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住房、土地對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)—城人口遷移的影響:研究回顧與展望

2017-12-12 19:24董昕
江淮論壇 2017年6期
關(guān)鍵詞:住房城鎮(zhèn)化土地

摘要:改革開放以來,與中國(guó)快速城鎮(zhèn)化相伴而生的是大規(guī)模的人口流動(dòng)遷移,鄉(xiāng)—城人口遷移已成為中國(guó)人口遷移的主體。在影響人口遷移的眾多因素中,住房與土地的影響日益突出。文章回顧了住房、土地與中國(guó)鄉(xiāng)—城人口遷移的相關(guān)文獻(xiàn),總結(jié)了住房、土地對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)—城人口遷移的影響,并展望了該領(lǐng)域未來的研究方向。

關(guān)鍵詞:住房;土地;鄉(xiāng)—城人口遷移;城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào):F301.3,C92-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1001-862X(2017)06-0023-006

改革開放以來,與中國(guó)快速城鎮(zhèn)化相伴而生的是大規(guī)模的人口流動(dòng)遷移。2016年末,全國(guó)流動(dòng)人口達(dá)2.5億人,占中國(guó)人口總量的18%。按遷移人口地點(diǎn)的城鄉(xiāng)屬性來看,人口的遷移可以分為四類,即鄉(xiāng)—城遷移、城—城遷移、鄉(xiāng)—鄉(xiāng)遷移、城—鄉(xiāng)遷移。鄉(xiāng)—城遷移是指農(nóng)業(yè)戶籍人口遷移到城鎮(zhèn),城—城遷移是指非農(nóng)業(yè)戶籍人口遷移到戶籍地以外的城鎮(zhèn),鄉(xiāng)—鄉(xiāng)遷移是指農(nóng)業(yè)戶籍人口遷移到戶籍地以外的農(nóng)村,城—鄉(xiāng)遷移則是指非農(nóng)業(yè)戶籍人口遷移到農(nóng)村。2010年的六普數(shù)據(jù)顯示,在全部流動(dòng)人口中,鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口約占63%、城—城流動(dòng)人口約占21%,鄉(xiāng)—鄉(xiāng)流動(dòng)人口約占13%,城—鄉(xiāng)流動(dòng)人口約占3%。2016年全國(guó)外出農(nóng)民工數(shù)量約為1.7億,占流動(dòng)人口的69%??梢姡l(xiāng)—城遷移人口是中國(guó)遷移人口的主體。在影響中國(guó)人口遷移的眾多因素中,住房與土地的影響逐漸突出。因此,本文將對(duì)住房、土地與中國(guó)鄉(xiāng)—城人口遷移的研究進(jìn)展進(jìn)行梳理,并展望了未來該領(lǐng)域的研究方向。

一、住房與中國(guó)鄉(xiāng)—城人口遷移

(一)中國(guó)鄉(xiāng)—城遷移人口的住房狀況

對(duì)于鄉(xiāng)—城遷移人口住房的研究集中在其工作城鎮(zhèn)的住房方面,主要包括住房解決方式、居住區(qū)位與條件、住房保障等。(1)住房解決方式。偏好農(nóng)村社會(huì)生活的鄉(xiāng)—城移民,傾向于選擇棚戶區(qū)等非正式住房構(gòu)成的移民聚居區(qū);而偏好城市生活的鄉(xiāng)—城移民,則傾向于選擇服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施較好的公寓。[1]單位宿舍、出租私房是中國(guó)鄉(xiāng)—城遷移人口主要的居住場(chǎng)所[2];其中,城中村為大量鄉(xiāng)—城遷移人口提供了可支付的低價(jià)住房,成為鄉(xiāng)—城遷移人口的聚居區(qū)。[3]-[6](2)居住區(qū)位與條件。由于自身的經(jīng)濟(jì)能力有限,絕大多數(shù)鄉(xiāng)—城遷移人口只能租住城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民私房或市中心價(jià)格相對(duì)低廉但條件較差的房屋[7];在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,我國(guó)鄉(xiāng)—城遷移人口的居住空間分布逐漸從城市中心向城鄉(xiāng)結(jié)合部(城市建成區(qū)邊緣)和近郊區(qū)轉(zhuǎn)移.[8]-[10](3)住房保障。學(xué)者較為一致的觀點(diǎn)是將鄉(xiāng)—城遷移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系[11]-[13],并將住房保障納入社會(huì)保障系統(tǒng)。[14]但是,學(xué)者們?cè)诰唧w的鄉(xiāng)—城遷移人口住房保障方式等方面卻存在著分歧,有的主張以提供各種保障性住房為主[15],有的主張以向住房需求者提供補(bǔ)貼的“人頭補(bǔ)貼”為主[13],有的則主張差異化的鄉(xiāng)—城遷移人口住房政策。[16][17]

對(duì)鄉(xiāng)—城遷移人口在農(nóng)村老家住房的研究較少,對(duì)鄉(xiāng)—城遷移人口非工作城鎮(zhèn)住房的研究更為少見。主要研究成果有:城市住房困難與農(nóng)村住房閑置并存,是我國(guó)現(xiàn)有住房體系運(yùn)行中的問題之一。[18]絕大部分鄉(xiāng)—城遷移人口在老家擁有自家的住房,老家的住房是鄉(xiāng)—城遷移人口家庭住房消費(fèi)的另一個(gè)組成部分,在一定程度上形成了對(duì)其在流入地住房消費(fèi)的替代。[19]很多國(guó)家的非持久性移民將收入積攢起來投資家鄉(xiāng)的住房。[20]中國(guó)鄉(xiāng)—城遷移人口在家鄉(xiāng)的住房投資現(xiàn)象也普遍存在,鄉(xiāng)—城遷移人口城市融入越困難,與家鄉(xiāng)聯(lián)系越密切,進(jìn)行家鄉(xiāng)住房投資的概率越高。[21]

(二)住房?jī)r(jià)格與人口遷移

從住房?jī)r(jià)格的角度研究住房對(duì)人口遷移影響的較多,但是,大多數(shù)研究中的住房?jī)r(jià)格是指購(gòu)買住房的價(jià)格,而對(duì)租賃價(jià)格的研究明顯不足。Berger & Blomquist(1992)將遷移決策分為兩個(gè)階段,一是是否遷移的選擇,二是定居地(最終目的地)的選擇,并發(fā)現(xiàn)工資和遷移成本是決定第一個(gè)階段是否遷移的最主要影響因素,而生活質(zhì)量、工資、住房?jī)r(jià)格則是第二個(gè)階段選擇定居地的重要依據(jù)。[22]在成本收益的研究框架下,住房?jī)r(jià)格無疑影響著人口遷移的成本。住房?jī)r(jià)格對(duì)人口遷移產(chǎn)生阻礙作用的最顯著機(jī)制是增加了遷移人口的生活費(fèi)用。[23]家庭的遷移決策不僅取決于工作前景,還取決于相應(yīng)的住房費(fèi)用。[24]購(gòu)房支出也是影響中國(guó)鄉(xiāng)—城遷移人口定居城市的主要因素。[25][26]日益飆升的住房?jī)r(jià)格使流動(dòng)者的遷移成本迅速增加,從而作為城市的巨大推力對(duì)外來人口構(gòu)成排斥和篩選。[27]高波等(2012)對(duì)2000—2009 年中國(guó)35個(gè)大中城市的實(shí)證檢驗(yàn),也發(fā)現(xiàn)城市間的相對(duì)房?jī)r(jià)升高,導(dǎo)致相對(duì)就業(yè)人數(shù)減少。[28]同時(shí),住房?jī)r(jià)格與人口遷移是相互影響的:一個(gè)地區(qū)人口的增加(尤其是大都市區(qū)較高的人口凈流入量),將帶來住房?jī)r(jià)格的上漲[29]-[31];而一個(gè)地區(qū)住房?jī)r(jià)格的過度上漲則會(huì)降低該地區(qū)的人口遷入速度,較高的住房?jī)r(jià)格阻礙了人口的進(jìn)一步流入,使人口流向其他地區(qū)。 [23][29]- [32]董昕(2015)研究發(fā)現(xiàn)房租收入比對(duì)鄉(xiāng)—城遷移人口持久性遷移意愿的影響顯著且存在拐點(diǎn),在拐點(diǎn)之前,住房租賃價(jià)格相對(duì)于鄉(xiāng)—城遷移人口的收入尚在可承受的范圍內(nèi),房租收入比對(duì)遷移意愿并不顯現(xiàn)出負(fù)向影響,在拐點(diǎn)之后二者呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。[33]

(三)住房產(chǎn)權(quán)、住房保障與人口遷移

從住房產(chǎn)權(quán)、住房保障等方面研究住房對(duì)人口遷移影響的較少。住房既是生活必需品,也是家庭資產(chǎn)的重要組成部分。[34]通過對(duì)比不同的住房產(chǎn)權(quán)情況(自有或租?。?duì)人口遷移的影響,有學(xué)者發(fā)現(xiàn)住房?jī)r(jià)格的下降會(huì)對(duì)住房所有者產(chǎn)生“住房鎖定”(house lock)效應(yīng),降低其遷移意愿,影響遷移決策[35];也有學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)住房鎖定效應(yīng)并不顯著。[36]Riley等(2015)的研究發(fā)現(xiàn),住房所有者的遷移多因?yàn)榧彝ソY(jié)構(gòu)的變化,而租房者的遷移多因?yàn)樽》抠M(fèi)用或是就業(yè)情況的變化。[37]“家庭式遷移”日益成為人口遷移的主要趨勢(shì),并對(duì)城市居住的獨(dú)立性、權(quán)屬和質(zhì)量提出了現(xiàn)實(shí)需求;遷移家庭的住房權(quán)屬和質(zhì)量受到家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征、家庭類型、地理因素以及與老家聯(lián)系和在流入地融入程度的影響。[38]關(guān)于住房保障對(duì)人口遷移影響的研究更為少見。Hughes & McCormick(1981)對(duì)英國(guó)的研究發(fā)現(xiàn),地方政府提供的廉租房阻礙了勞動(dòng)力的遠(yuǎn)距離遷移。[39]endprint

二、土地與中國(guó)鄉(xiāng)—城人口遷移

(一)中國(guó)鄉(xiāng)—城遷移人口的土地狀況

作為生活資料,土地是住房的建筑基礎(chǔ);作為生產(chǎn)資料,土地是農(nóng)業(yè)的種植載體。土地從生活和生產(chǎn)兩方面影響著鄉(xiāng)—城人口的遷移,由于大部分中國(guó)鄉(xiāng)—城遷移人口家庭在農(nóng)村老家擁有農(nóng)地、宅基地和自建住房,所以土地對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)—城遷移人口的影響更為突出。當(dāng)前階段相當(dāng)一部分鄉(xiāng)—城移民群體存在著既希望能在城市定居又不愿意放棄農(nóng)村土地的雙重心理,將農(nóng)村的土地視為自己在城市打工不順時(shí)的退路,或者是自己擁有的未來可能增值的資產(chǎn),因此大多農(nóng)民工均不愿意放棄農(nóng)村土地。[40]盡管當(dāng)前鄉(xiāng)—城移民普遍不再依賴土地生存,但是鄉(xiāng)—城移民對(duì)土地收益的依賴和訴求也很強(qiáng)烈,在其城市生存和發(fā)展問題切實(shí)解決之前,剝奪其土地可能會(huì)產(chǎn)生新的城市貧困人群。[41]

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展,城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)與用地結(jié)構(gòu)的矛盾日益突出:一方面,人口大規(guī)模從農(nóng)村進(jìn)入城市,在城市產(chǎn)生了巨大的居住需求,加劇了城市建設(shè)用地的緊張;另一方面,由于長(zhǎng)期工作居住在城鎮(zhèn)而使農(nóng)村住房大量閑置空置,農(nóng)村宅基地?zé)o序粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重。[42]宅基地使用中,超標(biāo)占地、一戶多宅、土地閑置、亂占耕地等問題大量存在。[43][44]在農(nóng)地使用中,耕地拋荒現(xiàn)象也在全國(guó)多地普遍出現(xiàn)。[45]

(二)土地制度、土地權(quán)益與人口遷移

鄉(xiāng)—城人口遷移不僅和遷入地的障礙有關(guān),如戶籍制度、不能享有平等的公共服務(wù)等,還和農(nóng)村的制度安排有關(guān),中國(guó)農(nóng)村的土地制度是鄉(xiāng)—城遷移人口遷移短期性、流動(dòng)性強(qiáng)的主要原因。[46][47]不同學(xué)者對(duì)多個(gè)國(guó)家的實(shí)證研究也都表明土地產(chǎn)權(quán)是影響人口遷移最強(qiáng)的因素之一。[48]-[51]

鄉(xiāng)—城遷移人口在農(nóng)村擁有的土地和住房權(quán)力,使他們進(jìn)了城也離不開農(nóng)村。[52]不少鄉(xiāng)—城遷移人口不愿意以放棄農(nóng)村承包土地及宅基地?fù)Q取城市戶籍及商品房。[53]“想保留承包地”是大多數(shù)農(nóng)民工不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍的主要原因。[54]盛亦男(2014)的研究發(fā)現(xiàn),在家鄉(xiāng)擁有的住房、土地等實(shí)物資本具有保險(xiǎn)機(jī)制,會(huì)降低舉家遷居的可能性。[55]從人口遷移的成本和收益考慮,明晰的土地產(chǎn)權(quán)安排能降低農(nóng)村人口向城市遷移的經(jīng)濟(jì)損失、心理成本和交易成本,從而增加遷移的預(yù)期收益,對(duì)鄉(xiāng)—城遷移有積極影響。[56][57]農(nóng)村土地市場(chǎng)尚未完善、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不甚明晰,使戶籍地有土地的流動(dòng)人口家庭受土地“回拉力”作用而回遷意愿更強(qiáng)。[58]但是,陳會(huì)廣等(2012)認(rèn)為農(nóng)村土地所具有的保障性功能既可以解決鄉(xiāng)—城遷移人口城鎮(zhèn)生活的后顧之憂,促進(jìn)其留在城鎮(zhèn),但也會(huì)因抑制即時(shí)土地資產(chǎn)價(jià)值的兌現(xiàn)而起到相反作用,從而使農(nóng)村土地對(duì)于城鄉(xiāng)遷移的作用方向模糊不定。[59]

鄉(xiāng)—城遷移人口在農(nóng)村的土地權(quán)益主要體現(xiàn)在農(nóng)地和宅基地兩方面。改革開放三十多年來,中國(guó)的土地制度因土地用途的不同而沿著不同的路徑演進(jìn):農(nóng)地制度變遷一直沿著穩(wěn)定地權(quán)、促進(jìn)市場(chǎng)交易的改革路徑前進(jìn),而宅基地等非農(nóng)用地的制度變遷卻朝著強(qiáng)化地方政府壟斷和土地利益最大化的方向發(fā)展。[60][61]在這樣的土地制度演進(jìn)過程中,一方面,隨著一系列法律與政策的制定,農(nóng)地調(diào)整在制度上受到了嚴(yán)格的限制,地權(quán)穩(wěn)定性不斷增強(qiáng),農(nóng)地租賃市場(chǎng)逐漸形成并日益活躍,參與農(nóng)地租賃的農(nóng)戶不斷增多,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)地租賃交易更為普遍[62][63];另一方面,隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展,農(nóng)村非農(nóng)用地的價(jià)值不斷提升,農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)普遍存在,但受到法律法規(guī)的限制,宅基地等非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)缺乏合法的市場(chǎng)通道。[64][65]不同的制度變遷路徑使農(nóng)地與宅基地的市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r顯著不同,而關(guān)于農(nóng)地與宅基地對(duì)于鄉(xiāng)—城人口遷移影響的對(duì)比分析尚屬空白。

三、研究展望

(一)鄉(xiāng)—城人口遷移的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向持久性遷移

與其他國(guó)家相比,中國(guó)人口遷移的最大特點(diǎn)是鄉(xiāng)—城遷移的不完全、不徹底,實(shí)現(xiàn)了人口從農(nóng)村的流出,卻沒有實(shí)現(xiàn)人口在城市的定居,遷移的持久性差。一方面,鄉(xiāng)—城人口遷移的持久性差是中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的重要原因,大量被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口的鄉(xiāng)—城遷移人口及其隨遷家屬,卻不能平等地享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。另一方面,不徹底的鄉(xiāng)—城遷移使城鎮(zhèn)地區(qū)的勞動(dòng)力供給少于徹底的遷移,使劉易斯拐點(diǎn)提前到來[66];鄉(xiāng)—城遷移人口未能與當(dāng)?shù)貞艏丝谝粯酉硎艹鞘泄卜?wù),增加了其由于生活工作不確定性帶來的預(yù)防性儲(chǔ)蓄,降低了消費(fèi)意愿,阻礙了鄉(xiāng)—城遷移人口這一龐大群體的需求釋放,也在一定程度上削弱了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。當(dāng)前“新型城鎮(zhèn)化”的核心問題就在于降低鄉(xiāng)—城人口遷移的短期性、流動(dòng)性,提高鄉(xiāng)—城人口遷移的持久性。因此,對(duì)持久性遷移的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí),學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)人口遷移的研究開始更多地關(guān)注人口的持久性遷移,對(duì)鄉(xiāng)—城人口遷移的研究重點(diǎn)也開始轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)—城人口持久性遷移的相關(guān)問題。在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),鄉(xiāng)—城人口持久性遷移問題仍將是中國(guó)人口遷移研究的重點(diǎn)。

(二)住房多點(diǎn)配置對(duì)鄉(xiāng)—城人口遷移的影響有待于拓展

隨著一系列市民化政策的實(shí)施,鄉(xiāng)—城遷移人口在城鎮(zhèn)享受公共服務(wù)的各種障礙將逐步削弱,而住房?jī)r(jià)格、住房產(chǎn)權(quán)等住房問題將對(duì)鄉(xiāng)—城人口遷移產(chǎn)生更加重要的影響。在工作城鎮(zhèn),鄉(xiāng)—城遷移人口的住房大多是租賃或是單位宿舍,是用來滿足日常居住需求的;在農(nóng)村老家,鄉(xiāng)—城遷移人口的住房與宅基地等土地權(quán)益密切相關(guān),不具有有效的市場(chǎng)交易路徑但具有兜底的保障和升值的預(yù)期,是用來回鄉(xiāng)時(shí)居住和作為財(cái)產(chǎn)權(quán)益而保留的;在非工作城鎮(zhèn),除了可以滿足鄉(xiāng)—城遷移人口日常工作往返的住房外,其他鄉(xiāng)—城遷移人口在農(nóng)村老家附近的城鎮(zhèn)或是子女就業(yè)的城鎮(zhèn)等非工作城鎮(zhèn)所購(gòu)買的住房,都是類似于一種存款轉(zhuǎn)形,兼具財(cái)富象征、保值增值、福澤后代的作用。從某種程度上可以說,鄉(xiāng)—城遷移人口在工作城鎮(zhèn)的住房是用來住的,在農(nóng)村老家的住房是用來留的,在非工作城鎮(zhèn)的住房是用來存的。鄉(xiāng)—城遷移人口在工作城鎮(zhèn)、農(nóng)村老家,甚至是非工作城鎮(zhèn)的住房,構(gòu)成了鄉(xiāng)—城遷移人口的“住房多點(diǎn)配置”。絕大多數(shù)的鄉(xiāng)—城遷移人口住房都是“城—鄉(xiāng)雙配置”,其中還有相當(dāng)一部分是“城—鄉(xiāng)—城三配置”。雖然在非工作城鎮(zhèn)購(gòu)房很可能是由于無力承擔(dān)在工作城鎮(zhèn)購(gòu)房支出的無奈之舉,在農(nóng)村保留宅基地和住房也有其制度上的桎梏,但是這在使用和占用層面上還是構(gòu)成了同一家庭的住房多點(diǎn)配置,從而造成住房資源和土地資源的一種浪費(fèi),也影響到鄉(xiāng)—城遷移人口向工作城鎮(zhèn)的持久性遷移?!白》慷帱c(diǎn)配置”使住房對(duì)鄉(xiāng)—城人口持久性遷移的影響更具特殊性與復(fù)雜性。但是關(guān)于住房多點(diǎn)配置對(duì)鄉(xiāng)—城遷移人口持久性遷移影響的研究遠(yuǎn)未深入,有待于在日后的研究中加以拓展。endprint

(三)農(nóng)村土地權(quán)益對(duì)鄉(xiāng)—城人口遷移的影響有待于深入

鄉(xiāng)—城遷移人口在農(nóng)村老家普遍擁有宅基地及住房,雖然現(xiàn)行政策強(qiáng)調(diào)不得將農(nóng)村的“三權(quán)”(即土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán))作為進(jìn)城落戶條件,但是《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”,如果全家都進(jìn)城落戶不再是農(nóng)村村民,那么在農(nóng)村保留宅基地就失去了法律依據(jù);《農(nóng)村土地承包法》也規(guī)定“承包期內(nèi),承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”。農(nóng)村的土地在,農(nóng)村的土地權(quán)益在,鄉(xiāng)—城遷移人口與農(nóng)村的聯(lián)系就更為密切,向城鎮(zhèn)的持久性遷移就更難實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)—城遷移人口在農(nóng)村的土地權(quán)益主要體現(xiàn)在農(nóng)地和宅基地兩方面。改革開放三十多年來,中國(guó)的土地制度因土地用途的不同而沿著不同的路徑演進(jìn),不同的制度變遷路徑使農(nóng)地與宅基地的市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r顯著不同,而關(guān)于農(nóng)地與宅基地對(duì)于鄉(xiāng)—城人口遷移影響的對(duì)比分析尚屬空白。在以后的研究中,農(nóng)村土地權(quán)益對(duì)鄉(xiāng)—城人口遷移的影響將有待于進(jìn)一步深入。

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(責(zé)任編輯 吳曉妹)endprint

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