何 登 輝

論自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度及其完善

何 登 輝*

自然資源具有主體上的全民性和客體上的公共性特點(diǎn)，在自然資源使用權(quán)出讓中引入公眾參與具有正當(dāng)性。聽證作為公眾參與最主要的方式之一，承載著民主功能以及行政決定合法化、科學(xué)化的任務(wù)。充分發(fā)揮聽證功效，能夠促使自然資源的科學(xué)合理利用。實(shí)踐中，自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度并未得到真正的落實(shí)，究其原因，在于行政權(quán)封閉行使的慣性使然，公眾存在集體行動(dòng)的困境以及現(xiàn)有聽證制度存在著先天不足。因此，行政機(jī)關(guān)需要植入行政民主理念，制定有關(guān)激勵(lì)措施引導(dǎo)公眾積極參與聽證，完善聽證程序，明確自然資源使用權(quán)出讓中聽證的適用范圍，并探索建立行政公益訴訟制度等，充分發(fā)揮聽證制度在資源出讓領(lǐng)域的應(yīng)然作用。

自然資源；使用權(quán)出讓；聽證；公眾參與；公益訴訟

我國(guó)法律將重要的自然資源規(guī)定為國(guó)家所有，并由國(guó)務(wù)院代表行使國(guó)家所有權(quán)。學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為自然資源名義上屬于國(guó)家所有，實(shí)質(zhì)上屬于全民所有，自然資源承載著大量的社會(huì)公共利益。正因?yàn)樽匀毁Y源具有主體上的全民性和客體上的公共性等特點(diǎn)，這就決定了在自然資源使用權(quán)出讓過(guò)程中，①我國(guó)自然資源所有權(quán)實(shí)行三元主體所有，即國(guó)家、集體和個(gè)人所有，但絕大部分自然資源屬于國(guó)家所有。本文探討的自然資源主要是指國(guó)有自然資源，因此所有權(quán)不能出讓，唯一能出讓的是自然資源使用權(quán)。根據(jù)自然資源使用權(quán)來(lái)源的不同，自然資源使用權(quán)出讓又可分為初始出讓和再次出讓，初始出讓屬于自然資源使用權(quán)出讓的一級(jí)市場(chǎng)，而再次出讓屬于二級(jí)市場(chǎng)，本文僅探討自然資源使用權(quán)的初始出讓。公眾參與是不可或缺的程序。聽證作為公眾參與的主要方式之一，承擔(dān)著行政民主功能和決策科學(xué)化、合法化任務(wù)。“聽證是現(xiàn)代行政程序法上一項(xiàng)重要的法律制度，也是行政相對(duì)人一項(xiàng)重要的行政權(quán)利?！雹谕蹩朔€(wěn)：《略論行政聽證》，載《中國(guó)法學(xué)》1996年第5期。因此，我國(guó)《行政許可法》分專節(jié)規(guī)定了聽證制度。自然資源的開發(fā)利用涉及兩類聽證：一類是自然資源開發(fā)利用的決策聽證，如自然資源立法、自然資源開發(fā)利用規(guī)劃等，《行政許可法》第19條規(guī)定的許可設(shè)定聽證即屬于此類聽證；①《行政許可法》第19條規(guī)定：“起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)說(shuō)明設(shè)定該行政許可的必要性、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見(jiàn)的情況?！绷硪活愂亲匀毁Y源使用權(quán)出讓中的聽證，②理論界根據(jù)參加對(duì)象、對(duì)質(zhì)證辯論的要求以及聽證效力等不同，將行政聽證分為行政決策類聽證和行政決定類聽證。關(guān)于行政決策類聽證與行政決定類聽證的異同，詳見(jiàn)曹哲：《我國(guó)重大行政決策權(quán)利劃分邊界研究》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第1期；肖萍、楊旋：《關(guān)于我國(guó)行政聽證制度的立法構(gòu)想》，載《法學(xué)雜志》2011年第7期。本文以后一種聽證為討論對(duì)象。雖然《行政許可法》較為詳盡規(guī)定了自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度，但實(shí)踐中，該項(xiàng)制度并未得到有效的執(zhí)行。而隨著自然資源的稀缺程度加劇、經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯以及行政民主理論和實(shí)踐的不斷發(fā)展，聽證制度在自然資源使用權(quán)出讓中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，因此，有必要探討自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題、成因及其解決方案。

一、自然資源使用權(quán)出讓中的聽證立法及其實(shí)踐困境

在我國(guó)，聽證制度是個(gè)舶來(lái)品，自1996年出臺(tái)的《行政處罰法》首次引入聽證制度以來(lái)，到目前為止至少有6部法律規(guī)定了聽證制度。③這6部法律分別是《行政處罰法》《治安管理處罰法》《立法法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《行政許可法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》?！奥犠C制度的引進(jìn)，在反映民意與協(xié)調(diào)多方利益等方面取得了很大的成績(jī)，有利地推進(jìn)了行政法治建設(shè)?！雹芄鸩枷椋骸豆仓卫硪曇跋碌男姓犠C》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2010年第11期。

（一）自然資源使用權(quán)出讓中的聽證立法

與一般的社會(huì)財(cái)產(chǎn)相比，自然資源具有自己獨(dú)一無(wú)二的特征，其不僅具有重大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有重大的生態(tài)和社會(huì)價(jià)值。自然資源使用權(quán)在出讓過(guò)程中，如何平衡公益和私益，最大程度地發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益至關(guān)重要。可以說(shuō)，任何自然資源使用權(quán)的出讓都關(guān)系到公共利益，為了減少政府行政決定的失誤和尋租機(jī)會(huì)，在強(qiáng)化政府內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，更須注重外部的監(jiān)督，而聽證正是外部監(jiān)督的主要形式之一。

在涉及聽證制度的6部法律中，只有《行政許可法》規(guī)定了有關(guān)自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度。因此，《行政許可法》是研究自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度最主要的法律依據(jù)，相關(guān)條款分別規(guī)定在該法第46條和第47條之中（見(jiàn)表1）。

表1 《行政許可法》中涉及的自然資源使用權(quán)出讓聽證的條款

筆者經(jīng)查詢“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)后發(fā)現(xiàn)，截至2017年8月，涉及自然資源使用權(quán)出讓聽證制度的規(guī)章一共有14部，其中部門規(guī)章5部，地方政府規(guī)章9部（見(jiàn)表2）。

表2 涉及自然資源使用權(quán)出讓聽證規(guī)定的規(guī)章

5部部門規(guī)章對(duì)水資源、土地資源、海域資源以及森林資源等自然資源使用權(quán)出讓中聽證程序作了較為詳盡的規(guī)定。上述14部規(guī)章，絕大部分遵循了《行政許可法》有關(guān)聽證條款的立法精神，尤其是都規(guī)定了案卷排他原則和不收費(fèi)原則以及啟動(dòng)聽證的條件。與《行政許可法》相比，這些規(guī)定更為具體和具有可操作性，當(dāng)然，由于這些規(guī)章的制定主體比較分散，有關(guān)條款之間也有不一致的規(guī)定。①如聽證主持人應(yīng)由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任，有些規(guī)定是聽證機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，有些規(guī)定是聽證機(jī)關(guān)工作人員，有些規(guī)定是聽證機(jī)關(guān)的法制工作人員。又如，聽證當(dāng)事人是否可以委托代理人參與聽證，《國(guó)土自然資源聽證規(guī)定》明確規(guī)定不能委托，《海洋聽證辦法》《水行政許可聽證規(guī)定》《農(nóng)業(yè)行政許可聽證程序規(guī)定》規(guī)定可以委托，而《林業(yè)行政許可聽證辦法》則未作規(guī)定。值得注意的是，《湖南省實(shí)施行政許可聽證規(guī)定》對(duì)案卷排他原則表述為：“行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)根據(jù)聽證筆錄，以及參考聽證主持人提出的許可決定建議，作出行政許可決定”，這似乎削弱了聽證筆錄的排他效力。

（二）自然資源使用權(quán)出讓中的聽證運(yùn)作之困境

我國(guó)自然資源的使用形態(tài)包括習(xí)慣使用、自由使用、私法形態(tài)使用以及許可使用。許可使用是自然資源公法形態(tài)使用的主要形式，是當(dāng)事人依行政許可取得的對(duì)自然資源的使用權(quán)。②參見(jiàn)王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社2015年版，第92-97頁(yè)。許可使用又分為普通許可使用和特許許可使用。③普通許可利用是當(dāng)事人依行政機(jī)關(guān)的普通許可取得對(duì)自然資源的開發(fā)利用，如我國(guó)《水法》規(guī)定向水體排污、河道采沙等。因此，涉及自然資源使用權(quán)出讓中的許可，只要符合《行政許可法》規(guī)定的有關(guān)聽證啟動(dòng)條件，就應(yīng)當(dāng)舉行聽證，按理說(shuō)自然資源使用權(quán)出讓中的聽證應(yīng)有很豐富的實(shí)踐樣本，然而事實(shí)并非如此，聽證的實(shí)踐力度與立法理想相去甚遠(yuǎn)，可以說(shuō)，目前我國(guó)自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度面臨的最大問(wèn)題在于，這項(xiàng)制度在實(shí)踐中沒(méi)有得到真正落實(shí)。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是聽證實(shí)踐與客觀需求嚴(yán)重不匹配。我國(guó)《憲法》第9條規(guī)定，礦產(chǎn)、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國(guó)家所有。對(duì)于“等”字屬于等內(nèi)等還是等外等，學(xué)界大部分認(rèn)為是等外等，④相關(guān)文獻(xiàn)可參見(jiàn)王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度建構(gòu)研究》，法律出版社2015年版；歐陽(yáng)君君：《論國(guó)有自然資源的范圍——以憲法第9條為中心的分析》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第1期。為今后重要自然資源納入國(guó)家所有預(yù)留了解釋空間，因此，我國(guó)的國(guó)有自然資源種類繁多，再加上我國(guó)有280多個(gè)地級(jí)市，近2000個(gè)縣，地方政府的自然資源行政管理部門，如國(guó)土資源、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、海域等行政管理部門，無(wú)時(shí)不刻不在出讓自然資源使用權(quán)。由于自然資源具有很強(qiáng)的公共屬性，甚至可以說(shuō)任何自然資源開發(fā)利用都涉及到公共利益，自然資源開發(fā)利用的決定稍有不慎，可能對(duì)周邊民眾的生產(chǎn)生活甚至整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。近年來(lái)因自然資源的開發(fā)利用所引發(fā)的群體性事件不勝枚舉，其中的重要原因就是在自然資源開發(fā)利用中忽視了民意。應(yīng)該說(shuō)自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度適用領(lǐng)域非常廣，但事實(shí)是這方面的聽證實(shí)踐太少，學(xué)術(shù)關(guān)注也很少，從筆者所掌握的資料來(lái)看，理論和實(shí)務(wù)界關(guān)注較多的是價(jià)格聽證以及立法聽證。

二是極其有限的聽證實(shí)踐表現(xiàn)出極不平衡性。在聽證總量極其有限的情況下，聽證實(shí)踐的分布也表現(xiàn)出極不平衡。根據(jù)筆者所搜集的資料初步統(tǒng)計(jì)，絕大部分自然資源使用權(quán)出讓中的聽證實(shí)踐主要集中在國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，而對(duì)于礦產(chǎn)資源、草原資源、水資源、海域資源、森林資源、野生動(dòng)植物等廣大自然資源領(lǐng)域，在使用權(quán)出讓過(guò)程中幾乎很少舉行過(guò)聽證，也難覓聽證報(bào)道。筆者登陸幾個(gè)大中城市國(guó)土、林業(yè)、海域以及水行政管理部門等官方網(wǎng)站，對(duì)于自然資源使用權(quán)的出讓幾乎沒(méi)有舉行過(guò)聽證。筆者也調(diào)研過(guò)某些城市的國(guó)土資源部門，均表示對(duì)于礦產(chǎn)等自然資源的使用權(quán)出讓沒(méi)有舉行過(guò)聽證。

二、自然資源使用權(quán)出讓中的聽證運(yùn)作困境之成因

《行政許可法》明確規(guī)定的自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度，為何難以落地呢？筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)方面的原因：

（一）行政權(quán)封閉運(yùn)行的慣性使然

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政權(quán)習(xí)慣于封閉運(yùn)行、關(guān)門決定，很多行政決定早已確定，公眾對(duì)行政決定起不了太大作用。雖然隨著我國(guó)民主行政的推進(jìn)，民眾監(jiān)督意識(shí)有了一定程度的提升，但是從總體來(lái)看，我國(guó)行政權(quán)的運(yùn)行還缺乏主動(dòng)接受公眾監(jiān)督的意識(shí)，不習(xí)慣于公眾參與和分享行政權(quán)，這恐怕是自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度難以落地運(yùn)行最深層次和最根本的原因。

為何行政權(quán)熱衷于封閉運(yùn)行呢？筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行解釋：一是我國(guó)民主政治不完善，行政機(jī)關(guān)缺乏開門納諫、兼聽則明的意識(shí)、胸懷和魄力。二是行政機(jī)關(guān)欠缺回應(yīng)公眾質(zhì)疑的能力，因此干脆一禁了之，不給公眾質(zhì)疑的機(jī)會(huì)。三是民眾缺乏主動(dòng)參與意識(shí)，沒(méi)有給行政機(jī)關(guān)形成強(qiáng)有力的倒逼壓力，為行政權(quán)的封閉運(yùn)行留有較為寬松的外部環(huán)境。四是聽證功能的定位出現(xiàn)偏差。無(wú)論是行政機(jī)關(guān)，還是社會(huì)民眾，認(rèn)為聽證會(huì)就是決策會(huì)、表決會(huì)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的表決規(guī)則，因此行政機(jī)關(guān)害怕有不同的聲音。尤其是自然資源具有較大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，很多地方政府的財(cái)政收入依靠自然資源使用權(quán)出讓，“土地財(cái)政”便是其表現(xiàn)之一。因此盡快完成自然資源使用權(quán)交易，便成為行政機(jī)關(guān)考慮的重要因素，不給公眾參與的機(jī)會(huì)，公眾參與流于形式也就不難理解了。

（二）集體行動(dòng)的困境

自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度難以落實(shí)的另一重要原因在于民眾缺乏主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)，行政機(jī)關(guān)舉不舉行聽證會(huì)，較少來(lái)自民眾的外部壓力。為什么民眾不愿意監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)行呢？這可從集體行動(dòng)的困境方面進(jìn)行解釋。

美國(guó)學(xué)者奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》一書中指出，如果單個(gè)人在集團(tuán)里不受強(qiáng)制或者不受其他特殊手段要求為共同利益行事，則“有理想的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”。①［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社1995年版，第2頁(yè)。任何有理性的人，都會(huì)考慮從自身的個(gè)人利益出發(fā)，個(gè)人的有限理性導(dǎo)致集體的非理性，最終受損的還是整個(gè)集體的利益，進(jìn)而產(chǎn)生羊群效應(yīng)。羊群效應(yīng)是指民眾個(gè)體的有限理性行為導(dǎo)致民眾整體的非積極參與。①參見(jiàn)劉大偉、唐要家：《社會(huì)公共組織參與管制優(yōu)勢(shì)的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《法商研究》2009年第4期。集體成為“沉默的大多數(shù)”。正如奧爾森總結(jié)的那樣：“社群中保持沉默的大多數(shù)，不管是對(duì)相關(guān)議題一無(wú)所獲，還是對(duì)這項(xiàng)改革抱持樂(lè)觀態(tài)度，基本上都不會(huì)以改革的成敗為己任”②Mansur Olson，The Logic of Collective Action，Harvard University Press，2002，p.62。。

此外，還可以從外部性理論和法經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋集體行動(dòng)的困境。外部性分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是指?jìng)€(gè)人的積極參與帶來(lái)的益處由集體共享。例如，在一項(xiàng)自然資源使用權(quán)出讓聽證會(huì)上，聽證代表積極參與調(diào)研和辯論，最終迫使許可機(jī)關(guān)終止了可能給附近居民帶來(lái)污染的自然資源使用權(quán)許可，維護(hù)了公共利益，但對(duì)于聽證代表來(lái)講，其付出了成本，而帶來(lái)的利益則由全體民眾共同享有，“搭便車”行為由此產(chǎn)生，更多的人期盼坐享其成。因此，外部性理論也能很好地解釋為什么個(gè)體在面對(duì)集體行動(dòng)時(shí)表現(xiàn)出猶豫不決、不積極、不主動(dòng)。

法經(jīng)濟(jì)學(xué)注重成本效益分析，理性的個(gè)體在作出是否參與聽證以及參與到何種程度時(shí)，必然會(huì)進(jìn)行成本效益分析?！肮妳⑴c作為一種制度化意見(jiàn)表達(dá)和制約機(jī)制，其本身具有一定的成本?！雹酆螅骸缎姓Q策公眾參與的名與實(shí)》，載《行政法學(xué)研究》2017年第11期。在參與聽證中，個(gè)體要付出如下成本：（1）信息成本。為有效參加聽證，負(fù)責(zé)任的聽證代表需要多方面搜集信息，想從行政機(jī)關(guān)獲取對(duì)行政機(jī)關(guān)自身不利的信息，難度可想而知。（2）時(shí)間成本。搜集信息、調(diào)查取證、參加聽證等都會(huì)消耗大量的時(shí)間。（3）機(jī)會(huì)成本。在消耗的時(shí)間里如果從事其他工作，則可以帶來(lái)其他效益。（4）經(jīng)濟(jì)成本。信息、證據(jù)的搜集，帶來(lái)最直接的成本就是經(jīng)濟(jì)上的開支。（5）風(fēng)險(xiǎn)成本。民眾積極參加聽證，挑刺行政機(jī)關(guān)，有可能被行政機(jī)關(guān)視為“眼中釘”。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，也不難理解個(gè)體在面臨集體行動(dòng)的困境。

（三）現(xiàn)有聽證制度的本身不足

自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度難以在實(shí)踐中落實(shí)，與聽證制度本身存在缺陷也不無(wú)關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.現(xiàn)有立法模式的弊端。如前文所述，我國(guó)現(xiàn)有的自然資源使用權(quán)出讓中的聽證立法包括《行政許可法》、5部部門規(guī)章以及9部地方政府規(guī)章。《行政許可法》雖為全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，法律效力高，但聽證的規(guī)定較為抽象宏觀，操作性較差。而操作性較強(qiáng)的規(guī)章，尤其是5部部門規(guī)章，法律位階卻較低。既有法律權(quán)威又具有較強(qiáng)操作性的聽證行政法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)，這在很大程度上影響了自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度的落實(shí)，另外，這種分散立法的模式導(dǎo)致相互之間協(xié)調(diào)性差。

2.自然資源使用權(quán)出讓中聽證的范圍不明確?！缎姓S可法》第46條和47條規(guī)定的聽證范圍，均包含較多不確定的法律概念。第46條規(guī)定聽證的范圍是“法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)”和“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)”，第一種情形較為明確，而第二種情形需要行政機(jī)關(guān)認(rèn)為許可事項(xiàng)涉及公共利益且屬于重大的許可事項(xiàng)，“公共利益”“重大”等都屬于不確定的法律概念，在實(shí)踐中往往很難把握。第47條規(guī)定的聽證范圍是“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的事項(xiàng)”。首先要明確許可事項(xiàng)與他人有利益關(guān)系，其次還要屬于“重大利益”，“重大”也屬于不確定的法律概念。因此，諸如“公共利益”“重大行政許可”“重大利益關(guān)系”等表述過(guò)于模糊，實(shí)踐中往往需要行政機(jī)關(guān)“認(rèn)為”需要聽證才組織聽證。這樣，不可避免地賦予了行政機(jī)關(guān)過(guò)大的自由裁量權(quán)，是否啟動(dòng)聽證，行政機(jī)關(guān)有很大的決定權(quán)。實(shí)踐中，聽證程序的啟動(dòng)主體大部分是行政機(jī)關(guān)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓中，聽證幾乎全部由行政機(jī)關(guān)按職權(quán)啟動(dòng)。雖然賦予公眾有申請(qǐng)聽證的權(quán)利，但需要行政機(jī)關(guān)先行認(rèn)定擬聽證事項(xiàng)關(guān)系到他人重大利益，并告知申請(qǐng)人和利害關(guān)系人申請(qǐng)聽證，且申請(qǐng)人或利害關(guān)系人已申請(qǐng)，才能啟動(dòng)聽證程序。

3.缺乏有效的外部制約?！缎姓S可法》第72條第7項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于應(yīng)當(dāng)要聽證的而沒(méi)有舉行聽證，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員進(jìn)行行政處分。這是《行政許可法》唯一一條涉及聽證事項(xiàng)的法律責(zé)任條款，很顯然這種監(jiān)督屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，可見(jiàn)，自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度的落實(shí)缺乏有效的外部制約?！巴瑢儆谛姓C(jī)關(guān)的內(nèi)部上下級(jí)或同級(jí)監(jiān)督力度顯然沒(méi)有外部監(jiān)督力度大。行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督雖然涵蓋全部合法性問(wèn)題和合理性問(wèn)題，但由于其是內(nèi)部監(jiān)督，其公正性無(wú)法與權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和司法監(jiān)督相比?！雹仝w凱、張尤佳：《不合理行政行為及其監(jiān)督》，載《東北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005年第4期。對(duì)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證而未舉行聽證的情形，應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍，允許申請(qǐng)人或利害關(guān)系人提起行政復(fù)議或行政訴訟，強(qiáng)化外部監(jiān)督制約。

4.程序性規(guī)定有待完善。首先，聽證主持人不中立。聽證主持人僅僅實(shí)行內(nèi)部職能分離制，如《國(guó)土資源聽證規(guī)定》規(guī)定聽證主持人是聽證機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的有關(guān)負(fù)責(zé)人?！凹茸鲞\(yùn)動(dòng)員又做裁判員”的主持人配置違背了基本的程序正義，并可能使聽證流于形式。其次，聽證準(zhǔn)備時(shí)間有限?！缎姓S可法》沒(méi)有對(duì)聽證代表準(zhǔn)備時(shí)間作出規(guī)定，實(shí)踐中給予聽證參與人準(zhǔn)備時(shí)間較短，影響聽證效果。②《國(guó)土資源聽證規(guī)定》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在10個(gè)工作日前將聽證材料送達(dá)聽證代表。對(duì)于復(fù)雜的聽證，10個(gè)工作日在時(shí)間上顯得倉(cāng)促，無(wú)法讓聽證代表盡職盡責(zé)地履職，而美國(guó)給予聽證代表準(zhǔn)備的時(shí)間最長(zhǎng)可達(dá)60天。再次，缺乏信息公開的規(guī)定。上述5部部門規(guī)章均沒(méi)有信息披露的范圍、程度、方式等條款，行政機(jī)關(guān)在信息披露方面有較大裁量空間。

三、自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度之完善

如何將自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度真正運(yùn)行起來(lái)，是完善未來(lái)自然資源領(lǐng)域聽證制度需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)依法行政、民主行政，主動(dòng)邀請(qǐng)公眾參與行政權(quán)的運(yùn)行，接受公眾的監(jiān)督，公眾也應(yīng)具有公民意識(shí)，主動(dòng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)；另一方面，對(duì)已建立的聽證制度應(yīng)不斷完善，對(duì)未建立的制度需要不斷探索，充分發(fā)揮聽證在自然資源使用權(quán)出讓中的應(yīng)有功效，從而推動(dòng)自然資源更為科學(xué)合理利用。所有的制度建構(gòu)所要達(dá)成的目標(biāo)應(yīng)是促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)聽證、公眾愿意參與聽證以及建立一套運(yùn)行良好的保障機(jī)制。

（一）理念更新是前提：民主思維的有效植入

思想是先導(dǎo)，思想決定行動(dòng)，要祛除行政權(quán)封閉運(yùn)行的慣性思維，使“內(nèi)部決定”逐步走向“外部決定”，行政理念是最基礎(chǔ)性的。行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)接受、消化、吸收并不斷踐行民主治理理念，具體應(yīng)樹立以下幾種理念：

1.行政民主理念。聽證制度源于古老的自然正義原則，包括兩個(gè)基本內(nèi)容：一是任何人、團(tuán)體在遭受到國(guó)家權(quán)力不利影響時(shí)，都有提出意見(jiàn)進(jìn)行申辯的權(quán)利；二是任何人、團(tuán)體不能作為自己案件的法官。聽證制度從產(chǎn)生之日起就蘊(yùn)含了豐富的民主思想，行政機(jī)關(guān)在作任何決定時(shí)，尤其與公共利益和利害關(guān)系人的切身利益相關(guān)時(shí)，都要考慮公眾的意見(jiàn)，讓公眾親自參與到行政權(quán)行使中來(lái)。“將民主引進(jìn)行政過(guò)程，推行民主行政、打破行政專權(quán)、防止行政恣意，便成為現(xiàn)代行政法學(xué)的有益探索。公眾參與便是探索民主行政的重要產(chǎn)物?！雹壅恐袠?lè)、高俊杰：《作為“過(guò)程”的行政決策及其正當(dāng)性邏輯》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第3期。樹立民主理念，還要認(rèn)識(shí)到公眾參與是行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行的職責(zé)而不是權(quán)力。

2.主體平等理念。隨著現(xiàn)代行政理念的發(fā)展，不再過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人的管理與被管理關(guān)系，而更加注重雙方的平等地位。在行政聽證制度構(gòu)建中，行政機(jī)關(guān)尤其要樹立平等的理念。平等觀念的樹立是雙方進(jìn)行真誠(chéng)溝通、協(xié)商的前提條件，也能促使公眾積極參與聽證，提升公眾自身的存在感。行政機(jī)關(guān)樹立平等的理念，就應(yīng)公正地選取聽證代表，而不是按照身份分三六九等來(lái)指定聽證代表；應(yīng)賦予公眾有同等啟動(dòng)聽證的權(quán)利；應(yīng)賦予聽證代表參與聽證活動(dòng)的各種便利以及在聽證中與行政機(jī)關(guān)有同等的話語(yǔ)權(quán)。

3.合作治理理念?，F(xiàn)代行政逐步由管理向治理轉(zhuǎn)變，不再?gòu)?qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)單方面、單向管制社會(huì)，而更多地注重多中心、雙向治理，將一部分行政權(quán)讓渡給社會(huì)公眾，政府與民眾共同治理社會(huì)。正如美國(guó)學(xué)者弗里曼說(shuō)言：“如果當(dāng)事人對(duì)規(guī)則制定程序不具有‘主人翁地位’，就不太可能視規(guī)則為正當(dāng)?shù)摹?。①［美］朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書館2010年版，第22頁(yè)。在自然資源使用權(quán)出讓中，更應(yīng)當(dāng)引進(jìn)公眾參與，全面發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。首先，自然資源屬于全體公民，“我的財(cái)產(chǎn)我做主”天經(jīng)地義，否則任何自然資源使用權(quán)出讓中的許可決定都會(huì)產(chǎn)生合法性危機(jī)。其次，自然資源具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)價(jià)值，影響面廣且時(shí)間長(zhǎng)遠(yuǎn)，讓公眾參與到自然資源使用權(quán)的出讓中來(lái)，可以使許可決定更加合理、科學(xué)，減少失誤。再次，公眾充分參與自然資源使用權(quán)出讓全過(guò)程，會(huì)提升行政決定的公眾可接受度，減少許可事項(xiàng)后期的運(yùn)行阻力。

（二）監(jiān)督激勵(lì)是重點(diǎn)：集體行動(dòng)的有效引導(dǎo)

如要引導(dǎo)公眾自愿并且積極主動(dòng)地參與聽證，就應(yīng)讓公眾消除聽證會(huì)就是“走形式”“走過(guò)場(chǎng)”的疑慮，使公眾的參與得到有效的回應(yīng)，一方面要確保聽證效力，另一方面加大公眾參與的激勵(lì)措施。

1.保障聽證筆錄的效力。如果聽證只是走走過(guò)場(chǎng)，為行政機(jī)關(guān)的行政決定充當(dāng)合法性背書，這樣的聽證就完全背離了制度設(shè)計(jì)的初衷?！奥犠C回應(yīng)機(jī)制和程序歸責(zé)機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致參與者的知識(shí)并不能構(gòu)成對(duì)決策機(jī)關(guān)的制約性因素”。②王錫鋅：《公共決策中的大眾、專家與政府》，載《中外法學(xué)》2006年第4期。公眾參與變成徒勞，久而久之公眾對(duì)聽證失去信心，直至對(duì)政府的公信力產(chǎn)生懷疑。雖然我國(guó)《行政許可法》以及5部部門規(guī)章均建立了案卷排他制度，關(guān)鍵要在實(shí)踐中落實(shí)好，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著手：

一是聽證程序一旦終結(jié)，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)封存并獲得自治的地位。聽證結(jié)束后，聽證筆錄不允許任何組織、團(tuán)體和個(gè)人進(jìn)行任何修改?！奥犠C程序一旦終結(jié)，聽證筆錄所記載的多數(shù)人主張就應(yīng)獲得自治的地位?！雹垩Ρ?、岳成浩：《行政決策聽證的理性論辯特征及程序要求》，載《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第4期。行政機(jī)關(guān)之所以要重視公眾凝聚的共識(shí)，因?yàn)檫@些共識(shí)代表了這個(gè)社會(huì)的價(jià)值取向。正如某學(xué)者所言：“在一個(gè)正常而不是趨于斷裂和解體的社會(huì)中，有理由相信公眾基本的價(jià)值傾向會(huì)大體一致，而公共決策需要認(rèn)真對(duì)待公眾所表達(dá)的價(jià)值選擇傾向”。④王錫鋅：《公眾決策中的大眾、專家和政府》，載《中外法學(xué)》2006年第4期。

二是行政機(jī)關(guān)應(yīng)公開聽證筆錄，并對(duì)許可決定作出詳細(xì)的說(shuō)明。行政機(jī)關(guān)應(yīng)將聽證筆錄作為自然資源使用權(quán)出讓中許可決定的唯一依據(jù)，并將聽證筆錄全部公開，供公眾查詢。行政機(jī)關(guān)如何采納聽證筆錄，以及作出決定的理由等應(yīng)負(fù)有說(shuō)明理由義務(wù)，并接受公眾的質(zhì)疑。

三是規(guī)定不以聽證筆錄為依據(jù)而作出的許可決定無(wú)效。若行政機(jī)關(guān)未根據(jù)聽證筆錄作出的行政許可決定，則這個(gè)決定在法律上應(yīng)被認(rèn)定為無(wú)效。如果行政機(jī)關(guān)“只聽不取”“聽而不取”“聽證會(huì)上熱鬧鬧，聽證會(huì)下靜悄悄”，則這樣的聽證就沒(méi)有法律效力。

四是規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。如果行政機(jī)關(guān)未根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定，而導(dǎo)致行政許可決定被復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院撤銷的，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和法律責(zé)任，用責(zé)任承擔(dān)倒逼行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人遵守聽證筆錄是行政許可決定唯一根據(jù)的法律規(guī)定。

五是聽證過(guò)程應(yīng)同步錄音錄像，以確保筆錄真實(shí)有效。為防止聽證筆錄因人為原因疏忽遺漏重大事項(xiàng)的記載，如公開后受到聽證參與人的質(zhì)疑，應(yīng)規(guī)定整個(gè)聽證過(guò)程同步錄音錄像，以備后續(xù)比對(duì)查驗(yàn)。

2.制定公眾參與的激勵(lì)措施。自然資源使用權(quán)出讓往往涉及到公共利益，而且與環(huán)境保護(hù)往往融合在一起，復(fù)雜程度高且具有較強(qiáng)的專業(yè)性，因此參與這樣的聽證較其他領(lǐng)域的聽證對(duì)公眾的專業(yè)要求會(huì)更高，參與的成本也會(huì)更大，這就需要盡最大努力消除聽證代表的后顧之憂。一是，行政機(jī)關(guān)要給予聽證代表一切便利，減少不必要的成本開支。二是，行政機(jī)關(guān)給予聽證代表一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)。聽證代表需要調(diào)查取證、需要專業(yè)機(jī)構(gòu)輔助等，對(duì)于這部分的支出，可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)聽證會(huì)參與者進(jìn)行一定的補(bǔ)助，并對(duì)補(bǔ)助的范圍、方式、程序等作出專門詳細(xì)的規(guī)定。①參見(jiàn)徐云鵬、張旭昆：《美國(guó)的價(jià)格聽證制度及其啟示》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2008年第12期。三是，行政機(jī)關(guān)可以考慮給予那些積極參加聽證的公眾以物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，以積極引導(dǎo)公眾參與自然資源使用權(quán)的出讓。

（三）制度完善是核心：公眾參與的有效保障

建立健全相關(guān)自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度，是公眾參與的有效保障。

1.完善現(xiàn)有自然資源使用權(quán)出讓中的聽證立法模式，強(qiáng)化聽證制度的統(tǒng)一性和權(quán)威性。首先，建議國(guó)務(wù)院出臺(tái)專門規(guī)范自然資源使用權(quán)出讓中聽證制度的行政法規(guī)。雖然《行政許可法》專門規(guī)定了聽證制度，但可操作性不強(qiáng)，而操作性較強(qiáng)的部門和地方政府規(guī)章卻法律效力較低。因此為推動(dòng)《行政許可法》有關(guān)聽證條款的落實(shí)，建議國(guó)務(wù)院出臺(tái)專門的聽證行政法規(guī)，這是一種較為妥當(dāng)和現(xiàn)實(shí)的做法，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)既具有可操作性又具有一定的法律權(quán)威。②在我國(guó)立法、行政實(shí)踐中，一部法律的出臺(tái)往往需要國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)才能推動(dòng)法律的運(yùn)行，因?yàn)榉蓪?duì)社會(huì)事務(wù)不可能作面面俱到的規(guī)定，因此相關(guān)條文具有一定的抽象性，而部門規(guī)章或者地方政府立法往往法律位階較低，因此若要推動(dòng)某項(xiàng)制度在實(shí)踐中真正運(yùn)行起來(lái)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)是最好的選擇。其次，待時(shí)機(jī)成熟出臺(tái)統(tǒng)一的《聽證法》。我國(guó)當(dāng)前聽證制度分散立法模式的弊端較多，不利于聽證制度蘊(yùn)含的民主等價(jià)值精神的發(fā)揚(yáng)，還帶來(lái)聽證法制的碎片化、重復(fù)化相互沖突，而要解決這些問(wèn)題就應(yīng)該采取集中立法模式。這一方面美國(guó)做得較為成功，美國(guó)于1946年制定《聯(lián)邦程序法》，全面規(guī)定了聽證的范圍、方式、程序、效力等，首次以成文法的形式規(guī)定聽證制度，為其他國(guó)家建立聽證制度提供了范本。我國(guó)未來(lái)在出臺(tái)《聽證法》時(shí)，應(yīng)將聽證制度共有的基本原則、范圍、程序、效力等作統(tǒng)一規(guī)定?？紤]到自然資源使用權(quán)出讓中的聽證較其他領(lǐng)域的聽證具有特殊性和極其重要性，應(yīng)當(dāng)在《聽證法》中分專章規(guī)定自然資源使用權(quán)出讓中的聽證制度。如果出臺(tái)統(tǒng)一的《聽證法》時(shí)機(jī)尚不成熟，也可以在未來(lái)的《行政程序法》中設(shè)專章對(duì)聽證制度作統(tǒng)一規(guī)定。

2.明確自然資源使用權(quán)出讓中的聽證適用范圍。在統(tǒng)一的聽證立法中，應(yīng)盡量減少不確定的法律概念，進(jìn)一步明確聽證范圍，壓縮行政機(jī)關(guān)的自由裁量空間。一方面，明確“公共利益”的范疇。自然資源屬于天賜之物，是人類賴以生存的物質(zhì)條件，是人類社會(huì)不斷進(jìn)步發(fā)展的根本，也是維持生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)，自然資源的自由利用和習(xí)慣利用，甚至關(guān)涉基本人權(quán)問(wèn)題，自然資源承載大量的公共利益。因此，筆者認(rèn)為自然資源使用權(quán)的出讓均屬于涉及公共利益的范疇。另一方面，對(duì)“重大”的內(nèi)涵與外延應(yīng)以“列舉式+排除式”模式進(jìn)行明確，增強(qiáng)可操作性。何為“重大”？有學(xué)者認(rèn)為“重大”是指具有長(zhǎng)期性、全局性、綜合性等特點(diǎn)，或涉及決策相對(duì)人較多，成本或者金額較大，對(duì)公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較深的事項(xiàng)。③參見(jiàn)曾哲：《我國(guó)重大行政決策權(quán)劃分邊界研究》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。但這一界定標(biāo)準(zhǔn)也并不十分明確。這些不確定的法律概念如何具體化，筆者認(rèn)為有兩條可行的路徑：一是在未來(lái)出臺(tái)的統(tǒng)一聽證立法中列舉“公共利益”“重大行政許可”“重大利益關(guān)系”的范圍。二是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展和需要，及時(shí)對(duì)上述概念作出相應(yīng)的解釋來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐。

3.建立健全相關(guān)聽證程序。程序之所以重要，是因?yàn)槠渫休d了大量實(shí)體利益?！胺沙绦蛟隗w現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)法的內(nèi)在精神、實(shí)體內(nèi)容的同時(shí)，總是以獨(dú)立的身份與地位出現(xiàn)并發(fā)揮著獨(dú)立的作用?！雹軐O笑俠：《法律程序剖析》，載《法律科學(xué)》1993年第6期。關(guān)于自然資源使用權(quán)出讓中的聽證程序，重點(diǎn)應(yīng)在以下幾個(gè)方面構(gòu)建和完善：

（1）完善參與人制度。包括：①完善主持人制度。改變主持人內(nèi)部職能分離模式，逐步建立起外部的、以職能分離為基礎(chǔ)的聽證主持人模式。美國(guó)建立了行政法法官制度，行政法法官的任職、工資發(fā)放等均與聽證機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)，這就在很大程度上保持了聽證主持人的獨(dú)立性和中立性。我國(guó)目前建立行政法法官制度雖還尚不成熟，但聽證主持人可以從政府法制部門或司法行政部門選取。②成潔、趙暉：《我國(guó)公共聽證制度的困境與突圍》，載《江海學(xué)刊》2014年第2期。完善聽證代表制度。突出聽證代表的三個(gè)能力：認(rèn)知能力、言語(yǔ)能力和反思能力。①參見(jiàn)薛冰、岳成浩：《論行政決策聽證代表的遴選——基于商談理論的視角》，載《中國(guó)行政管理》2011年第8期。同時(shí)，還應(yīng)確保聽證代表的廣泛性。另外，積極培育自然資源領(lǐng)域的社會(huì)公益組織，引導(dǎo)其積極參與自然資源使用權(quán)出讓，增強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)抗衡的能力。③參見(jiàn)何海波：《英國(guó)行政法上的聽證》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第4期。建立聽證代理人制度。由于知識(shí)結(jié)構(gòu)、表達(dá)能力等不同，公眾的參與能力參差不齊，因此應(yīng)允許聽證代表委托代理人，建立聽證代理人制度。

（2）建立公開透明的程序保障機(jī)制。陽(yáng)光是最好的防腐劑，公開透明的程序保障對(duì)聽證至關(guān)重要。①建立信息披露制度?！靶畔⒐_是召開聽證會(huì)的第一要?jiǎng)?wù)，也是聽證的核心與靈魂?！雹谠谧匀毁Y源出讓領(lǐng)域，要求的相關(guān)知識(shí)更為復(fù)雜和專業(yè)，因此制度建構(gòu)時(shí)應(yīng)特別注重信息的公開，對(duì)一些重要信息強(qiáng)制披露，引入第三方評(píng)估信息，去偽存真，確保信息提供的真實(shí)性，建立違反信息披露義務(wù)的法律責(zé)任制度。②聽證過(guò)程全程公開。將聽證舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容均提前公開，并給予聽證代表足夠的時(shí)間調(diào)研，搜集證據(jù)。原則上一律公開聽證，允許媒體全程報(bào)道，英國(guó)這方面值得我國(guó)借鑒，聽證前后所有的材料以及過(guò)程一律公開。③③賦予聽證代表同等話語(yǔ)權(quán)。聽證代表與行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員擁有同樣的話語(yǔ)權(quán)，以便雙方能夠充分展開辯論。

4. 明確自然資源使用權(quán)出讓中聽證的介入時(shí)機(jī)。為了充分發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，減少自然資源的浪費(fèi)和低效率以及政府的尋租機(jī)會(huì)，《行政許可法》對(duì)自然資源的特許利用引入了公平競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)實(shí)施方式。該法第53條規(guī)定，“實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”我國(guó)自然資源的許可利用分為普通許可利用和特別許可利用，特別許可利用方式又分為競(jìng)爭(zhēng)性特許方式和非競(jìng)爭(zhēng)性特許方式，競(jìng)爭(zhēng)性特許方式包括招標(biāo)、拍賣和掛牌等，非競(jìng)爭(zhēng)性方式包括政府定價(jià)、協(xié)議出讓等。面對(duì)如此復(fù)雜的自然資源使用權(quán)出讓方式，聽證程序何時(shí)介入最為合適？《行政許可法》以及14部規(guī)章均未明確規(guī)定。由于許可利用類型以及實(shí)施方式不同，為了避免降低行政效率、浪費(fèi)自然資源和行政機(jī)關(guān)違約而承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，聽證程序的介入時(shí)機(jī)非常關(guān)鍵。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證的內(nèi)容決定聽證程序的介入時(shí)機(jī)。①對(duì)于一般許可利用，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理后，在審查批準(zhǔn)之前，如果許可事項(xiàng)符合《行政許可法》有關(guān)聽證的啟動(dòng)條件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出批準(zhǔn)前舉行聽證。②對(duì)于特別許可利用，應(yīng)分為三種情況：第一種情況，擬通過(guò)聽證程序決定自然資源使用權(quán)能否出讓的，聽證程序應(yīng)當(dāng)在擬決定使用權(quán)出讓之前介入，如果公眾的反對(duì)意見(jiàn)被采納，使用權(quán)出讓的程序應(yīng)終結(jié)。第二種情況，對(duì)于可以特許出讓的自然資源，聽證程序應(yīng)當(dāng)在決定出讓方式前介入，行政機(jī)關(guān)根據(jù)聽證結(jié)果作出是否以公平競(jìng)爭(zhēng)方式抑或是非競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓。第三種情況，行政機(jī)關(guān)已決定以公平競(jìng)爭(zhēng)方式出讓的，聽證程序應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)、拍賣、掛牌之前介入。

（四）外部制約是關(guān)鍵：行政公益訴訟的有益探索

有權(quán)利必有救濟(jì)，用權(quán)利制約權(quán)力。“權(quán)利必須倚靠救濟(jì)制度加以保障，沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有真正的權(quán)利?！雹荜惡瓴剩骸墩摍?quán)利救濟(jì)與社會(huì)和諧的內(nèi)在邏輯》，載《天津社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。自然資源使用權(quán)出讓中的聽證權(quán)作為公眾的一項(xiàng)程序性權(quán)利，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律機(jī)制加以保障。否則，正如某學(xué)者所說(shuō)：“即使制定再完善的聽證程序，如果缺少了外部監(jiān)督也難逃‘花瓶’的命運(yùn)”。⑤王志立：《行政聽證制度：?jiǎn)栴}、原因與對(duì)策》，載《中州學(xué)刊》2009年第4期。根據(jù)聽證涉及的利益方之不同，可將聽證分為涉及第三人利益的聽證和涉及公共利益的聽證，前者稱為私益聽證，后者稱為公益聽證。對(duì)于應(yīng)當(dāng)舉行的私益聽證，行政機(jī)關(guān)未舉行的，在我國(guó)目前的行政訴訟框架下，第三人有權(quán)針對(duì)該許可決定提起行政訴訟，這種情況屬于行政機(jī)關(guān)程序違法。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)未舉行應(yīng)當(dāng)舉行的公益聽證，從而損害社會(huì)公共利益的，行政機(jī)關(guān)這種不作為行為能否納入司法審查的范圍，是需要重點(diǎn)討論的問(wèn)題。

近幾年，無(wú)論在學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，行政公益訴訟是一項(xiàng)討論較多的制度，也是爭(zhēng)議比較大的一項(xiàng)制度。但從行政公益訴訟的發(fā)展趨勢(shì)、規(guī)制行政權(quán)以及維護(hù)公共利益的客觀需要來(lái)看，建立和完善行政公益訴訟制度是大勢(shì)所趨。在這方面，美國(guó)的私人總檢察長(zhǎng)制度、德國(guó)的公益代表人制度、法國(guó)的越權(quán)訴訟制度、日本的民眾訴訟制度等公益訴訟制度都為我國(guó)的制度建設(shè)提供了可資借鑒的制度經(jīng)驗(yàn)。但無(wú)論是域外還是國(guó)內(nèi)，建立行政公益訴訟制度的核心是原告資格問(wèn)題，在理論上，檢察機(jī)關(guān)、公益組織以及民眾都應(yīng)符合行政公益訴訟原告的主體資格，但在實(shí)踐中，有關(guān)行政公益訴訟的原告資格又多存爭(zhēng)議。

2015年，最高人民檢察院通過(guò)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。該辦法第28條明確賦予了檢察院提起行政公益訴訟的主體資格。①《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第28條規(guī)定：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，而公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒(méi)有直接利害關(guān)系，沒(méi)有也無(wú)法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟?！?017年新修改的《行政訴訟法》第25條第4款，②《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！被狙匾u了《辦法》第28條的規(guī)定，在公益訴訟的范圍方面增加了“食品藥品安全”領(lǐng)域和訴前檢察建議程序。因此，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟已經(jīng)有了明確的法律依據(jù)和實(shí)踐案例。③參見(jiàn)李閩、葛素琴、齊曉玉：《行政公益訴訟來(lái)了，我們?cè)撛鯓討?yīng)對(duì)？》，載《中國(guó)國(guó)土自然資源報(bào)》2016年5月10日第07版。但值得討論的是，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟的范圍僅限四個(gè)領(lǐng)域，即：生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)以及食品藥品安全。雖然生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)以及國(guó)有土地使用權(quán)出讓涉及自然資源領(lǐng)域，但不足以涵蓋整個(gè)自然資源使用權(quán)出讓領(lǐng)域。理由如下：一是資源保護(hù)側(cè)重點(diǎn)在保護(hù)，而非使用權(quán)出讓。二是雖然明確了國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域可以提起行政公益訴訟，但除了國(guó)有土地資源外，還有水資源、礦產(chǎn)資源、海域資源、草原資源、森林資源、無(wú)線電頻譜、灘涂以及動(dòng)植物資源等廣大自然資源領(lǐng)域。因此，依據(jù)《辦法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，是無(wú)法為所有自然資源使用權(quán)出讓領(lǐng)域提供公益訴訟的法律保障，故筆者建議在今后的《行政訴訟法》修改中，進(jìn)一步明確規(guī)定，對(duì)于所有自然資源使用權(quán)出讓領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)均可提起行政公益訴訟。

公益組織和普通民眾是否擁有提起行政公益訴訟的主體資格呢？無(wú)論《行政訴訟法》還是單行行政法律法規(guī)都未作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)于涉及公共利益的自然資源使用權(quán)出讓中的許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該舉行聽證而沒(méi)有舉行，從而損害公共利益的，除了檢察機(jī)關(guān)可依職權(quán)提起行政公益訴訟外，應(yīng)當(dāng)賦予公益組織和普通民眾有提起行政公益訴訟的主體資格。理由在于：一是可以充分發(fā)揮公益組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和民眾普遍監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，減輕檢察機(jī)關(guān)的訴累，提高對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的全面性。二是公共利益和個(gè)人利益是有機(jī)統(tǒng)一的。尤其是自然資源與生態(tài)環(huán)境、民眾的生存生活息息相關(guān)，一旦自然資源開發(fā)利用不當(dāng)，必然造成生態(tài)破壞、環(huán)境污染，進(jìn)而危及公眾的健康與安全。三是賦予公益組織和普通民眾有提起行政公益訴訟權(quán)利是國(guó)際上普遍的做法。美國(guó)的私人總檢察長(zhǎng)制度、德國(guó)的公益代表人制度、日本的民眾訴訟等制度都賦予公益組織和普通民眾提起行政公益訴訟的權(quán)利。四是賦予公益組織和普通民眾提起行政公益訴訟的權(quán)利不會(huì)導(dǎo)致濫訴產(chǎn)生。筆者認(rèn)為，防止公益組織和民眾濫訴可以通過(guò)構(gòu)建相關(guān)制度予以規(guī)避，而不是為了規(guī)避濫訴采取一刀切方式剝奪公益組織和民眾的訴權(quán)。

為了規(guī)避濫訴產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)將行政公益訴訟的原告資格分層級(jí)設(shè)立，第一層級(jí)的訴訟主體應(yīng)為人民檢察院，第二層級(jí)的訴訟主體應(yīng)為公益組織和普通民眾。①參見(jiàn)黃學(xué)賢、鄒宇：《行政公益訴訟原告資格制度的建構(gòu)》，載《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第4期。在自然資源使用權(quán)出讓過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證而未舉行，損害公共利益的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)按職權(quán)提出檢察建議，檢察建議未被落實(shí)的，有權(quán)提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)未履行督促職責(zé)的，公益組織或民眾發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在自然資源使用權(quán)出讓中未舉行聽證而損害公共利益的，應(yīng)當(dāng)先向檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求提起行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公益組織或民眾的請(qǐng)求進(jìn)行判斷，審查該不予聽證行為是否侵害了公共利益。若檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)行為侵犯了公共利益，應(yīng)按職權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)不履行檢察建議的，檢察機(jī)關(guān)向法院提起行政公益訴訟。若檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為公益組織或民眾的請(qǐng)求無(wú)合理性，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)向公益組織或民眾進(jìn)行書面答復(fù)。在第一層級(jí)主體檢察機(jī)關(guān)不提起行政公益訴訟的情況下，為了維護(hù)公共利益，第二層級(jí)的主體應(yīng)獲得提起行政公益訴訟的資格。在一般情況下，公益組織或民眾認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的不聽證行為損害公共利益的，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)提起申訴，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)逾期不予答復(fù)的，方可以自己的名義向法院提起行政公益訴訟。如果情況緊急的，不立即提起行政公益訴訟會(huì)給公共利益造成巨大損失的，公益組織或民眾可以不經(jīng)申訴直接起訴。通過(guò)上述制度的建構(gòu)，既可以規(guī)避公益組織或民眾的濫訴，又最大程度地維護(hù)了公共利益。

四、結(jié)語(yǔ)

自然資源主體屬于全民，客體又具有公共屬性，與公共利益密切相關(guān)，不僅有重大經(jīng)濟(jì)利益，還有維護(hù)著生態(tài)功能和社會(huì)功能的重任，因此，自然資源的開發(fā)利用牽涉到社會(huì)的方方面面，必須慎之又慎。任何自然資源開發(fā)利用的政策都是一項(xiàng)公共政策，都離不開公眾的參與，公眾的充分參與對(duì)保障自然資源合理開發(fā)利用起到重要的監(jiān)督作用。雖然《行政許可法》規(guī)定了聽證制度，但在自然資源使用權(quán)實(shí)際出讓過(guò)程中，這一制度并未真正得到落實(shí)，因此，必須建立健全相關(guān)制度，充分激活聽證制度的功效，讓這一制度真正在實(shí)踐中運(yùn)行起來(lái)，從而保證自然資源得到更為合理科學(xué)地開發(fā)和利用。

The Hearing System and its Improvement in the Transfer of Natural Resources Access

He Deng-hui

Natural resources are national and public. The introduction of public participation is therefore justified in the transfer of natural resources access. As one of the most important ways of public participation，the hearing has the mission of democracy and the legalization and scientificalization of administrative decisions. The full play of the hearing can promote the scientific and rational use of natural resources. In practice，the hearing system in the transfer of natural resources access is not effectively implemented. There are several reasons to explain：the inertia of the closed administrative power performance，the dilemma of collective action and the inherent deficiency of existing hearing system. Therefore，the administrative organs should develop the ideals of administrative democracy，formulate relevant incentive measures to guide the public to actively participate in the hearing，improve the hearing procedure，clarify the application scope of hearing in the transfer of natural resources access and explore to establish Administrative public interest litigation，etc.

Natural Resources；Access Transfer；Hearing；Public Participation；Public Interest Litigation

D922.1

A

2095-7076(2017)04-0063-11

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.04.007

*蘇州大學(xué)王健法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)有自然資源權(quán)利配置研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15AZD066）、江蘇省普通高校學(xué)術(shù)學(xué)位研究生創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“國(guó)有自然資源權(quán)利配置機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：KYZZ16_0064）的階段性成果。

（責(zé)任編輯：施立棟）