí)，不是“掛橫幅，喊口號(hào)”，而是從實(shí)際出發(fā)，說實(shí)話、辦實(shí)事、想實(shí)招，求實(shí)效。另一方面，黨的作風(fēng)建設(shè)不是一陣風(fēng)，而是關(guān)乎黨的建設(shè)和發(fā)展，穩(wěn)定黨心、民心的關(guān)鍵所在，黨中央從統(tǒng)籌全局的高度突出了黨風(fēng)廉政建設(shè)的長期性和經(jīng)常性。我們黨在加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)方面先后貫徹執(zhí)行了“八項(xiàng)規(guī)定”“六項(xiàng)禁令”，在黨內(nèi)開展“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動(dòng)，踐行黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，開展黨的忠誠教育活動(dòng)等，以講規(guī)矩、守紀(jì)律作為嚴(yán)肅黨風(fēng)黨紀(jì)的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，提出黨風(fēng)廉政建設(shè)要抓關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對歲末年初、傳統(tǒng)節(jié)日、婚喪喜慶和干部提拔晉升等問題易發(fā)多發(fā)時(shí)段，多敲打多提醒，防患于未然。黨中央通過一系列戰(zhàn)略部署將黨的作風(fēng)建設(shè)由“務(wù)虛”推向“務(wù)實(shí)”，遏制了腐敗現(xiàn)象的繼續(xù)蔓延，增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)效性。

（二）腐敗治理與國家治理相互協(xié)同

腐敗治理與國家治理互為因果關(guān)系，當(dāng)前中國共產(chǎn)黨面臨的最大威脅是黨內(nèi)腐敗蔓延，腐敗會(huì)導(dǎo)致國家治理能力下降，而國家治理能力低下會(huì)導(dǎo)致腐敗。黨中央將黨的作風(fēng)建設(shè)嵌入腐敗治理，以黨的作風(fēng)建設(shè)為突破口治理腐敗問題是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅需要變革黨內(nèi)監(jiān)督理念，還需要變革行政理念，摒棄傳統(tǒng)的辦事理念，以新時(shí)期全面從嚴(yán)治黨的政治要求，統(tǒng)籌全局，落實(shí)細(xì)節(jié)，形成腐敗治理與國家治理相互聯(lián)動(dòng)、相互協(xié)同的體制機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)提出了完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革的總目標(biāo)。在這一目標(biāo)指引下，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，具體包括深化經(jīng)濟(jì)體制改革、創(chuàng)新社會(huì)治理、強(qiáng)化法治建設(shè)、加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督等多方面體制機(jī)制及法律法規(guī)安排，推進(jìn)國家治理頂層設(shè)計(jì)。國家治理強(qiáng)調(diào)多元主體參與，治理方法、治理途徑多樣化，以實(shí)現(xiàn)多元治理為目標(biāo)指向，這一過程涉及權(quán)力行使的現(xiàn)代法治社會(huì)的基礎(chǔ)規(guī)則和邊界，為抑制腐敗蔓延提供了前提條件。同時(shí)，黨中央將腐敗治理的體制機(jī)制寓于國家治理體系層面，對反腐工作中黨紀(jì)法規(guī)、理念原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)定及一系列具體的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，強(qiáng)化司法反腐的職能定位，加強(qiáng)對腐敗行為的法律評(píng)價(jià)和處置功能，增強(qiáng)監(jiān)督效果，創(chuàng)新監(jiān)督方式，不斷提升黨和國家腐敗治理能力。

二、黨內(nèi)監(jiān)督策略的新變化

我們黨正確分析和判斷了反腐敗斗爭的形勢，標(biāo)本兼治，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，在“治標(biāo)”和“治本”過程中展現(xiàn)出黨的政治智慧和堅(jiān)強(qiáng)決心。

（一）“治標(biāo)”與“治本”相結(jié)合

在全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)期強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督要做到“標(biāo)本兼治”，這里的“治標(biāo)”是指解決黨內(nèi)監(jiān)督面對的現(xiàn)實(shí)問題，即整風(fēng)肅紀(jì)，遏制腐敗，使領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐；“治本”是指從建立健全體制機(jī)制入手，從源頭上制止黨內(nèi)不良風(fēng)氣和腐敗問題的產(chǎn)生，使領(lǐng)導(dǎo)干部不能腐。

當(dāng)前的工作重點(diǎn)是打好作風(fēng)建設(shè)攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)，堅(jiān)決鏟除腐敗這個(gè)致命“污染源”，進(jìn)一步推進(jìn)標(biāo)本兼治，全面強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。中國共產(chǎn)黨辯證處理“治標(biāo)”和“治本”的關(guān)系，“治標(biāo)”是“治本”的起始點(diǎn)，而“治本”是“治標(biāo)”的最終落腳點(diǎn)。習(xí)近平指出：“要堅(jiān)持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間?！盵1]（P56）他結(jié)合反腐形勢的嚴(yán)峻性，首次提出了“治標(biāo)”重于“治本”的治理思路。依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的路徑依賴?yán)碚?，只有依靠?qiáng)大外力才能打破事物既定運(yùn)行軌道，因此，強(qiáng)力“治標(biāo)”可以打破腐敗慣性機(jī)制，重塑黨內(nèi)運(yùn)行機(jī)制。十八大以后，黨中央保持反腐高壓態(tài)勢，嚴(yán)懲腐敗，堅(jiān)持“老虎和蒼蠅一起打”，不斷打破腐敗“禁區(qū)”和“慣例”，逐步進(jìn)入反腐“新常態(tài)”，持續(xù)的反腐高壓態(tài)勢使腐敗的存量和增量逐漸減少，凸顯了黨內(nèi)監(jiān)督的綜合治理效果，為標(biāo)本兼治創(chuàng)造了良好的政治條件和政治氛圍。endprint

（二）“三不機(jī)制”是標(biāo)本兼治的最終歸宿

“標(biāo)本兼治”是我們黨根據(jù)黨內(nèi)腐敗嚴(yán)峻形勢制定的政治策略，最終目的是要構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的體制機(jī)制?！叭粰C(jī)制”及類似觀點(diǎn)在十八大以前就提過：習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制[2]；十八屆中央紀(jì)委第三次全會(huì)上指出懲治腐敗要繼續(xù)保持高壓態(tài)勢，形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制。十八屆四中全會(huì)對“形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制”的提法做了微調(diào)，提出“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象”，強(qiáng)化“不敢腐”氛圍，逐步實(shí)現(xiàn)“不能腐，不想腐”[1]（P135）。這樣使“三不腐”的提法更加符合實(shí)際，更加科學(xué)、有力。十八屆中紀(jì)委七次會(huì)議指出：“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，黨內(nèi)政治生活呈現(xiàn)新氣象”[3]。因此，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭標(biāo)本兼治的過程中，構(gòu)建“三不機(jī)制”，使領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐、不能腐、不想腐才是最終歸宿。

（三）構(gòu)建“三不機(jī)制”重在“兩個(gè)責(zé)任”

“落實(shí)黨風(fēng)廉政責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任?！盵4]落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭就要緊緊牽住牛鼻子，黨委和紀(jì)委不僅是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的責(zé)任主體，也是黨內(nèi)監(jiān)督的責(zé)任主體，對構(gòu)建“三不機(jī)制”負(fù)有主要責(zé)任。黨委和紀(jì)委在作風(fēng)建設(shè)和反腐敗斗爭中具有明確分工，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，黨委和紀(jì)委在履行黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗責(zé)任過程中，相互依存、相互促進(jìn)，缺一不可。全面從嚴(yán)治黨以來，各級(jí)黨委發(fā)揮監(jiān)督主體責(zé)任，綜合運(yùn)用組織處理、紀(jì)律處分、批評(píng)教育等方式方法實(shí)施全方位監(jiān)督，各級(jí)紀(jì)委履行專門監(jiān)督責(zé)任，協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，懲治腐敗，加強(qiáng)黨內(nèi)理想信念教育，積極構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)黨內(nèi)形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治氛圍。同時(shí)，中央強(qiáng)調(diào)責(zé)任落實(shí)，各級(jí)黨委、紀(jì)委加大責(zé)任追究力度，以責(zé)任追究倒逼責(zé)任落實(shí)，健全責(zé)任分解、檢查監(jiān)督、責(zé)任追究完整鏈條，提升了黨風(fēng)廉政建設(shè)和腐敗治理成效，為構(gòu)建“三不機(jī)制”奠定了制度保障。

三、黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)涵的新指向

黨要管黨，從嚴(yán)治黨，“管”和“治”都包含監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督是全黨的任務(wù)。

黨內(nèi)監(jiān)督從內(nèi)涵上講，是黨在自身組織架構(gòu)內(nèi)部，各級(jí)組織和黨員、干部依據(jù)黨章和黨的紀(jì)律規(guī)矩，相互間檢查是否遵規(guī)守紀(jì)的工作方式和活動(dòng)方式。十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容和方式方法在一定程度上得到創(chuàng)新和發(fā)展，進(jìn)一步豐富了黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)涵。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督要把“紀(jì)律挺在前面”

中紀(jì)委強(qiáng)調(diào)：“強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，把紀(jì)律挺在前面”；“黨紀(jì)嚴(yán)于國法，必須讓紀(jì)律成為管黨治黨的尺子、不可逾越的底線。”[5]黨規(guī)黨紀(jì)是黨員的底線，黨員守住了紀(jì)律，就不至于滑向違法犯罪的深淵。把紀(jì)律挺在前面，就是要把紀(jì)律規(guī)矩立起來、嚴(yán)起來，執(zhí)行到位，用紀(jì)律管住8800萬黨員，讓黨員干部牢記黨規(guī)黨紀(jì)這條紅線，自覺做到敬畏紀(jì)律、遵守紀(jì)律，從而遠(yuǎn)離腐敗、抵制腐敗、反對腐敗。把紀(jì)律挺在前面，要做到嚴(yán)重違紀(jì)和輕微違紀(jì)一起抓，既要以零容忍態(tài)度堅(jiān)決查處大案要案，又要對苗頭性、傾向性問題及時(shí)糾正。把紀(jì)律挺在前面還要“小題大做”、“錙銖必較”，體現(xiàn)出以法治思維和法治方式治國理政的基本要求，培育全黨對紀(jì)律和規(guī)矩的敬畏之心。近年來，我們黨審時(shí)度勢，把嚴(yán)明黨的紀(jì)律作為全面從嚴(yán)治黨的著力點(diǎn)，提出了遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的“五個(gè)必須”要求，確立了紀(jì)律的“底線”保障作用。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督要樹立“規(guī)矩意識(shí)”

規(guī)矩是規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，對于馬克思主義執(zhí)政黨而言，成文的規(guī)矩既包括明文列入紀(jì)律的規(guī)矩，也包括一些未明文列入紀(jì)律的規(guī)矩，不成文的規(guī)矩專指后者，是黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，是自我約束的紀(jì)律。黨員干部要自覺遵守黨的規(guī)矩，講規(guī)矩是對黨員、干部黨性的重要考驗(yàn)，是對黨員、干部對黨忠誠度的重要檢驗(yàn)，黨的規(guī)矩體現(xiàn)了黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性修養(yǎng)，體現(xiàn)為對黨紀(jì)和國法的敬畏和尊重。黨的十八屆四中全會(huì)期間，習(xí)近平指出了一些“不守政治規(guī)矩”的現(xiàn)象，并將不守規(guī)矩概括為“七個(gè)有之”：任人唯親有之，拉幫結(jié)派有之，陽奉陰違有之，收買人心有之，封官許愿有之，造謠生事有之，妄議中央有之[6]（P69）。紀(jì)律不可能囊括所有的規(guī)矩，在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政過程中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例應(yīng)該作為黨內(nèi)規(guī)矩予以遵守。新形勢下，全面從嚴(yán)治黨要將講規(guī)矩和守紀(jì)律結(jié)合在一起，相互協(xié)調(diào)，相互配合，共同接受黨內(nèi)監(jiān)督。

（三）運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”

習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，全面從嚴(yán)治黨要運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”：讓咬耳朵、扯袖子，紅紅臉、出出汗成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整的成為大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)[5]。這項(xiàng)要求直接采用了“四種形態(tài)”的表述，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”既是工作要求又是責(zé)任擔(dān)當(dāng)，既是實(shí)踐過程也是工作目標(biāo)，它科學(xué)回答了現(xiàn)階段“黨要怎么管”、“紀(jì)要怎么嚴(yán)”、“黨委怎么辦”、“紀(jì)委怎么干”等一系列問題，為新形勢下深化落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略，忠誠履行黨章賦予的神圣職責(zé)，切實(shí)把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)指明了方向、提供了遵循。探索實(shí)踐“四種形態(tài)”對紀(jì)委提出了更高的要求，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)要從原來重點(diǎn)盯違法、盯少數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)槎⑦`紀(jì)、管全體，既要治“病樹”、拔“爛樹”，又要保護(hù)“森林”，在執(zhí)紀(jì)過程中，要做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分類處置、提高效率，以高層次的思想政治水準(zhǔn)和把握政策的能力，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和腐敗治理中實(shí)現(xiàn)懲處極少數(shù)、教育大多數(shù)的政治效果和社會(huì)效果。

四、黨內(nèi)監(jiān)督效能的新提升

中國共產(chǎn)黨十分注重黨內(nèi)監(jiān)督效能的提升，通過監(jiān)督機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能結(jié)構(gòu)重設(shè)、專門監(jiān)督機(jī)關(guān)增設(shè)等結(jié)構(gòu)性改革和體制機(jī)制完善、監(jiān)督方式整合等內(nèi)涵式調(diào)整，更加注重黨內(nèi)監(jiān)督“質(zhì)”的提升，增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督能力，強(qiáng)化了黨風(fēng)廉政建設(shè)和腐敗治理的效果。endprint

（一）“改革與調(diào)整”提升黨內(nèi)監(jiān)督效能

我們黨加大黨風(fēng)廉政建設(shè)和腐敗治理工作力度，對中央和各地紀(jì)委進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能重設(shè)，創(chuàng)新體制機(jī)制，大大提升了黨內(nèi)監(jiān)督效能。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，委部機(jī)關(guān)撤銷績效管理監(jiān)察室、執(zhí)法監(jiān)察室，新設(shè)立執(zhí)法和效能監(jiān)督室；撤銷糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)室、黨風(fēng)廉政建設(shè)室，新設(shè)立黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室。通過新設(shè)、增設(shè)、整合等方式改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，減少機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉，同時(shí)，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備向一線辦案和監(jiān)督工作傾斜，各地紀(jì)委也紛紛啟動(dòng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整工作。在職能方面，黨中央以黨章為依據(jù)從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面厘清了紀(jì)律檢查委員會(huì)的職能，針對職能泛化、方式固化、作風(fēng)虛化等問題，提出紀(jì)檢機(jī)關(guān)要“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”，落實(shí)執(zhí)紀(jì)問責(zé)。同時(shí)清理紀(jì)委職能存在的越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象，聚焦監(jiān)督責(zé)任落實(shí)，使紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)按照制度路線重新發(fā)揮制度預(yù)設(shè)功能。在體制機(jī)制上，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下工作，各級(jí)紀(jì)委的線索處置和案件查辦情況，不僅要向同級(jí)黨委匯報(bào)，還要向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，解決了上級(jí)紀(jì)委對下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題，體現(xiàn)了“兩個(gè)為主”的具體安排，避免了空泛化的監(jiān)督制度建設(shè)，促進(jìn)了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的功能發(fā)揮。

（二）“巡視與派駐”讓黨內(nèi)監(jiān)督不留空白

我們黨對巡視工作進(jìn)行重大調(diào)整，進(jìn)一步提升了巡視工作在黨的建設(shè)中的地位?！把惨暿屈h章賦予的重要職責(zé)，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。”[7]（P156）巡視效果涉及巡視組、巡視組組長與被巡視對象之間的關(guān)系問題，用建立巡視組長庫，權(quán)力一次一授等方式較好地規(guī)避巡視中的權(quán)力濫用。為彌補(bǔ)常規(guī)巡視的不足，中央巡視組在履行常規(guī)巡視職責(zé)的同時(shí)，又采用專項(xiàng)巡視，

體現(xiàn)出“靈、準(zhǔn)、狠”，“短、平、快”，“專、兼、廣”的特點(diǎn)，進(jìn)一步保證了巡視質(zhì)量。此外，黨中央進(jìn)一步明確巡視的政治性，強(qiáng)調(diào)巡視不是從業(yè)務(wù)上查找問題，而是從政治上查找問題，要以政治的視角回看巡視中出現(xiàn)的各類問題。在巡視范圍上，積極構(gòu)建全覆蓋的監(jiān)督格局，回顧中央巡視組巡視進(jìn)度，從2013年5月到2016年8月，中央一級(jí)巡視全覆蓋已完成近80%，黨內(nèi)監(jiān)督效力大大提升。

派駐監(jiān)督是中央紀(jì)委紀(jì)律檢查職能的重要組成部分，是“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢的結(jié)合，將從嚴(yán)治黨的壓力傳導(dǎo)至駐在部門，對駐在班子和成員形成實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。黨的十八大以來，中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，采取統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理，實(shí)行單獨(dú)派駐、歸口派駐兩種形式，明確派駐機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)，重新定位派駐機(jī)構(gòu)職能，明確派駐紀(jì)檢組的問責(zé)范圍和工作要求，這種內(nèi)涵式調(diào)整使黨內(nèi)監(jiān)督的效果得到優(yōu)化和提升。派駐監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的“前哨”，從問題線索抓起，把監(jiān)督的觸角延伸到前端，收到問題反映、發(fā)現(xiàn)線索能夠馬上處理，具有早發(fā)現(xiàn)、早處置的效能。派駐在一定意義上成為“不走的巡視組”，派駐監(jiān)督聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，提高履職能力，推動(dòng)被監(jiān)督單位黨組織抓好本級(jí)機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)，落實(shí)管黨治黨責(zé)任，使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒有空白。

（三）強(qiáng)化紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督

黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)和執(zhí)行黨的紀(jì)律的職能部門，落實(shí)監(jiān)督責(zé)任是黨的各級(jí)紀(jì)委必須擔(dān)負(fù)的重大政治責(zé)任。黨中央不斷加大監(jiān)督的廣度和深度，提出“打鐵還需自身硬”、“信任不能代替監(jiān)督”、“紀(jì)檢干部不具有天然的腐敗免疫力”、“紀(jì)檢機(jī)關(guān)不是廉潔保險(xiǎn)箱”、“嚴(yán)防燈下黑”等一系列加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)自身建設(shè)的理論，并將忠誠、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)確定為紀(jì)檢干部的基本要求。2014年2月，中央紀(jì)委常委會(huì)議審議通過了《關(guān)于公開曝光紀(jì)檢監(jiān)察干部違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神案件的通知》，展示了中央紀(jì)委加強(qiáng)自我監(jiān)督的自信。在紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督方面，我們黨積極進(jìn)行組織和制度創(chuàng)新，包括健全內(nèi)控機(jī)制、新設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)關(guān)鍵崗位的監(jiān)督、完善重大事項(xiàng)報(bào)告、回避、保密制度、嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法案件等，反映了我們黨狠抓黨風(fēng)廉政建設(shè)和治理腐敗的決心。特別是在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)上，中央紀(jì)委首次成立了紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，專事內(nèi)部監(jiān)督工作，地方各級(jí)紀(jì)委也相應(yīng)成立對應(yīng)機(jī)構(gòu)，至此，全面科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)已初具雛形。

五、黨內(nèi)監(jiān)督關(guān)鍵要素的主抓手

黨內(nèi)監(jiān)督的主體、客體、方式方法、程序、依據(jù)是構(gòu)成黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵要素。十八大以來，黨中央多次強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵，應(yīng)以黨章為總依據(jù)，在推進(jìn)黨的建設(shè)和反腐倡廉工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”發(fā)揮主體作用，同時(shí)，運(yùn)用“批評(píng)與自我批評(píng)”這一有力武器，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的效果。

（一）黨章是黨內(nèi)監(jiān)督的總依據(jù)

黨章是全黨意志的集中體現(xiàn)，是管黨治黨建設(shè)黨的總章程、總規(guī)矩，是約束全黨行為、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，規(guī)范黨內(nèi)政治生活的根本大法，對黨的建設(shè)具有指導(dǎo)作用。貫徹落實(shí)黨章是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督最基本的途徑，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“全黨要牢固樹立黨章意識(shí)，真正把黨章作為黨性修養(yǎng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，作為指導(dǎo)黨的工作、黨內(nèi)活動(dòng)、黨的建設(shè)的根本依據(jù)，把黨章各項(xiàng)規(guī)定落實(shí)到行動(dòng)上、落實(shí)到各項(xiàng)事業(yè)中。”[8]從黨章的發(fā)展歷程看，黨內(nèi)監(jiān)督自始至終是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，隨著時(shí)代發(fā)展經(jīng)歷了不斷發(fā)展、逐步完善的過程。在新形勢下，無論是解決全面從嚴(yán)治黨要求加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、治理腐敗的問題，還是制定黨的政策法規(guī)，都必須把黨章作為總依據(jù)和根本要求。黨章意識(shí)不強(qiáng)、黨的觀念淡漠，是黨內(nèi)存在的一大問題，針對這一問題，黨中央開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，旨在增強(qiáng)廣大黨員、干部的政治意識(shí)，自覺履行自身的政治責(zé)任?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》以黨章為依據(jù)，回應(yīng)了當(dāng)前為完成黨的歷史使命、推進(jìn)黨的建設(shè)和反腐倡廉工作的迫切需要，為新時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督指明了方向。

（二）強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督要抓好“關(guān)鍵少數(shù)”

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，重點(diǎn)在于抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部是黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象。領(lǐng)導(dǎo)干部的職位越高，權(quán)力越大，責(zé)任就越重，其考量標(biāo)準(zhǔn)就越高，監(jiān)督也就更加嚴(yán)格。抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，尤其是主要負(fù)責(zé)人，更是“關(guān)鍵中的關(guān)鍵”。新時(shí)期，我們黨大力推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署，積極落實(shí)管黨治黨責(zé)任，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在正確認(rèn)識(shí)和把握黨的建設(shè)規(guī)律的基礎(chǔ)上，將全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)換為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)黨的建設(shè)的目標(biāo)、路徑和決心，領(lǐng)導(dǎo)和掌控他們所在黨組織建設(shè)的進(jìn)程，因此，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督就要緊緊抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”。從近年來的一些腐敗案件可以看出，腐敗往往引起連鎖式反應(yīng)，一把手違紀(jì)違法引起的系統(tǒng)性、塌方式腐敗成為惡化當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)，帶壞當(dāng)?shù)攸h風(fēng)政風(fēng)社風(fēng)民風(fēng)的主要因素，追究其重要原因在于黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行不力，沒有抓住關(guān)鍵要素。領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力、責(zé)任與其受到的監(jiān)督應(yīng)該成正比，權(quán)力越大，責(zé)任越重，其所受到的監(jiān)督就應(yīng)該越強(qiáng)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)，權(quán)重不謀私”[2]，這為進(jìn)一步抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，健全黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制指明了工作思路。endprint

（三）強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督要用好“批評(píng)與自我批評(píng)”

開展批評(píng)與自我批評(píng)是全面從嚴(yán)治黨的必然要求，也是黨強(qiáng)身治病、保持肌體健康的必要手段。批評(píng)與自我批評(píng)是黨員個(gè)人、黨組織對黨內(nèi)同志，黨員個(gè)人對黨組織缺點(diǎn)錯(cuò)誤及時(shí)指出、深入剖析，在原則性問題上進(jìn)行積極的健康的思想斗爭。中國共產(chǎn)黨九十多年的建設(shè)實(shí)踐證明，批評(píng)與自我批評(píng)是整頓黨內(nèi)政治風(fēng)氣，建設(shè)良好政治生態(tài)的有力武器，批評(píng)與自我批評(píng)發(fā)揚(yáng)得好，黨內(nèi)就風(fēng)清氣正，黨的凝聚力創(chuàng)造力戰(zhàn)斗力就強(qiáng)，黨的事業(yè)就蓬勃發(fā)展；反之，黨的事業(yè)就會(huì)遭受損失，就會(huì)走彎路。近年來，黨中央強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要積極進(jìn)行批評(píng)和自我批評(píng)，時(shí)常清理思想垃圾，時(shí)常反省自身言行?！坝^于明鏡，則瑕疵不滯于軀；聽于直言，則過行不累乎身”，黨內(nèi)不良作風(fēng)的消除不僅需要法律的約束和懲處，還需要經(jīng)常性的批評(píng)和自我批評(píng)，發(fā)揮監(jiān)督效力，對苗頭性傾向性的問題要及時(shí)提醒、適時(shí)制止，防止小毛病變成大問題，做到防微杜漸。黨的組織生活是開展批評(píng)與自我批評(píng)的重要載體，通過“三會(huì)一課”、民主生活會(huì)、組織生活會(huì)、民主評(píng)議會(huì)活躍黨內(nèi)氛圍，認(rèn)真查擺問題、深刻剖析問題根源、提出整改建議，從而提高黨的組織生活質(zhì)量。

六、完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的新取向

我們黨大力推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，整頓黨內(nèi)風(fēng)紀(jì)，嚴(yán)肅懲治腐敗，積極構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。黨內(nèi)監(jiān)督以提升制度執(zhí)行成效和監(jiān)督效果為導(dǎo)向，在制度建設(shè)方面，先后頒布多部法規(guī)制度，更加強(qiáng)調(diào)制度的操作性和實(shí)效性。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督要以制度做保障

改革開放以后，我們黨深刻反思“文革”教訓(xùn)，提出制度建黨的重要思想，認(rèn)為制度是保障黨和國家政治生活的決定因素，領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，必須“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個(gè)社會(huì)生活的民主化”[7]（P212）。

我們黨重視制度建設(shè)，提出將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，對黨內(nèi)監(jiān)督的對象、領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使的底線以及制度科學(xué)性和嚴(yán)密性提出明確要求，對于解決“制度虛設(shè)”、“牛欄關(guān)貓”等問題具有重大現(xiàn)實(shí)意義。在此基礎(chǔ)上，黨先后頒布了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等多部法律法規(guī)，大力加強(qiáng)包括黨章黨紀(jì)、條例規(guī)范等在內(nèi)的制度建設(shè)，增強(qiáng)制度執(zhí)行力，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，黨內(nèi)監(jiān)督與黨的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)相互補(bǔ)充配合，正在逐步形成國家監(jiān)察、黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督相結(jié)合，法律、民主、輿論相協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系，全方位、多角度扎密制度的籠子，壓縮權(quán)力膨脹空間，不斷顯現(xiàn)“籠子”對權(quán)力的約束效果。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督要體現(xiàn)系統(tǒng)性和可操作性

制度監(jiān)督的科學(xué)性和有效性表現(xiàn)在制度的執(zhí)行成效上，習(xí)近平指出，要“本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規(guī)制度、完善已有的法規(guī)制度、廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，努力形成系統(tǒng)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系”[9]?！坝诜ㄖ苎印笔菑闹贫润w系層面出發(fā)，各項(xiàng)制度相互銜接、系統(tǒng)配套，共同構(gòu)成嚴(yán)密的制度體系；“于事有效”是從制度操作層面出發(fā)，注重制度的可操作性，明確具體，求實(shí)管用，我們黨將制度建設(shè)與實(shí)踐相結(jié)合，追求制度的針對性、指導(dǎo)性和可操作性，是理論聯(lián)系實(shí)際的結(jié)果。十八大以來，我們黨以問題為導(dǎo)向，注重制度的實(shí)際操作性，規(guī)范制度內(nèi)容，嚴(yán)密制度程序，頒布制定了黨內(nèi)巡視派駐制度、黨內(nèi)談話制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，健全和完善了干部考核制度，進(jìn)一步扎密制度的籠子，科學(xué)、有效地推動(dòng)了黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)共同健全和完善了黨內(nèi)監(jiān)督制度，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的與時(shí)俱進(jìn)，更加突出執(zhí)紀(jì)的指導(dǎo)性和操作性，展現(xiàn)了“于法周延、于事有效”的原則。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行要體現(xiàn)嚴(yán)肅性和權(quán)威性

黨內(nèi)監(jiān)督制度是指按照規(guī)則和程序辦事以約束和制衡領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的一系列規(guī)范體系，本身具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性，但這種嚴(yán)肅性和權(quán)威性更應(yīng)該體現(xiàn)在制度的執(zhí)行中，體現(xiàn)在黨員對黨的紀(jì)律的遵守中。黨內(nèi)監(jiān)督制度以權(quán)力約束和制衡為價(jià)值取向，旨在提高制度的執(zhí)行成效，使制度成為硬約束而不是“橡皮筋”。制度的執(zhí)行成效強(qiáng)調(diào)責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)調(diào)黨員無條件遵守黨的紀(jì)律。在全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)期，我們黨堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，無論官職大小，只要違反黨紀(jì)黨規(guī)就會(huì)受到懲處，糾正了有令不行、有禁不止的行為，體現(xiàn)出黨中央從嚴(yán)治黨管黨的決心，也使制度治黨成為管黨治黨經(jīng)?；?、常態(tài)化、長效化的必然趨勢。近年來，各級(jí)黨組織嚴(yán)肅執(zhí)行黨的紀(jì)律，積極創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督方式方法，嚴(yán)肅處理違反黨紀(jì)黨規(guī)和失職失責(zé)的行為，并對影響黨內(nèi)風(fēng)氣及腐敗問題點(diǎn)名道姓通報(bào)曝光，扯掉違紀(jì)違法人員的“隱身衣”。尤其是對黨委、紀(jì)委實(shí)行責(zé)任追究，從嚴(yán)從重從快處理頂風(fēng)違紀(jì)行為，實(shí)行“一案雙查”，改變了黨風(fēng)廉政責(zé)任制實(shí)施以來較少有黨委、紀(jì)委受到責(zé)任追究的現(xiàn)象，體現(xiàn)出黨內(nèi)監(jiān)督制度的剛性執(zhí)行力，逐漸在黨內(nèi)形成重制度的氛圍，使黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效力明顯增強(qiáng)。

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責(zé)任編輯：陳文杰endprint