趙理智

摘要：隨著非殖民化運(yùn)動(dòng)的結(jié)束，國(guó)際社會(huì)和學(xué)界在是否應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大人民自決權(quán)適格主體的問(wèn)題上產(chǎn)生了分歧。在一系列關(guān)于自決權(quán)的討論中，關(guān)于土著人群體是否擁有自決權(quán)的爭(zhēng)論自冷戰(zhàn)后期以來(lái)逐漸升溫。2007年聯(lián)合國(guó)大會(huì)正式通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》第3、4條的措辭表明，土著人民理論上已正式被國(guó)際社會(huì)認(rèn)可為自決權(quán)的持有者。土著人民能夠成為自決權(quán)的主體與持有者，既有自決權(quán)原則本身開放性因素的影響，也同非殖民化語(yǔ)境下誕生的相關(guān)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則密切關(guān)聯(lián)。換言之，土著人民自決權(quán)本質(zhì)上是一種打上了“外部自決權(quán)”烙印的“內(nèi)部自決權(quán)”，在某些地方的政治實(shí)踐已經(jīng)達(dá)到一個(gè)相當(dāng)?shù)母叨龋档脟?guó)際法學(xué)人的持續(xù)關(guān)注。

關(guān)鍵詞：國(guó)際人權(quán)法；自決權(quán)；土著人民；自決內(nèi)部；自決習(xí)慣

中圖分類號(hào)：DF982 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）06-0111-006

2007年9月13日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)以143票贊成、4票反對(duì)和11票棄權(quán)的壓倒性多數(shù)通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》（以下簡(jiǎn)稱為《宣言》），第一次在國(guó)際法律文本中原則上確認(rèn)了土著人民的自決權(quán)，是對(duì)與非殖民化語(yǔ)境緊緊相聯(lián)的傳統(tǒng)自決權(quán)理念的一次顛覆性重構(gòu)。值此《宣言》通過(guò)十周年之際，本文試圖從相關(guān)國(guó)際人權(quán)法理論出發(fā)，探討土著人民作為自決權(quán)適格主體的依據(jù)，并對(duì)未來(lái)土著人民自決實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)作出某些不成熟的預(yù)測(cè)。

一、“土著人”的定義與概念辨析

2006年，聯(lián)合國(guó)土著問(wèn)題常設(shè)論壇（UNPFII）第五屆會(huì)議發(fā)布的簡(jiǎn)報(bào)認(rèn)為，在尚無(wú)官方定義的情況下，對(duì)“土著”（indigenous）一詞的一般理解應(yīng)基于以下要件：（1）當(dāng)事人在個(gè)體層面“自我識(shí)別”（self-identification）為土著人民的一分子并被部族接納為其成員；（2）具有前殖民地或前拓荒者時(shí)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的歷史延續(xù)性；（3）與領(lǐng)地和周遭自然資源之間存在強(qiáng)有力的紐帶關(guān)聯(lián)；（4）擁有獨(dú)特的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治體系；（5）擁有獨(dú)特的語(yǔ)言、文化與信仰；（6）構(gòu)成社會(huì)中的非主流群體；（7）決意保留并延續(xù)祖先的生活環(huán)境與體制，作為區(qū)別于其他人民與社群的特色。該簡(jiǎn)報(bào)著重指出：聯(lián)合國(guó)認(rèn)為，最有裨益的做法是根據(jù)一系列國(guó)際人權(quán)文本強(qiáng)調(diào)的“自我識(shí)別”的基本標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土著人民加以“識(shí)別”（identify）而非“定義”（define）。[1] 顯然，《宣言》起草者在土著人團(tuán)體的壓力下采取了上述所謂“自我識(shí)別”原則。[2]348-351

給土著人下定義如此困難，一個(gè)很重要的原因就是試圖為土著人下定義的各方目的不盡相同。例如那些否定本國(guó)存在土著人的國(guó)家堅(jiān)持將土著人概念與殖民化歷史相聯(lián)系，而以西方大國(guó)為代表的原殖民勢(shì)力為對(duì)抗其國(guó)內(nèi)的土著人群體的自決主張而極力將其與少數(shù)者相混淆。[3]373-376 白桂梅教授指出，造成這種分歧的根本因素就是在國(guó)際法上殖民地人民、少數(shù)者和土著人的地位是不同的，而這恰恰是自決權(quán)主體范圍的關(guān)鍵問(wèn)題。[4]128

在近幾十年來(lái)的實(shí)踐當(dāng)中，土著人與少數(shù)者的概念最易被混為一談。單從語(yǔ)義上分析，土著人與少數(shù)者的概念確有相似甚至重疊之處，但二者間的差異也是顯而易見的。《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《民權(quán)公約》）第27條將“少數(shù)者”界定為“人種的、宗教的或語(yǔ)言上的少數(shù)人”。單從字面意義上看，參考前文所述之聯(lián)合國(guó)土著問(wèn)題常設(shè)論壇所提供的部分“識(shí)別”標(biāo)準(zhǔn)，土著人群體似乎也符合第27條的條件。然而從法理上說(shuō)，區(qū)分二者的關(guān)鍵因素在于判斷二者權(quán)利性質(zhì)的不同。《民權(quán)公約》第27條最大的爭(zhēng)議點(diǎn)在于“屬于此類少數(shù)者之人，與該團(tuán)體中其他成員共同享有……”（persons belonging to such minorities shall not be denied the right，in community with the other members of their group，to enjoy...）是否意味著少數(shù)者的權(quán)利可以被視為集體權(quán)利。關(guān)于這一點(diǎn)，索恩伯里教授與克勞福德教授的分析是有道理的。公約起草者以“屬于少數(shù)者之人”取代“少數(shù)者”是有意為之，“與該團(tuán)體中其他成員共同享有”只是為了明確少數(shù)者的群體特性，以區(qū)別于一般的少數(shù)人。[5] “之人”（persons）的表述更證明《民權(quán)公約》保護(hù)的少數(shù)者權(quán)利是個(gè)人權(quán)利而非集體權(quán)利。[6] 土著人民所聲索的自決權(quán)則毫無(wú)疑問(wèn)是集體權(quán)利?！睹駲?quán)公約》與《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》第1條規(guī)定，只有“人民”（peoples）才是國(guó)際法上的自決權(quán)的適格主體。國(guó)際勞工組織第169號(hào)公約最早使用了“土著人民”（indigenous peoples）這樣的措辭，卻又在該公約第1條第3款專門規(guī)定：“本公約使用‘人民一詞不得解釋為包含該詞在國(guó)際法上可能附帶的權(quán)利?！边@一舉動(dòng)背后的用意不言而喻。[7]直至《宣言》通過(guò)，序言第16、17段及第3、4條終于明確規(guī)定土著人民享有不可否定的自決權(quán)。即便不考慮自決權(quán)這一特殊權(quán)利，《宣言》全文出現(xiàn)“土著人民”（indigenous peoples）高達(dá)86次，僅有10處提及“土著人”（indigenous individuals）。這一現(xiàn)象表明，《宣言》起草者的主要意圖旨在敦促國(guó)際社會(huì)采取有效措施保護(hù)土著人作為一個(gè)整體的權(quán)利而非個(gè)人的權(quán)利，這是與少數(shù)者權(quán)利根本不同的。（1）

另一方面，土著人民與殖民地人民擁有重要的共同之處，即他們大都是歷史上西方列強(qiáng)殖民統(tǒng)治的受害者。特別是在殖民移民社會(huì)（最典型的如美國(guó)、加拿大、澳大利亞和新西蘭等國(guó)）中，國(guó)家的代表權(quán)由前殖民者后裔構(gòu)成的移民社會(huì)所攫取，而“本土”人群（natives）（2）則始終處于被壓迫、被邊緣化的境地。白桂梅教授甚至認(rèn)為只有這一類土著人才是“真正的土著人”。[4]141 從理論上來(lái)說(shuō)，“真正的土著人”顯然更加符合卡塞斯教授對(duì)習(xí)慣法上的自決權(quán)持有者（即1970年《國(guó)際法原則宣言》中提到的“遭受外來(lái)壓迫、統(tǒng)治和剝削的人民”）的定義。[9]99然而，土著人民與殖民地人民也并非沒(méi)有區(qū)別。首先，正如某些學(xué)者所指出的那樣，孤立主義是土著人文化的一部分[3]279-285 ，其特殊的生活方式和文化傳統(tǒng)決定了他們拒絕被主流社會(huì)所同化。更為重要的是，在絕大多數(shù)國(guó)家，土著人不僅在人數(shù)上已徹底淪為“少數(shù)人”，而且由于他們近乎固執(zhí)地抵制現(xiàn)代主流物質(zhì)、精神與政治文明的滲透，直接導(dǎo)致他們理論上難以緣引某些先例要求行使習(xí)慣法上的自決權(quán)。因此，對(duì)《宣言》賦予土著人民自決權(quán)這一舉措進(jìn)行學(xué)理上的解釋恐怕還需另辟蹊徑。endprint

二、土著人民自決權(quán)的國(guó)際人權(quán)法依據(jù)

盡管《聯(lián)合國(guó)憲章》第1條第2款及第55條明確提出“發(fā)展國(guó)際間以尊重人民平等權(quán)利及自決原則為根據(jù)之友好關(guān)系”，但《憲章》起草者有意讓國(guó)家只能從反面推測(cè)自決原則的含義，恰恰從反面證明了其不愿將自決權(quán)的適格主體局限于某一類群體（3）， 這就為自決權(quán)概念在未來(lái)的擴(kuò)張?zhí)峁┝死碚摽臻g。此外，國(guó)際法院在關(guān)于西撒哈拉地位問(wèn)題的咨詢意見中明確表示，貫徹自決原則的實(shí)質(zhì)在于“尊重人民自由表達(dá)的意志之需要”。[10]33在此統(tǒng)一的底線基礎(chǔ)上，自決原則的貫徹體現(xiàn)為人民的自由選擇，而非這一選擇的特定結(jié)果或行使自決權(quán)的特定方式。[10]123卡塞斯教授在此基礎(chǔ)上將自決權(quán)的原則所扮演的角色概括為三個(gè)要點(diǎn)：（1）對(duì)行使任意類型的自決權(quán)的基本手段作了指示，且必須因地制宜、因時(shí)制宜；（2）為習(xí)慣法規(guī)則適用不清晰的個(gè)案的解讀提供了基本標(biāo)準(zhǔn)；（3）可直接為習(xí)慣法規(guī)則缺失的個(gè)案所適用。[9]131-133其中，第三點(diǎn)尤其耐人尋味，因?yàn)槔鋺?zhàn)后涉及自決權(quán)而“習(xí)慣法規(guī)則缺失”的案例比比皆是，相關(guān)各方也完全可能基于自身利益的考量主張或否認(rèn)與己相關(guān)的案例適用某種習(xí)慣法規(guī)則，這無(wú)疑從源頭上將自決權(quán)原則的靈活性推上了極致。因此從宏觀上來(lái)看，自決權(quán)原則含義的開放性為自決權(quán)適用范疇的擴(kuò)張留下了余地，使得一系列認(rèn)為自己符合“人民”構(gòu)成要件的群體都有可能成為潛在的受益者。

不過(guò)，土著人民自決權(quán)的法律性質(zhì)，仍然是值得辨析和討論的。第一個(gè)可能的解釋是卡塞斯教授提到正在形成的“種族團(tuán)體的內(nèi)部自決” （internal self-determination for racial groups）習(xí)慣法規(guī)則。[9]129這一論述是建立在對(duì)1970年《國(guó)際法原則宣言》的“保留條款”的解讀基礎(chǔ)之上的，即“以上各項(xiàng)不得解釋為授權(quán)或鼓勵(lì)采取任何行動(dòng)，局部或全部破壞或損害在行動(dòng)上符合上述各民族享有平等權(quán)及自決權(quán)原則并因之具有代表領(lǐng)土內(nèi)不分種族、信仰或膚色之全體人民之政府之自主獨(dú)立國(guó)家之領(lǐng)土完整或政治統(tǒng)一”?？ㄈ拐J(rèn)為，這一否定式的長(zhǎng)句可以通過(guò)將其轉(zhuǎn)化成肯定的形式從而得以下推論：一個(gè)尊重自決原則的主權(quán)國(guó)家政府，必然是代表其整個(gè)人口的，特別是允許各個(gè)種族、宗教或膚色的團(tuán)體平等地參與政治決策；反過(guò)來(lái)，只有當(dāng)政府以種族、宗教或膚色為由拒絕某些團(tuán)體的參與時(shí)，他們才有權(quán)主張自決權(quán)。[9]112 例如，南非與南羅得西亞（津巴布韋前身）的獨(dú)立之所以被國(guó)際社會(huì)認(rèn)為是片面的或根本不予承認(rèn)，根本原因就在于掌握國(guó)家權(quán)力的白人精英集團(tuán)故意設(shè)置障礙阻撓種族上的多數(shù)者即黑人參與政府管理。（4）

然而，“真正的土著人”是否符合上述情形卻令人疑慮。因?yàn)檫@里所定義的“內(nèi)部自決權(quán)”實(shí)質(zhì)上是一種民主參與全國(guó)性政治事務(wù)的權(quán)力，這一權(quán)利的行使方式與絕大多數(shù)土著人民的實(shí)際意愿也相去甚遠(yuǎn)。對(duì)于土著人民來(lái)說(shuō)，他們最關(guān)心莫過(guò)于能否自由自主地決定本部族的政治地位和經(jīng)濟(jì)、文化命運(yùn)，而非參與主要反映主流社會(huì)社情民意的全國(guó)性事務(wù)，這是由他們拒絕被同化的孤立主義的基本傾向決定的。（5）從文本上看，土著人民參與全國(guó)性政治決策的權(quán)利被列入《宣言》第5條：“土著人民……保有根據(jù)自由意愿充分參與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活的權(quán)利?！钡捎谶@一條款是與第3、4條（關(guān)于自決權(quán)）并列的，因此可以推測(cè)起草者的基本態(tài)度是將其視為土著人的一項(xiàng)與自決權(quán)并列的基本人權(quán)（個(gè)人權(quán)利）。

排除了“種族團(tuán)體的內(nèi)部自決權(quán)”，讓我們?cè)賮?lái)審視《宣言》中具體規(guī)定土著人民享有自決權(quán)的第3、4條。其中，第3條是對(duì)土著人民自決權(quán)的總定性，即“自由決定自己的政治地位，自由謀求自身的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展”。表面上看，該條并未對(duì)土著人民自決權(quán)的適用范圍作任何明確的限制，這無(wú)疑是為了滿足各國(guó)土著人代表的心理期許，因?yàn)樗麄兪冀K抵制國(guó)際社會(huì)任何可能對(duì)其自決權(quán)設(shè)限的企圖。[11]259-260 不過(guò)，考慮到主權(quán)國(guó)家對(duì)領(lǐng)土完整可能遭到破壞的顧慮，《宣言》不可避免地在第4條中對(duì)土著人民行使自決權(quán)的方式作出了限制：土著人民行使其自決權(quán)時(shí)，在涉及其內(nèi)部和地方事務(wù)的事項(xiàng)上，以及在如何籌集經(jīng)費(fèi)以行使自治職能的問(wèn)題上，享有自主權(quán)或自治權(quán)。

第4條暗含的一大爭(zhēng)論焦點(diǎn)集中在如何理解“自主”（autonomy）和“自治”（self-government），尤其是后者。土著人民原本就和殖民地人民具有相似之處，而根據(jù)某些學(xué)者的主張，“自治”可以是殖民地人民在行使“外部自決權(quán)”時(shí)除獨(dú)立以外的一種替代性方案，例如希金斯教授就曾指出，殖民地人民可以選擇保持與前宗主國(guó)之間的憲法關(guān)系。[12] 第4條在最終成文之前曾作為《宣言》草案第31條被反復(fù)討論，當(dāng)時(shí)該條曾將土著人民享有自主權(quán)或自治權(quán)的“內(nèi)部和地方事務(wù)的事項(xiàng)”細(xì)化為“文化、宗教、教育、信息、媒體、衛(wèi)生、住房、就業(yè)、社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、土地與資源管理、環(huán)境及非部族成員進(jìn)入領(lǐng)土的問(wèn)題”。[11]270 其中，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、土地與資源管理方面的自治讓人不禁將其與“外部自決”聯(lián)系起來(lái)?？ㄈ菇淌谠谡撌鲎鳛榱?xí)慣法規(guī)則的“外部自決”時(shí)，就明確將“經(jīng)濟(jì)自決”——殖民地人民自由處分其自然資源——作為通往“真正的獨(dú)立”的最后一步。一些學(xué)者也將政府肆意開發(fā)土著人聚居區(qū)資源的行為稱為“繼續(xù)殖民行徑”。[13] 由此可見，至少在《宣言》的起草階段，相關(guān)措辭難免引人猜想：土著人民或許在法理上的確擁有與“外部自決權(quán)”性質(zhì)相近的權(quán)利。

然而其他一些理論和事實(shí)也表明，斷言土著人民擁有“外部自決權(quán)”的問(wèn)題很大。譬如聯(lián)大非殖民化特別委員會(huì)的一些成員就認(rèn)為，任何沒(méi)有通過(guò)獨(dú)立行使自決權(quán)的行為都不應(yīng)徹底排除人民最終選擇獨(dú)立建國(guó)的選項(xiàng)[14] ，且實(shí)踐證明的確有一些選擇了有條件自治的民族后來(lái)又獲得了獨(dú)立（例如伯利茲[15]、密克羅尼西亞聯(lián)邦和馬紹爾群島[16]等）。更何況，一些地方的分離主義運(yùn)動(dòng)聲勢(shì)始終不減，更不乏像加拿大這樣既面臨要求自決的土著群體的壓力，又深為其他分離主義勢(shì)力（魁北克）所煩擾的國(guó)家。恐怕正是考慮到主權(quán)國(guó)家在領(lǐng)土完整問(wèn)題方面的關(guān)切，《宣言》第4條才蓋棺論定，將所有土著人民有權(quán)自主或自治的“內(nèi)部和地方事務(wù)的事項(xiàng)”悉數(shù)刪除?？梢姡鸩菡哌€是傾向于土著人民的自決權(quán)限定在其所在國(guó)范圍之內(nèi)，而且土著人民只有通過(guò)與國(guó)家談判方能確定自己所能行使的自決權(quán)權(quán)限。[11]271endprint

由此可以看出，《宣言》第3、4條規(guī)定的土著人民的自決權(quán)，本質(zhì)上的確是一種“內(nèi)部自決權(quán)”，只不過(guò)，這種“內(nèi)部自決”，從習(xí)慣國(guó)際法的角度來(lái)說(shuō)，與卡塞斯教授所主張的“種族團(tuán)體的內(nèi)部自決”是根本不同的，倒是與“外部自決”具有某些相似性。筆者因此得出的推論是，對(duì)土著人民自決權(quán)國(guó)際法理依據(jù)最合理的解釋是：國(guó)際法學(xué)人基于土著人民與殖民地人民的相似之處，對(duì)“外部自決”作了某種“內(nèi)化”處理。表面上看，《宣言》第3、4條第一次明確賦予了“內(nèi)部自決”以法理，實(shí)則嚴(yán)格限定了“內(nèi)部自決”的適用范圍。

三、土著人民行使自決權(quán)的實(shí)踐

（一）國(guó)際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的態(tài)度

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，土著人民也曾數(shù)次嘗試通過(guò)國(guó)際人權(quán)條約機(jī)制聲索其自決權(quán)。譬如，1980年加拿大米克馬克印第安人代表就曾向《民權(quán)公約》的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)（Human Rights Committee）申訴加拿大政府剝奪該部落的自決權(quán)。自稱為米克馬克部落首領(lǐng)及議事會(huì)代表的原告聲稱，根據(jù)1752年該部落與前宗主國(guó)英國(guó)簽訂的保護(hù)條約，加拿大政府應(yīng)歸還原屬該部落的領(lǐng)地。在詳細(xì)審查案由并聽取雙方答辯意見后，委員會(huì)最終裁定不受理此項(xiàng)申訴，主要依據(jù)為：（1）申訴人無(wú)法證明其為被授權(quán)的整個(gè)部落社會(huì)的代表，故無(wú)理由主張作為集體權(quán)利的自決權(quán)；（2）《民權(quán)公約》第一號(hào)任擇議定書第1、2條明確規(guī)定，申訴人只能是權(quán)利受到侵害的個(gè)人而非集體。[17] 在此后數(shù)年間審理的“盧比康湖印第安首領(lǐng)訴加拿大”“柯林頓印第安部落訴加拿大”“毛利部落訴新西蘭”等案中，關(guān)于被告是否侵害了申訴人根據(jù)《民權(quán)公約》第1條所享有的權(quán)利的問(wèn)題，委員會(huì)采取了與本案基本一致的態(tài)度。[18]

在上述案例中，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)并未直接否定土著人民享有自決權(quán)，而是通過(guò)適用《議定書》第1、2條申明相關(guān)問(wèn)題超出委員會(huì)管轄權(quán)限的途徑回避了“申訴人代表的團(tuán)體是否享有自決權(quán)”這個(gè)實(shí)體性問(wèn)題。周勇教授對(duì)此一針見血地指出，《議定書》第1、2條的限制性規(guī)定原本就是有意而為之，旨在規(guī)避人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的決定有可能損害締約國(guó)領(lǐng)土完整這一風(fēng)險(xiǎn)。[8]77可見在《宣言》通過(guò)之前，國(guó)際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)在涉及土著人民自決權(quán)的具體案例上，采取了一種“司法的自我限制”（judicial self-restraint），實(shí)質(zhì)上斷絕了土著人民通過(guò)人權(quán)條約保護(hù)機(jī)制行使自決權(quán)的渠道。[19]2015年1月，聯(lián)合國(guó)土著人事務(wù)專家組在紐約召開會(huì)議，討論制定一部監(jiān)督《宣言》實(shí)施狀況的任擇議定書（optional protocol），重點(diǎn)之一便是要使國(guó)際人權(quán)保護(hù)機(jī)制更加充分地參與對(duì)自決權(quán)的分析。[20]眾所周知，任擇議定書規(guī)定的是正式的國(guó)際人權(quán)條約的監(jiān)督機(jī)制，倘若國(guó)際社會(huì)真的能為一項(xiàng)并無(wú)強(qiáng)制法律效力的聯(lián)大宣言制定一份專屬的任擇議定書，不但是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際造法實(shí)踐的顛覆，更將大大推進(jìn)土著人民自決權(quán)的習(xí)慣法化。

（二）土著人民自決的政治實(shí)踐：以北歐薩米人為例

從某種程度上來(lái)說(shuō)，與其說(shuō)是《宣言》明確了土著人民在處理地方和內(nèi)部事務(wù)時(shí)享有自主或自決的權(quán)利，毋寧說(shuō)是十余年來(lái)土著人民在這一領(lǐng)域的斗爭(zhēng)和實(shí)踐“倒逼”國(guó)際社會(huì)必須對(duì)此予以法律原則上的追認(rèn)。在各地的實(shí)踐中，組織最完善、發(fā)展相對(duì)比較成熟的首推生活在北歐的薩米人群體。

薩米人的聚居地被分割在挪威、瑞典、芬蘭和俄羅斯境內(nèi)，傳統(tǒng)上以放牧馴鹿、捕魚和農(nóng)業(yè)為生。上世紀(jì)70年代以來(lái)，芬蘭、挪威與瑞典境內(nèi)的薩米人團(tuán)體先后建立了“薩米議會(huì)”——薩米人民實(shí)行自治的主要政治組織。隨著各國(guó)薩米議會(huì)的發(fā)展，考慮到在一國(guó)范圍內(nèi)單打獨(dú)斗的局限性，各國(guó)薩米人團(tuán)體一直致力于團(tuán)結(jié)起來(lái)，作為一個(gè)統(tǒng)一的“人民”為自決權(quán)而斗爭(zhēng)。2000年，芬、挪、瑞三國(guó)薩米議會(huì)聯(lián)合俄羅斯薩米委員會(huì)的代表成立了“薩米議會(huì)理事會(huì)”（Saami Parliamentary Council）。兩年后，一個(gè)由芬、挪、瑞三國(guó)政府人士和薩米議會(huì)代表組成的專家組正式成立并著手起草《北歐薩米公約》（Nordic Saami Convention）。2005年，該公約草案起草完畢，并很快得到三國(guó)政府的簽字承認(rèn)，且確認(rèn)居住在北歐三國(guó)境內(nèi)的俄羅斯籍薩米人同樣受該公約的保護(hù)。（6）該草案第3條重申，薩米人作為“人民”擁有國(guó)際法上的自決的權(quán)利，有權(quán)自由決定其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展，以及自由處置其擁有的自然資源。此外，草案第19條擬規(guī)定各國(guó)薩米議會(huì)應(yīng)代表全體薩米人民參與跨國(guó)議題，薩米人所居住的各國(guó)也應(yīng)幫助薩米人民提升在國(guó)際機(jī)構(gòu)中的代表地位，協(xié)助薩米人代表參加高級(jí)別國(guó)際會(huì)議。第20條更進(jìn)一步確認(rèn)，各國(guó)薩米議會(huì)有權(quán)組建跨國(guó)聯(lián)合組織，并可通過(guò)與各當(dāng)事國(guó)的協(xié)商使后者向此類組織讓渡部分公共管理權(quán)限。[21]

顯而易見，該草案第15、16條意旨在現(xiàn)有基礎(chǔ)上大幅提升各國(guó)薩米議會(huì)的地位及獨(dú)立性，從而進(jìn)一步加強(qiáng)薩米人民的自治權(quán)，第19、20條甚至在一定程度上打上了“外部自決”的烙印，顯示出薩米人民作為一個(gè)整體跨國(guó)界行使自決權(quán)利的新趨勢(shì)。盡管由于北歐國(guó)家領(lǐng)土面積有限，薩米人的“跨國(guó)聯(lián)合體”模式難以復(fù)制，但筆者認(rèn)為，理論上這種模式仍有可能被某些聯(lián)邦制大國(guó)（如美國(guó)、加拿大）境內(nèi)的土著人民所效法和借鑒（以美國(guó)為例，其境內(nèi)主要印第安部落的居住地大都跨越多個(gè)州）。一旦《北歐薩米公約》在三國(guó)立法機(jī)構(gòu)得以通過(guò)，草案第19、20條的相關(guān)內(nèi)容會(huì)否給其他國(guó)家和地區(qū)的土著人民樹立一個(gè)“榜樣”，值得外界的進(jìn)一步關(guān)注。

四、小 結(jié)

筆者以為，自《聯(lián)合國(guó)土著人民宣言》通過(guò)之日起，“土著人民是否擁有自決權(quán)”這個(gè)問(wèn)題就已成為歷史。綜上所述，國(guó)際社會(huì)能夠最終在如此重要的綱領(lǐng)性文件中加入自決權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，歸根到底可能正是基于以下事實(shí)：（1）基于《民權(quán)公約》第1條和第27條的區(qū)別，考慮到他們當(dāng)中大多數(shù)曾經(jīng)遭受殖民統(tǒng)治的歷史事實(shí)與自身的某些獨(dú)特的特點(diǎn)，土著人民和其他大多數(shù)少數(shù)者相比更有資格享有作為集體人權(quán)的自決權(quán)；（2）隨著理論和實(shí)踐的推進(jìn)，將自決權(quán)的持有者單純等同于殖民地人民和其他被外國(guó)壓迫的民族已不合時(shí)宜，且無(wú)論是相關(guān)理論還是國(guó)際實(shí)踐，都從未對(duì)自決權(quán)的實(shí)然范疇作出過(guò)統(tǒng)一明確的界定。在一系列主客觀因素作用下，土著人民被承認(rèn)為自決權(quán)的適格主體是大勢(shì)所趨。endprint

當(dāng)然，《宣言》所規(guī)定的土著人民的自決權(quán)，畢竟是一種被設(shè)置了一定限度的“內(nèi)部自決權(quán)”，這顯然是《宣言》起草者試圖調(diào)和土著人代表與主權(quán)國(guó)家之間分歧的折衷之舉，也是維護(hù)國(guó)家主權(quán)平等原則這一國(guó)際法基石的底線。筆者以為，未來(lái)土著人民自決權(quán)的實(shí)踐會(huì)如何發(fā)展，在很大程度上將取決于構(gòu)想中的《宣言》任擇議定書的討論與起草情況。可以預(yù)見，在《宣言》影響下，涉及土著人民自決權(quán)適用范圍的斗爭(zhēng)在未來(lái)必將進(jìn)一步發(fā)展，圍繞相關(guān)習(xí)慣法規(guī)則的爭(zhēng)論也將逐漸明朗化。

注釋：

（1）用周勇教授的話說(shuō)，就是“有關(guān)少數(shù)人權(quán)利的國(guó)際文件中所規(guī)定的都是個(gè)人權(quán)利，而土著民權(quán)利則可能含有‘人民的權(quán)利”。參見周勇：《少數(shù)人權(quán)利的法理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版第41頁(yè)。

（2）此處比較有爭(zhēng)議的是北歐薩米人這種在一般理解中并非近現(xiàn)代主要的殖民統(tǒng)治受害者的人群究竟屬于哪一類土著人。根據(jù)《牛津高階英語(yǔ)詞典》的解釋，廣義上的“殖民”（colonize）一詞原指一切外來(lái)定居者以暴力手段攫取本不屬于其的地區(qū)或國(guó)家的行為，只是地理大發(fā)現(xiàn)之后西方國(guó)家大規(guī)模的殖民行為賦予了其更多特定的政治內(nèi)涵。國(guó)際組織和人權(quán)專家在對(duì)土著人進(jìn)行“識(shí)別”的時(shí)候，很可能是從廣義的角度理解“殖民”一詞的。但筆者認(rèn)為，在一定意義上，人類的歷史本就是一部漫長(zhǎng)的人類遷徙史，其中不乏血腥、暴力和沖突元素。在國(guó)際法領(lǐng)域?qū)Α爸趁瘛币辉~作廣義解讀，值得商榷。參見Jeff J.Corntassel，Tomas Hopkins Primeau：《Indigenous “Sovereignty” and International Law： Revised Strategies for Pursuing “Self-Determination”》，《Human Rights Quarterly》，1995年（17）第352—353頁(yè)。

（3）卡塞斯教授認(rèn)為圍繞《憲章》第1條第2款通過(guò)之前起草者內(nèi)部針對(duì)自決的辯論，只能推論出自決原則“并不意味著”（did not mean）四種情形。筆者認(rèn)為，此種情況恰好暗合某種樸素的辯證法思想，所謂“無(wú)成勢(shì)，無(wú)常形，故能究萬(wàn)物之情?！币簿褪钦f(shuō)，“并不意味著”反過(guò)來(lái)恰恰暗含“一切皆有可能”之意。參見Antonio Cassese：《Self-Determination of Peoples： A Legal Reappraisal》， Cambridge University Press，1995年版第42頁(yè)。

（4）這甚至可能違背了通過(guò)獨(dú)立建國(guó)的方式行使“外部自決權(quán)”的一項(xiàng)必要條件——“多數(shù)人統(tǒng)治”（majority rule）?？ㄈ乖谡撌龃擞^點(diǎn)時(shí)引用了1975年美國(guó)代表致聯(lián)合國(guó)大會(huì)第三委員會(huì)的函件。參見Antonio Cassese：《Self-Determination of Peoples： A Legal Reappraisal》， Cambridge University Press，1995年版第121頁(yè)。

（5）比如20世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)政府就曾多次嘗試給予土著居民普通公民權(quán)，然而實(shí)際效果卻不盡人意，因?yàn)楂@得普通公民權(quán)對(duì)大多數(shù)土著人來(lái)說(shuō)意味著被孤立出部族、被迫同化和失去土地。

（6）在起草過(guò)程中，專家組成員曾就是否與俄羅斯境內(nèi)的薩米人合作產(chǎn)生了分歧，最終考慮到與俄羅斯政府談判的艱難程度以及俄羅斯在土著人問(wèn)題上較為曖昧的立場(chǎng)（俄羅斯對(duì)《宣言》投了棄權(quán)票），公約草案最終沒(méi)有寫入與俄羅斯境內(nèi)的薩米族群開展合作的內(nèi)容。參見Timo Koivurova：《The Draft Saami Convention： Nations Working Together》，《International Community Law Review》2008，（10）。

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（責(zé)任編輯 丹 若）endprint