文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

規(guī)范涉匯案件的行政法律文書

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

行政法律文書是行政行為的有效載體，其質量既體現(xiàn)辦案單位的辦案水平，也影響著行政行為的法律效力?！?·16”特大地下錢莊非法買賣外匯系列案件，案情復雜，所使用的法律文書除通常使用的處罰告知書、處罰決定書外，調(diào)查、聽證、復議、訴訟、強制執(zhí)行等環(huán)節(jié)還使用了對應的法律文書，幾乎涵蓋了案件查處過程中所有的種類。從系列案件辦理實踐看，部分環(huán)節(jié)無明確的對應法律文書格式；有的環(huán)節(jié)既使有明確的文書格式，但要素也不合理。此類情況的存在，加上辦案人員對同類違法事實表述不一等因素，很可能會影響到法律文書的質量，容易引發(fā)法律風險，應當引起重視。

系列案件的法律文書問題及應對措施

“9·16”系列案件辦理過程中，法律文書方面遇到的情況復雜，既需要克服部分環(huán)節(jié)無相應的法律文書可供使用的困難，也需要面對已有法律文書格式存在瑕疵等問題。通過對系列案件法律文書問題的處理及分析，筆者認為，規(guī)范涉匯案件法律文書的關鍵在于處理好文書的類別、格式、表達以及效力等四個方面的問題。

文書類別的齊全性

現(xiàn)階段，行政復議環(huán)節(jié)的法律文書比較齊全，但是《行政處罰法》僅規(guī)定了行政處罰決定書，《行政強制法》也僅規(guī)定了催告書和強制執(zhí)行申請書，國家外匯管理局2010年對行政執(zhí)法文書的修訂，也只明確了調(diào)查環(huán)節(jié)對外使用的6類文書以及處理環(huán)節(jié)對外使用的4類文書，對聽證、執(zhí)行等環(huán)節(jié)均未明確相應的法律文書。

“9·16”系列案件辦理中，在調(diào)查、聽證、強制執(zhí)行等程序中，均需要增加相應的法律文書。如：調(diào)查環(huán)節(jié)通知當事人接受調(diào)查缺乏對應的法律文書，以電話等口頭方式通知當事人可能導致后續(xù)缺少證據(jù)證明外匯局已履行告知義務；聽證的受理、通知、舉行以及聽證意見的形成，及至加處罰款等環(huán)節(jié)，也均缺乏相應的法律文書。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政機關負有證明其行政行為合法性的義務，如果不采取書面方式記錄案件辦理過程，會導致后續(xù)處理缺乏對應的有效證據(jù)。為此，外匯局針對調(diào)查、聽證、執(zhí)行、應訴等環(huán)節(jié)的具體辦案要求，需要出具相關法律文書，確保每個行為均有記錄可查。如：制發(fā)《接受調(diào)查通知書》，以書面方式告知當事人接收調(diào)查的義務，為后續(xù)處理留下書證；制發(fā)《受理聽證告知書》《不受理聽證告知書》《聽證通知書》《聽證紀錄》《聽證意見書》等，以保證聽證各環(huán)節(jié)均有書面紀錄；制發(fā)《行政處罰加處罰款通知書》《履行行政處罰決定催告書》《恢復強制執(zhí)行申請書》，以規(guī)范執(zhí)行過程的具體操作；針對涉匯案件復議前置的特點，從做出行政行為的外匯局和做出復議決定的外匯局兩個角度，編制《行政訴訟答辯狀》《行政訴訟辯護詞》，提高應訴的規(guī)范性。

文書格式的規(guī)范性

法律文書的要素是否規(guī)范、完整，直接影響其法律效力，因此除排版、印制、用印等應當規(guī)范外，文書格式也需要加以規(guī)范。其關鍵在于文書要素的完整性?，F(xiàn)階段，自行編制的法律文書應當具備哪些要素并無明確規(guī)范，部分已有的法律文書相關要素也不符合現(xiàn)行法律規(guī)定。

“9·16”系列案件辦理中，外匯局對已有法律文書的格式進行了全面梳理，按照現(xiàn)行法律規(guī)定對相關要素進行了完善，對無明確格式的法律文書，也按照法律規(guī)定及法治原則，對文書名稱、格式、要素等經(jīng)再三斟酌后加以確定。對通知類文書，除具備主體、對象、事項等個要素外，還應當告知行政相對人法律后果。如《接受調(diào)查通知書》中，要告知當事人拒絕接受調(diào)查，外匯局將會對其予以處罰；《聽證通知書》中，要明確告知當事人不按時參加聽證視為放棄聽證權力。一旦當事人未按照外匯局依法通知的要求履行義務，對應的法律文書就可以成為當事人承擔不利法律后果的有力證據(jù)。對告知類文書，應依法保障當事人的申辯權。如《履行行政處罰決定催告書》，除告知當事人應當履行的義務外，同時要告知當事人對告知事項的陳述申辯渠道等。對記錄類文書，完整、客觀記錄過程，如《行政處罰聽證記錄》，必須記錄包括聽證案由、聽證時間、聽證地點、聽證參加人員、聽證內(nèi)容記錄以及參加人員簽章等要素。對意見類文書，主要是《聽證意見書》，必須記錄包括聽證案由、聽證參加人員情況、聽證會情況、聽證過程、案件事實和認定的證據(jù)、聽證意見及理由等要素。

文書表述的準確性

法律文書的語言具有較強的專業(yè)性，應當符合用詞的中性化、句式的固定化以及行為的規(guī)范化等要求。對外使用的法律文書，尤其是決定類文書，需要對事實、依據(jù)、法律引用、處理意見等表述準確。涉匯案件往往具有一定的同質性，同類型案件的事實描述如果不一致，極易引起不必要的糾紛。“9.16”系列案件主要是私自買賣外匯案件，倘若各類文書表述不統(tǒng)一、不規(guī)范，更加容易引起當事人的質疑。

在“9·16”系列案件的辦理中，外匯局針對系列案件事實方面主要有私自買匯、私自賣匯以及有買有賣等三類情形，以及違規(guī)金額認定有外匯和人民幣兩種情況，分別編寫了處罰告知書和決定書的文書范本；此外，對當事人陳述申辯理由進行了匯總整理，分別編寫了認定意見及理由。辦案人員嚴格參照范本撰寫法律文書，保證了處罰告知書和決定書的嚴謹性。同時，對內(nèi)部使用的立案報告、檢查報告等報告類文書，在案件來源、調(diào)查過程、證據(jù)材料、事實認定、處理意見及理由等方面，也對相應的表述做了分類規(guī)范；對調(diào)查筆錄等證據(jù)類材料，預先判斷詢問過程可能出現(xiàn)的不同情形，再根據(jù)調(diào)查目的編制問答提綱，以防止因該了解的問題未了解，以及表述不準確而影響調(diào)查筆錄的證明效力；對單位授權個人接收調(diào)查、調(diào)查對象委托翻譯協(xié)助調(diào)查等授權委托書，按照體現(xiàn)意思自治和充分授權的要求，編寫了相應的范本，提供給當事人使用，以避免授權不明引起糾紛。

［說法］

文書效力的有效性

法律文書發(fā)生效力除在格式、要素和內(nèi)容等方面應當符合法律規(guī)定外，還需要經(jīng)過正當?shù)纳С绦颉＾k案過程中內(nèi)部使用的各類法律文書，在完成相應的審核、審批等手續(xù)后，即產(chǎn)生效力；而外部文書則需經(jīng)過有效的送達才能產(chǎn)生法律效力。因此，送達是影響涉匯案件外部法律文書有效性的關鍵因素。

在“9·16”系列案件辦理中，外匯局根據(jù)案件的具體情況，在依法采取直接送達、郵寄送達、委托送達、見證送達、留置送達等法律規(guī)定的方式均無法送達的情況下，啟動公告送達程序。具體操作中，對公告送達的載體和公告文書的內(nèi)容并無明確規(guī)定，法院對文書送達是否有效也缺乏統(tǒng)一的認定標準。鑒此，外匯局積極與當?shù)胤ㄔ簻贤?，編制公告文書范本，?guī)范公告內(nèi)容，分別在當事人經(jīng)常居住地和其戶籍地的相關報紙上公告，保證了送達效力。此外，經(jīng)過與當?shù)胤ㄔ旱臏贤?，借鑒法院裁判文書的送達方式，編制了《法律文書送達地址確認書》，在對當事人調(diào)查時交由其簽署，有效解決了后期法律文書送達的效力問題。

辦案啟示

法律文書作為涉匯案件辦理的有效載體，記錄案件查辦過程和處理意見及理由，既體現(xiàn)了實體公正，也體現(xiàn)了程序公正?，F(xiàn)階段，相關制度不完善，辦案人員的辦案能力、法律素養(yǎng)和文字功底不一等因素，均制約了法律文書質量的提升，需要從制度、培訓以及管理等方面，采取有效措施加以規(guī)范和改進。

一是抓緊修訂完善相關規(guī)范?？蓞⒄招姓妥h文書的現(xiàn)有做法，系統(tǒng)梳理《行政處罰法》《行政強制法》等法律對調(diào)查、聽證、處罰以及執(zhí)行行為的規(guī)范要求，明確哪些環(huán)節(jié)需要有書面記錄，分析采取何種書面記錄符合法律要求，補充完善各環(huán)節(jié)應當使用的法律文書名稱、格式等，明確并統(tǒng)一《行政處罰文書示范文本》《行政強制文書示范文本》等，保證涉匯案件辦理的每個環(huán)節(jié)均有規(guī)范的法律文書作為有效載體。

二是強化文書寫作培訓指導。針對不同類涉匯案件的特點，編發(fā)一些文書范例，明確相應類型涉匯案件的法律文書結構、事實描述以及敘述、說明、說理等表達方法，為辦案人員提供具體的參照。同時，由于涉匯案件法律文書的編寫需要辦案人員具備一定的文字水平、法律素養(yǎng)以及外匯業(yè)務知識等綜合素質，建議把法律文書寫作納入對外匯局辦案人員的培訓內(nèi)容，將法律文書的撰寫納入外匯執(zhí)法資格的測試范圍，確保辦案人員掌握必要的法律文書寫作技能。

三是嚴格法律文書監(jiān)督管理?，F(xiàn)階段涉匯案件的法律文書缺少專門規(guī)定，文書字號、排版、印制標準以及辦理程序也沒有明確的規(guī)范，需要抓緊制定涉匯案件法律文書管理辦法，明確法律文書的排版、印制、用印、字號等規(guī)則和標準；同時還應嚴格涉匯案件的辦理程序，每份對外法律文書均應經(jīng)過法律審核、領導簽發(fā)以及后續(xù)校對等環(huán)節(jié)，以保證文書質量。

作者孫忠喜系外匯局金華市中心支局副局長

作者熊光輝單位：外匯局金華市中心支局