■劉賽英

基層人民銀行基建維修的審計發(fā)現(xiàn)和審計建議

■劉賽英

基層人民銀行辦公樓及附屬樓大多老化，維修改造工程越來越多，基層人民銀行基建維修項目已成為基建維修審計的主要對象。但由于基建維修工程涉及范圍廣、內(nèi)容多、技術(shù)性強(qiáng)，在基建維修過程中，基層人民銀行管理人員和審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)跟不上，審計模式的落后，以及內(nèi)控意識的不完善，致使基建維修質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有趕上基建維修項目的發(fā)展步伐。在近幾年的審計中發(fā)現(xiàn)的基建維修管理中的諸多問題，亟待引起關(guān)注和解決。

一、主要審計發(fā)現(xiàn)

（一）內(nèi)部控制主要審計發(fā)現(xiàn)

1.內(nèi)控制度建立和執(zhí)行主要審計發(fā)現(xiàn)。

內(nèi)控制度不健全，未完善基建維修管理、監(jiān)督、責(zé)任追究和處罰制度?；ňS修管理人員崗位分工不明確，尤其是基建維修財務(wù)會計和出納往往由同一人兼任，存在未簽訂基建維修廉政承諾書。個別業(yè)務(wù)制度存在缺失，如人民銀行總行只規(guī)定了超過100萬元的基建維修項目按基建項目管理，而對未達(dá)到100萬元的基建維修項目則沒有相應(yīng)的管理規(guī)定。

2.資金管理和會計核算主要審計發(fā)現(xiàn)。

未建立項目現(xiàn)金日記賬、擠占“項目經(jīng)費(fèi)”；存在大額現(xiàn)金支付基建維修款項；存在未及時將批準(zhǔn)交付使用的資產(chǎn)全額轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)內(nèi)核算。

（二）項目前期管理主要審計發(fā)現(xiàn)

1.項目立項主要審計發(fā)現(xiàn)。

存在違規(guī)立項現(xiàn)象，如先預(yù)提費(fèi)用，后審計立項。

2.采購及招投標(biāo)管理主要審計發(fā)現(xiàn)。

存在未進(jìn)行招標(biāo)確定設(shè)計單位、監(jiān)理單位；存在招標(biāo)文件中沒有法律事務(wù)部門的審核記錄；存在人工定額價格和結(jié)算價格均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)期市場的價格，如當(dāng)期人工價格200～300元/日，而定額價格只有23.5元/日，結(jié)算價為60元/日。存在虛增或多算工程價款；部分材料投標(biāo)單價高于控制價；少數(shù)主材價格高于當(dāng)期市場價；存在嚴(yán)重圍標(biāo)現(xiàn)象，如在對某支行審計中發(fā)現(xiàn)，在中央空調(diào)招標(biāo)采購招標(biāo)時，5家投標(biāo)單位有4家單位被廢標(biāo)，最后認(rèn)定唯一一家未被廢標(biāo)的單位中標(biāo)，且5家商務(wù)標(biāo)要素高度一致，中央空調(diào)安裝水平和工藝質(zhì)量相當(dāng)?shù)土?，后期無法投入運(yùn)行。

3.合同管理主要審計發(fā)現(xiàn)。

存在未簽訂基建維修設(shè)計合同和監(jiān)理合同；存在對外簽訂的合同未按規(guī)定經(jīng)法律事務(wù)部門審核。

（三）項目施工管理主要審計發(fā)現(xiàn)

建設(shè)方存在未編制施工日志；普遍存在建設(shè)項目工期延誤；工程轉(zhuǎn)包現(xiàn)象也較為嚴(yán)重；存在未進(jìn)行圖紙會審；存在中標(biāo)單位未繳納履約保證金；存在未按工程進(jìn)度支付工程款。

二、審計分析

（一）內(nèi)控管理不夠強(qiáng)

一是領(lǐng)導(dǎo)層重視不夠。在審計調(diào)查中得知，有些基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)因基建維修不是人民銀行主業(yè)，對其放松了內(nèi)控管理和風(fēng)險防范。二是法律、風(fēng)險意識不強(qiáng)。對基建維修中的風(fēng)險認(rèn)識不足，法律意識也淡薄，致使不按嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度，不按制度、法律程序辦事。如未按規(guī)定時間招標(biāo)，使得一些潛在投標(biāo)人失去參與機(jī)會，存在一定的法律風(fēng)險。又如，中標(biāo)人未依法繳納履約保證金，很可能導(dǎo)致合同無效，不受國家法律保護(hù)。三是崗位職責(zé)不明確，尤其是會計出納同一人兼任，不僅容易發(fā)生錯賬，更存在著資金風(fēng)險。四是制度執(zhí)行不到位。有的經(jīng)辦人員有章不循或明知故犯時有發(fā)生。如會計財務(wù)人員對未按合同約定支付款項進(jìn)行把頭，未對設(shè)計單位、監(jiān)督單位進(jìn)行公開招標(biāo)；不及時移交基建維修檔案資料，這些都會留下風(fēng)險隱患。五是監(jiān)督檢查不到位。由于缺乏有效的監(jiān)督檢查，致使存在的問題未能及時發(fā)現(xiàn)，問題、風(fēng)險隱患未能及時解決和消除。六是處罰力度不夠。由于對違反制度執(zhí)行處罰不夠，致使屢查屢犯。

（二）管理能力欠缺

基建維修對一個單位來說也是多年難遇，所以基建維修管理自然缺乏經(jīng)驗。目前，基層人民銀行的基建維修專業(yè)人才極度匱乏，基建維修項目管理人員通常是項目開工前臨時在各業(yè)務(wù)部門抽調(diào)來的，既不懂基建維修業(yè)務(wù)，且未經(jīng)培訓(xùn)就直接上崗，而基建維修工作是一個相當(dāng)復(fù)雜，涉及到很多領(lǐng)域和法規(guī)制度。這樣臨時抽調(diào)缺乏專業(yè)知識的管理人員很難使項目管理規(guī)范化，在整個基建維修管理過程中,由于專業(yè)能力低和管理不到位，建設(shè)方常常受制于人，被施工方、監(jiān)理方牽著鼻子走，甚至被坑蒙拐騙，增加了項目成本，降低了工程質(zhì)量，延誤了項目工期。在今年對某支行審計中與被審計單位交流時發(fā)現(xiàn)建設(shè)方的管理人員竟然不知道圖紙需要會審這一規(guī)定，也不知道建設(shè)單位需要做施工日志，還錯誤地認(rèn)為施工方和監(jiān)理方可以是兩塊牌子一套人馬。

（三）內(nèi)部審計不夠得力

基層人民銀行的基建維修審計人員盡管也曾努力學(xué)習(xí)相關(guān)規(guī)章制度，盡管也曾多次開展基建維修審計，但其自身就缺乏專業(yè)知識和基建維修管理實(shí)踐經(jīng)驗，很難在審計中真正發(fā)現(xiàn)問題，更不用說發(fā)現(xiàn)重大問題和重大風(fēng)險隱患，其實(shí)這種審計在某種程度來說是造成人力、物力、財力的浪費(fèi)，也容易遺漏工程管理中的漏洞及內(nèi)控風(fēng)險，加大了審計風(fēng)險，達(dá)不到預(yù)期的審計效果。

（四）審計手段極不適應(yīng)

要改變傳統(tǒng)的項目審計方式。目前基層人民銀行對基建維修審計采用傳統(tǒng)的事后審計即項目完工后的工程決算審計，這種事后的決算審計無法看到隱蔽工程的施工，事后無法再現(xiàn)這一施工過程，如暗埋預(yù)留、基層裝修等，無法對事前、事中管理和工程施工全過程進(jìn)行監(jiān)督，只能對已經(jīng)發(fā)生了的結(jié)果進(jìn)行界定判斷，往往由于已造成即成事實(shí)無可挽回，不利于發(fā)現(xiàn)和消除隱患、防范風(fēng)險和損失。近幾年，在基建維修審計中發(fā)現(xiàn)的問題基本都無法整改。如今年對某縣支行的基建維修審計中發(fā)現(xiàn)的近10個問題，就有8個問題無法整改，最終只能大事化小、小事化了，項目建設(shè)支行在整改報告中的整改措施只能是“下不為例，今后一定糾正”之類的措施。

三、審計建議

（一）加強(qiáng)內(nèi)控管理

一是要加強(qiáng)內(nèi)控意識。領(lǐng)導(dǎo)層要引導(dǎo)相關(guān)員工充分認(rèn)識內(nèi)控的重要性，使內(nèi)控制度建設(shè)滲透到各部門和各專業(yè)，克服管理和操作上的隨意性。二是要建立健全內(nèi)控管理制度，尤其是要建立基建維修管理、監(jiān)督、強(qiáng)制公示、責(zé)任追究和處罰制度。三是要完善基建維修業(yè)務(wù)制度。尤其是要完善大型修繕項目管理制度，對于基建維修不到100萬的項目，也要結(jié)合支行的實(shí)際制定大型修繕項目管理實(shí)施細(xì)則。四是加大經(jīng)濟(jì)處罰力度。針對工作人員違反規(guī)章制度的行為尤其是業(yè)務(wù)差錯屢查屢犯現(xiàn)象，要加大責(zé)任追究力度和經(jīng)濟(jì)處罰力度,提高全員執(zhí)行制度的自覺性，用經(jīng)濟(jì)處罰手段來制約制度落實(shí)不到位現(xiàn)象。五是實(shí)行責(zé)任追究制度。對制度執(zhí)行不到位、規(guī)避監(jiān)督或監(jiān)督失職的都要追究其責(zé)任，更重要的是建設(shè)單位要與建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的項目負(fù)責(zé)人簽訂項目質(zhì)量終身責(zé)任承諾書。對違反規(guī)定的建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的項目負(fù)責(zé)人進(jìn)行終身責(zé)任追究，提高各方主體項目負(fù)責(zé)人的質(zhì)量責(zé)任意識，使問題和風(fēng)險得到有效控制。

（二）提高建設(shè)方基建維修管理能力

一是建立建設(shè)方管理人才庫。將全轄有基建維修管理經(jīng)驗的人員進(jìn)行集中、統(tǒng)一管理和調(diào)配，選派部分人才庫人員負(fù)責(zé)基建維修項目管理，定期不定期地對項目建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)助，充分發(fā)揮專業(yè)人才的技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢，有效解決項目建設(shè)行基建維修管理專業(yè)人員不足和基建維修經(jīng)驗欠缺的問題。二是建立基建維修管理人員培訓(xùn)機(jī)制。在項目準(zhǔn)備階段、施工階段和竣工決算階段，要組織基建維修管理人員進(jìn)行培訓(xùn)和輔導(dǎo)，針對基建維修熟手、內(nèi)審新手，要加強(qiáng)內(nèi)審業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，要特別強(qiáng)調(diào)工作底稿中事實(shí)描述詳細(xì)清楚，事實(shí)確認(rèn)中問題定性要有法可依等；針對內(nèi)審業(yè)務(wù)熟悉而基建維修業(yè)務(wù)陌生的，要加強(qiáng)基建維修業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)基建維修相關(guān)的法律法規(guī)制度和內(nèi)審操作規(guī)程，并最大限度地提高基建維修人員的管理和監(jiān)督水平，確保工程質(zhì)量，提高工程投資效益。三是引進(jìn)工程技術(shù)管理和監(jiān)督人員，應(yīng)該招錄工程技術(shù)管理和基建維修審計專業(yè)人員。

（三）提高內(nèi)部審計人員的水平

一是要建立基建維修審計人才庫。要有意識地培養(yǎng)造就基建維修審計人才，在全轄范圍內(nèi)引進(jìn)有基建維修管理經(jīng)驗的人員到內(nèi)審隊伍中來并進(jìn)入基建維修審計人才庫，負(fù)責(zé)轄內(nèi)基建維修審計工作。二是建立基建維修審計人員培訓(xùn)機(jī)制。對缺乏基建維修經(jīng)驗的審計人員，要加強(qiáng)基建維修業(yè)務(wù)培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)基建維修相關(guān)法律法規(guī)，并現(xiàn)場跟班學(xué)習(xí)基建維修管理經(jīng)驗。

（四）改變基建維修審計模式

基建維修審計模式應(yīng)從事后監(jiān)督向事前、事中和事后全程審計監(jiān)督轉(zhuǎn)變，從圖紙設(shè)計、預(yù)算編制、施工合同的審核，到材料設(shè)備驗收、現(xiàn)場施工勘查，直到工程結(jié)算審計結(jié)束，全程實(shí)行動態(tài)管理，以便及時發(fā)現(xiàn)問題并解決在萌芽狀態(tài)。一是事前審計主要從合同簽訂的相關(guān)內(nèi)容入手進(jìn)行，對內(nèi)部控制、項目前期準(zhǔn)備、資金到位情況、工程估算、工程概算、工程預(yù)算、工程設(shè)計、工程造價、施工招投標(biāo)的合規(guī)性和中標(biāo)企業(yè)的資信情況進(jìn)行審核。二是事中審計即施工過程審計，主要看合同是否執(zhí)行到位，審計人員應(yīng)在施工重要環(huán)節(jié)深入施工現(xiàn)場進(jìn)行考察，要對隱蔽工程和變更設(shè)計部分進(jìn)行跟蹤檢查；對施工變更等情況及時進(jìn)行記錄；對材料質(zhì)量是否符合規(guī)定要求進(jìn)行監(jiān)督，以防止偷工減料，以次充好。三是工程項目竣工驗收時可以聘請有資質(zhì)、信譽(yù)好的中介機(jī)構(gòu)提前介入，對工程全過程進(jìn)行跟蹤審計，這對事后進(jìn)行工程竣工決算審計將會起到事半功倍的作用。四是要進(jìn)行事后專項審計、后續(xù)審計和落實(shí)整改，以提高審計效果，確保工程質(zhì)量，提高工程投資效益。

中國人民銀行九江市中心支行）