林 嵐

（秦皇島市市政建設(shè)辦公室，河北 秦皇島 066000）

試析新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下政府投資項目控制工程造價

林 嵐

（秦皇島市市政建設(shè)辦公室，河北 秦皇島 066000）

十八大以后，我國逐漸進(jìn)入了新經(jīng)濟(jì)常態(tài)，政府投資項目工程造價控制面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。分析新常態(tài)下新經(jīng)濟(jì)的特點以及政府投資項目的特殊性，針對政府投資項目工程造價中的問題，探索加強政府投資項目工程造價控制和管理的有效途徑。

新經(jīng)濟(jì)常態(tài)；政府投資；工程造價；控制

在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長動力都發(fā)生了重要的變化。在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，政府投資項目工程造價控制調(diào)整也迫在眉睫。本文將進(jìn)一步探索新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下政府投資項目工程造價控制和管理的有效途徑。

一、新常態(tài)下的新經(jīng)濟(jì)

“新經(jīng)濟(jì)”一詞最早出現(xiàn)在美國，代表了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，更加重視新技術(shù)對經(jīng)濟(jì)增長的帶動作用，是對舊生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在2000年美國發(fā)布的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)2000年報告》中顯示，在過去五年，美國30%的GDP都是由科技創(chuàng)新帶來的。在我國，新經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵要更加廣泛，包括生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、配置機制以及經(jīng)濟(jì)增長動力等多個方面。十八大以后，習(xí)近平同志根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展“新經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)。隨著對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)理論研究的不斷深化，借鑒國際成功的發(fā)展經(jīng)驗，做出了化解過剩產(chǎn)能、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的判斷。在這種背景下，政府職能轉(zhuǎn)型，調(diào)整政府投資結(jié)構(gòu)，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資向重點發(fā)展行業(yè)，在政府投資項目工程造價方面，也提出了更高的要求，迫切需要解決政府投資項目控制工程造價中的問題，發(fā)揮政府在拉動經(jīng)濟(jì)增長中的積極作用。

二、工程造價和政府投資項目

工程造價是指一項工程在建設(shè)過程中預(yù)期或?qū)嶋H開支的全部固定資產(chǎn)投資費用，狹義的工程造價可以等同于工程價格，以工程為交易對象，以招投標(biāo)為交易方式，由市場定價并確定最終費用。政府投資建設(shè)項目具有一定的特殊性，其主要的資金來源為財政撥付，在實際建設(shè)中，由于國家撥付建設(shè)資金，因此工程造價管理很容易被忽視，資金使用的規(guī)范性、效益性都無法得到有力的保障，浪費和貪腐現(xiàn)象比較普遍。隨著人們對政府投資項目越來越關(guān)注，工程造價控制也得到了重視，要求政府投資項目加強造價管理。此外，政府投資項目具有限時實施、限時完成的特點，在建設(shè)過程中，常常出現(xiàn)搶工期、抓進(jìn)度而忽視造價等問題，影響施工質(zhì)量，增加了工程成本，造成資源的浪費。在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，政府投資項目也面臨著調(diào)整和轉(zhuǎn)型，以市場機制代替計劃經(jīng)濟(jì)體制，以市場規(guī)則代替行政指令，鼓勵政府投資項目的市場化發(fā)展。

三、新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下政府投資項目工程造價控制中的問題

1.投資決策不充分。在進(jìn)行項目投資時，首先應(yīng)聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)，對項目的可行性進(jìn)行研究。目前，很多項目的可行性驗證都流于形式，脫離實際情況，甚至還存在領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”、項目盲目上馬、項目補資料等問題，導(dǎo)致項目存在“先天性缺陷”，“邊立項、邊設(shè)計、邊施工”現(xiàn)象時有發(fā)生，不利于項目的造價控制。究其原因，主要是由于項目決策的論證不充分，決策機制不完善，部分領(lǐng)導(dǎo)盲目追求政績，忽視了建設(shè)項目的客觀規(guī)律，項目缺乏合理性。

2.設(shè)計階段不嚴(yán)格。在項目設(shè)計中，主要存在以下幾個問題。沒有嚴(yán)格按照限額設(shè)計，忽視造價指標(biāo)，設(shè)計方案缺乏經(jīng)濟(jì)性，增加了投資成本；設(shè)計前缺乏實際調(diào)查和地質(zhì)勘查，在設(shè)計時，存在部分不合理設(shè)計，造成資源的浪費；由于設(shè)計行業(yè)缺乏有效的約束和競爭機制，存在過多追求自身經(jīng)濟(jì)效益以及盲目按照委托方意見設(shè)計等情況，科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性不足；同時，由于目前并沒有相應(yīng)的考核和問責(zé)機制，無法約束設(shè)計單位的行為，不利于造價的管理和控制。此外，建設(shè)單位為壓縮成本，不合理地減少設(shè)計費用，導(dǎo)致工程變更、工程簽證時有發(fā)生，也是出現(xiàn)“造價失控”的一個重要原因。

3.招標(biāo)文件及合同管理不規(guī)范。招標(biāo)文件對工程造價具有直接影響，一些政府投資項目受投資來源渠道，資金緊張限制，范本規(guī)定可選擇的招標(biāo)方式單一，多采用低價中標(biāo)的招標(biāo)方案。委托代理機構(gòu)編制招標(biāo)文件，存在照抄規(guī)范文本、忽視項目特點和需求、針對性不足、合同條款約束不明確等問題，嚴(yán)重影響施工現(xiàn)場實際造價控制和現(xiàn)場施工管理及計量，低價中標(biāo)后的工程進(jìn)度及工程質(zhì)量難以保證，增加了建設(shè)單位及政府行政主管部門的管控難度。部分單位在中標(biāo)后，違背市場競爭秩序，圍標(biāo)、串標(biāo)甚至虛假招標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。缺乏有效的競爭機制，招標(biāo)時無法選擇真正具備技術(shù)和管理優(yōu)勢的單位，實際更不利于工程造價的管理和控制。評標(biāo)時缺乏足夠的造價控制意識，也會導(dǎo)致部分單位利用不平衡報價，故意調(diào)高清單項目單價，嚴(yán)重偏離市場價，也會變相導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失的增加。

4.簽證及補充協(xié)議管理不到位。缺乏完善的現(xiàn)場簽證管理制度，補充協(xié)議管理不到位也是增加造價的重要因素。在現(xiàn)場施工中，常常會出現(xiàn)簽證資料不完整、虛假簽證等現(xiàn)象。部分補充協(xié)議違背了招標(biāo)文件和合同條款，大幅度增加項目投入，不利于造價控制。部分建設(shè)單位認(rèn)為，造價控制是政府財政、審計部門的工作，在工程變更上，沒有履行應(yīng)盡的職責(zé)，監(jiān)管不到位，甚至故意模糊工程造價。此外，項目監(jiān)管部門眾多，聯(lián)動性較差，不利于迅速解決問題，導(dǎo)致竣工結(jié)算階段周期延長，極大地增加了工程造價控制的隱患。

四、新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下政府投資項目工程造價控制的途徑

1.加強政府投資項目決策論證與概算控制。政府投資項目決策直接關(guān)系到項目的成本和產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，提高投資項目決策論證的科學(xué)性，是工程造價合理性控制的前提。在項目決策階段，應(yīng)充分考慮項目的經(jīng)濟(jì)性、可行性和必要性，掌握事前控制的主動權(quán)，杜絕“拍腦袋”工程，立足城市發(fā)展的長期規(guī)劃，組建專家小組對項目進(jìn)行論證。對項目概算進(jìn)行嚴(yán)格控制，要求設(shè)計單位樹立正確的概算控制理念，對項目負(fù)責(zé)人建立考核和問責(zé)機制，制定科學(xué)的項目概算控制方案，明確控制重點和具體控制內(nèi)容，實現(xiàn)投資項目經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化。正確認(rèn)識概算控制工程項目重要性，完善配套的制度，聘請審計部門對項目概算進(jìn)行審核，加大審批和監(jiān)管力度，建立概率控制的運行機制，提高投入資金的效益性。

2.注重設(shè)計階段和招投標(biāo)階段的造價控制和預(yù)算管理。有研究顯示，設(shè)計階段對項目造價控制的影響重大，約占項目總造價的85%。因此，做好設(shè)計階段的造價控制至關(guān)重要。政府重大項目投資應(yīng)采取限額設(shè)計委托，明確要求設(shè)計單位在投資估算范圍內(nèi)進(jìn)行初步設(shè)計，并按照初步設(shè)計方案控制施工設(shè)計圖，在總投資限額內(nèi)確保設(shè)計質(zhì)量，提高設(shè)計的合理性和經(jīng)濟(jì)性。推行設(shè)計招標(biāo)制度和設(shè)計監(jiān)理制度，規(guī)范設(shè)計市場，約束設(shè)計單位行為，健全設(shè)計行業(yè)的競爭機制，嚴(yán)肅處理掛靠設(shè)計等問題。從源頭上控制設(shè)計，消滅設(shè)計中存在的錯、漏、碰現(xiàn)象。完善評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，重視工程造價控制。全面實施工程量清單計價招標(biāo)制度，提高清單編制質(zhì)量。對招投標(biāo)文件進(jìn)行嚴(yán)格審核，確定招投標(biāo)的公平、公正、公開，按照標(biāo)準(zhǔn)流程和規(guī)范，組織招標(biāo)、評標(biāo)工作，對重點項目的工程攔標(biāo)價及施工單位的投標(biāo)報價報價進(jìn)行認(rèn)真的分析和復(fù)核，對其合理性進(jìn)行評價。

3.加強項目施工過程的監(jiān)管。新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下政府投資項目工程造價控制應(yīng)加強項目施工全過程的監(jiān)管，整頓市場秩序，堅持大建設(shè)、大市場、高效統(tǒng)一的原則，加強各管理部門的溝通，建立聯(lián)動機制，確保項目能夠進(jìn)行統(tǒng)一實施、統(tǒng)一管理，簡化管理部門，優(yōu)化管理程序，對基本建設(shè)程序各個關(guān)口進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，將決策不合理、缺乏可行性、投資無計劃的項目消除在萌芽中。發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，使招投標(biāo)管理規(guī)范化、透明化，建立良好的競爭機制，保證競爭的充分性和公正性，堅持技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，提高工程造價控制水平。對中標(biāo)單位進(jìn)行跟蹤管理，同步控制工程造價、工程質(zhì)量、施工進(jìn)度，加強關(guān)鍵工序的監(jiān)督管理和組織驗收，加強施工合同、現(xiàn)場簽證、工程變更、補充協(xié)議管理。合理利用工期索賠、變更索賠、質(zhì)量索賠等反索賠機會，維護(hù)政府投資的合法權(quán)益。嚴(yán)格審查現(xiàn)場經(jīng)濟(jì)簽證和設(shè)計變更的材料，按照標(biāo)準(zhǔn)流程執(zhí)行，對不合理的變更和簽證拒絕審批。利用審計環(huán)節(jié)進(jìn)行造價控制，采取標(biāo)前控制價審核、跟蹤審計等形式，加強管理型審計及過程審計。同時，政府部門應(yīng)該制定合理的獎懲機制，推行建立科學(xué)的建設(shè)市場信用評價體系，與市場準(zhǔn)入掛鉤。

4.對政府投資項目擴(kuò)大績效評價的范圍和加大績效評價的力度。各級政府及財政部門要以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，推進(jìn)預(yù)算管理制度的改革和創(chuàng)新，促進(jìn)財政投資項目管理的科學(xué)化與精細(xì)化管理，建立健全的貫穿資金預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督、評價全過程的績效管理制度。強化對部門支出績效責(zé)任和財政部門監(jiān)觀作用，更好地發(fā)揮公共財政職能作用。建立以結(jié)果為導(dǎo)向，以績效管理為核心，以制度和機制建設(shè)為保障，引導(dǎo)政府投資項目在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，以改善管理、優(yōu)化資源配置、進(jìn)行工程全過程的預(yù)算績效管理，將工程造價控制與提高公共服務(wù)水平掛鉤，使有限的財政資源配置更加優(yōu)化，財政資金使用更加有效。

五、結(jié)語

新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，政府投資項目也必須做出相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn)，適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下經(jīng)濟(jì)體制的改革和創(chuàng)新。其中，最重要的就是政府投資項目的造價控制，針對當(dāng)前造價控制中投資決策不充分、設(shè)計階段不嚴(yán)格、招標(biāo)方式單一及合同管理不規(guī)范、簽證及補充協(xié)議管理不到位等問題，加強政府投資項目決策論證與概算控制，注重設(shè)計階段和招投標(biāo)階段的造價控制。同時，加強項目施工過程的監(jiān)管，引導(dǎo)建設(shè)單位將績效評價的理論及方法貫穿到項目建設(shè)的過程管理中，在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下提高財政資金的配置和使用效益，提升政府公共服務(wù)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

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D630

A

1673-291X（2017）34-0095-02

2017-08-16

林嵐（1973-），女，河北秦皇島人，副高級工程師，從事市政工程建設(shè)、管理、投資控制等研究。

[責(zé)任編輯 陳麗敏]