周 興

消防部隊集中采購問題及對策探討

周 興

《中華人民共和國政府采購法實施條例》第四條明確指出：集中采購，是指采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機構代理采購或者進行部門集中采購的行為；分散采購，是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構代理采購的行為。實施集中采購，明顯給消防部隊帶來了許多好處，一是經費使用效益明顯提高，二是有效地限制了違規(guī)的財務行為，廉政建設成效明顯。但是，在具體的采購行為中，消防部隊部分單位仍然存在些許問題，亟待分析改正。

一、存在問題及原因

自2003年1月1日實行《中華人民共和國政府采購法》以來，全國消防部隊實施集中采購已有14年的歷史了，但由于消防部隊具有軍隊與地方的雙重屬性及財務管理具有地方兼容性和復雜性的特點，消防部隊集中采購仍然存在部分問題，主要集中在以下兩方面：

1.沒有完全理解《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》的內容，致使集中采購行為走樣。

【問題一】消防部隊部分單位組建采購中心在所轄基層消防部隊采購消防裝備，與政府采購法要求不符。首先，消防部隊財務與國家財政有著密切的聯(lián)系。消防部隊財務雖與軍隊財務一樣，是軍事財務的主體，在財務管理上，各項財務制度均應以解放軍的制度作為依據，但消防部隊的經費不列入軍經預算，消防部隊財務分配與使用的經費是國家財政資金的一部分，消防部隊經費預算是國家預算體系中的一個組成部分，這就決定了消防部隊財務必須受國家財政的制約。所以，無論是中央財政下?lián)艿牟筷牻涃M還是地方財政下?lián)艿牡胤较澜涃M，在使用管理的過程中，必須遵守政府制定的各項財經法規(guī)。其次，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二條第三款規(guī)定“國家機關、事業(yè)單位和團體組織的采購項目既使用財政性資金，又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用政府采購法及本條例；財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及本條例?！币虼?，消防部隊無論是動用部隊經費還是地方消防經費進行集中采購，均應適用本條例和政府采購辦法，必須納入地方政府集中采購，除非是在應急救援或處突發(fā)過程中臨時急需的物資采購。但全國各省消防總隊基于統(tǒng)籌規(guī)劃供需數量、避免各自為政及聚集全省裝備采購數量優(yōu)勢以提高對供應商的談判力量從而獲得價格折讓與良好服務的需要，要求各基層消防部隊裝備統(tǒng)一由上級采購中心采購。盡管采購中心有著良好的初衷，相較于地方政府采購中心有著較大的專家優(yōu)勢，更能提升各基層消防部隊經費管理績效及實現基層部隊財務戰(zhàn)略目標，但部隊采購中心的這種行為確實背離了政府采購法的精神。

【問題二】分散采購從政府采購網供應商庫中選擇供應商，否則經費一律不予報銷。一是《中華人民共和國政府采購法》第二條規(guī)定：本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。這一條文并非說納入了集中采購目錄以內的事項必須委托政府集中采購機構予以實施，而是說在集中采購目錄以內，達到招標限額標準的采購項目應該招標，達不到招標限額的項目，可以采用競爭性談判，或者詢價，項目在分散采購規(guī)定標準內的，可以由采購人自行組織實施。在集中采購目錄以外，達到公開招標限額的項目，可以按照部門集中采購程序委托招標代理機構進行公開招標，達不到招標限額的，經財政部門批準后可實行分散采購，由采購人自行按照競爭性談判或者詢價程序實施采購。因此可以說，由采購人自行組織實施的采購可以直接面對市場，而不受政府采購網供應商庫的限制。二是政府集中采購并非盡善盡美，也有其弱點。政府集中采購也有著缺點：其一是流程過長，延誤時效，零星、地域性及緊急采購狀況難于適應，非共同性物料集中采購無規(guī)模優(yōu)勢，并無數量折扣利益；其二是采購與使用單位分離，采購績效較差，并且政府采購活動必須服從國家大局，要發(fā)揮政策導向功能，這一規(guī)定可能導致國家利益和采購人利益發(fā)生沖突，勢必損失采購人的利益；其三是政府集中采購很容易形成供應商壟斷，在規(guī)模優(yōu)勢不明顯、采購量不大的情況下，從政府采購網中的供應商庫中選取供應商，采購人有可能得不到任何優(yōu)惠，售后服務也有可能因為經濟量小而得不到相應保證。比如，《國務院辦公廳關于印發(fā)中央預算單位 2017～2018年政府集中采購目錄及標準的通知》規(guī)定單項或批量金額在20萬元以上的木制或木制為主、鋼制或鋼制為主的家具納入政府集中采購，那么20萬元以下的家具采購通過自行招標，相較于從供應商庫選擇供應商肯定能獲得更高的性價比和更優(yōu)質的服務。所以說，不夠納入政府集中采購限額標準的相關采購，采購人最好要因地制宜，以提高經費對部隊戰(zhàn)斗力形成的貢獻力度作為衡量標準，而不必拘泥于供應商庫。再說在金額相對較大的采購中，不采取競爭模式，而直接從供應商庫中選擇供應商，難免不會出現少支多報甚至是虛列支出套取現金的腐敗現象。

【問題三】對《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》內在聯(lián)系的認識存在偏差，認為政府采購貨物和服務招標項目，只受政府采購法及其配套法律規(guī)范的約束，而不受招標投標法及其配套法律規(guī)范的約束或者認為只有政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，才適用招標投標法及其實施條例。這顯然是錯誤的，因為從政府采購法和招標投標法調整的范圍來看，政府采購項目，包括政府采購工程項目、政府采購貨物項目以及政府采購服務項目，凡是采用招標投標方式的，應當同時適用政府采購法和招標投標法以及與上述兩法配套的法律、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。其一：政府采購工程項目招標，包括與工程建設項目有關的貨物和服務項目招標，在程序上適用招標投標法及其配套法律規(guī)范的規(guī)定。其二政府采購工程在適用招標投標法及其配套法律規(guī)范規(guī)定的程序的同時，應當執(zhí)行政府采購相關政策規(guī)定。即政府采購工程項目（包括與工程建設相關的貨物和服務項目）招標，仍應當執(zhí)行如采購國貨、優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產品、對中小企業(yè)的報價給予6%～10%的價格優(yōu)惠等方面的政府采購政策。其三，政府采購貨物和服務招標項目，一方面因其項目性質屬于政府采購項目，依法納入政府采購法管轄之下；另一方面因其采購方式屬于招標方式，依法屬于招標投標法的管轄范圍之列。因此，該類項目的屬性特點決定了應當同時接受兩法的調整和規(guī)范。其四，關于政府采購貨物服務項目的特殊性，招標投標法在法律適用方面作了相應安排。立法者對招標投標法及其配套法律規(guī)范的相關條文在表述方面的針對性和局限性有著較為充分的認識，體現出了尊重政府采購貨物和服務招標項目的特殊性原則，立法時采用了“另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的讓步性措施，維護了兩法在制度設計層面的協(xié)調和統(tǒng)一。其五，政府采購活動的復雜性也決定了需要兩法共同規(guī)范。實踐中需要兩法協(xié)同規(guī)范的例子不勝枚舉。如：某政府采購貨物招標項目，招標文件未規(guī)定提交備選方案，開標后發(fā)現某投標人提交了兩份不同的投標文件，由于招標文件中未對該情形如何處理作出相關規(guī)定，而政府采購法及其配套法律規(guī)范也對此未作任何規(guī)定。因此，評標委員會就必須通過招標投標法及其配套法律規(guī)范尋找答案。

2.沒有形成與政府集中采購配套的制度，采購人當起了甩手掌柜。

【問題一】采購人害怕承擔經濟責任，將納入集中采購目錄的政府采購項目及自行采購項目全權委托集中采購機構代理采購，企圖置身事外，明哲保身?！吨腥A人民共和國政府采購法》第十八條規(guī)定：采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購。消防部隊很多單位以此為信條，全權委托集中采購機構代理采購，特別是中央八項規(guī)定出臺以后更是如此，認為只要自己沒有參與其中，便不需承擔相關經濟責任。這顯然與政府采購法及政府采購法實施條例的法制精神相悖。一是采購人是政府采購行為的主體，對政府采購活動全過程負總責。政府采購涉及面廣、政策性強、技術復雜、廉政風險高，因此，采購人必須履行政府采購需制定與預算編制職責，嚴格審核招標文件，強力監(jiān)督集中采購機構的采購行為，并做好有關合同簽訂與實物驗收等工作。二是政府采購法實施條例明確了采購人的職責和義務。如《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十一條明確規(guī)定采購人在政府采購活動中應當維護國家利益和社會公共利益，公正廉潔、誠實守信，執(zhí)行政府采購政策，建立政府采購內部管理制度，厲行節(jié)約，科學合理確定采購需求。采購人不得向供應商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務。這足以表明采購人不能置身事外。

【問題二】政府采購法實施條例自2015年3月1日正式實施以后，消防部隊很多單位仍沿用或直接廢除舊的集中采購內控制度，而不是參照實施條例修訂相關制度。政府采購法是實施條例的母法，并且其法律位階高于實施條例，因此，實施條例的任何條文均不會背離政府采購法。但這并不表示建立在政府采購法框架內的集中采購內控制度不會與實施條例相抵觸，或即使相抵觸也不屬于違法規(guī)定。首先，實施條例是國務院制定的行政法規(guī)，屬于國家法律范疇，中國境內的單位、組織及公民必須遵守，因此，內控制度必須以行政法規(guī)為基礎。其次，實施條例雖然以政府采購法為基礎，但又與政府采購法有所區(qū)別：一是實施條例既嚴格依據政府采購法制定，同時也做了與國家預算法及其實施條例、招標投標法及其實施條例、《合同法》等法律、行政法規(guī)的相關銜接；二是實施條例體現了政府采購的調控作用，既突出了政策導向的作用，又進一步明確了責任主體、管束范圍，突顯公平競爭、信息透明、廉政反腐的要求；三是實施條例對違法行為追責更為嚴格，對政府采購當事人違法行為的情形進行了細化，對應承擔的法律責任進行了界定。因此，必須在實施條例的基礎上，結合有關法律法規(guī)及消防部隊自身情況，重新修訂集中采購內控制度。

二、解決問題的對策

1.以政府采購法實施條例為基礎，并參照地方政府有關集中采購政策，制定與之配套的內控制度。一是要確定自行采購方式和限額標準，細化評標辦法，確保在自行采購過程中，做到信息公開透明，市場競爭公平，杜絕采購人干預評標、專家傾向性評標、供應商惡性競爭等暗箱操作甚至腐敗現象的發(fā)生。二是要明確政府集中過程中采購人應擔負采購需公示論證、預算編制與報備、采購監(jiān)督與實物驗收職責，確保政府集中采購的效率和效果，突出單位財務戰(zhàn)略意圖。三是根據實際情況，找準政策盲點，突出對采購程序的有效調控，最大限度地從內部和外部兩方面防止違規(guī)，確保采購制度不出漏洞、不留死角。四是制度既要維護使用主體、實施主體、供應主體的相對獨立性，爭取戰(zhàn)略共贏，又要突出三者相互監(jiān)督、相互制約的內在關系。

2.積極與地方政府溝通，爭取省級人民政府授權總隊級單位組織實施消防裝備采購。政府采購法實施條例頒布后，政府采購由程序導向向結果導向轉變的改革目標以及集中采購機構專業(yè)化發(fā)展定位都愈加清晰。同時，消防部隊長期奮斗防火滅火工作一線，對消防裝備需要及相關技術參數十分熟悉，相較于地方政府專業(yè)優(yōu)勢明顯。另外，集中全省消防部隊裝備采購需求，通過批量招標采購，引導供應商合法參與競爭，相較于各級人民政府的集中采購明顯具有規(guī)模優(yōu)勢，容易形成規(guī)模效應，從而不僅可以取得高性價比的裝備，還可以獲得商家更為優(yōu)質的服務。這樣，有利于各消防部隊實現經費績效管理目標。

3.注重采購人才的培養(yǎng)，確保采購行為的合法性及程序性。采購人員必須認識集中采購的內在規(guī)律，通曉市場價格，掌握各項政策、合同法、招標投標法及其實施條例、政府采購法及其實施條例，地方政府集中采購目錄、限額標準等內容，并會靈活運用規(guī)則，參與具體實施、監(jiān)督或調控，確保采購結果公平公正，從而獲得產品最高的性價比及最優(yōu)質服務，以體現規(guī)模采購的優(yōu)勢。采購人員一旦對采購知識缺乏必要的認知，不僅難于實現采購人的財務戰(zhàn)略意圖，采購行為達不到經費績效預期，還有可能會出現違反法規(guī)的現象，所以必須加強采購人員的素質培養(yǎng)。

（作者單位：南昌市消防支隊）