謝朝陽

摘 要：關于檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的必要性和可行性，學界對此已經(jīng)進行了足夠的論說，且在司法實踐中不乏成功范例。但現(xiàn)行法律并未規(guī)定檢察機關有作為原告提起訴訟的資格。2015年，最高檢發(fā)布了相關改革試點方案，以此為契機，在探討檢察機關角色定位的前提下，提出了一些設計建議。

關鍵詞：環(huán)境公益訴訟；公益訴訟；檢察機關

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.36.054

1 問題的提出

2012年修訂的《民事訴訟法》開啟了我國公益訴訟制度的大門，但這只是一個開始，其并未對訴訟主體進行明細規(guī)定。隨后，在2015年，《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“解釋”）擺脫了傳統(tǒng)意義上的直接利害關系原則對環(huán)境民事公益訴訟原告資格的束縛，這使得檢察機關在實體法層面上擁有了提起環(huán)境民事公益訴訟的依據(jù)，也標志著我國環(huán)境民事公益訴訟制度向前邁進的一大步。

檢察機關的權能范圍較廣泛，這一特點將其從三權中分離出來，游離于立法權、司法權和行政權之外。黨中央和最高檢也先后都提出了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年5月，中央全面深化改革領導小組通過了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱“試點方案”），這為檢察機關能夠成為環(huán)境民事公益訴訟的當事人提供了可行的操作空間。我國《民事訴訟法》將民事公益訴訟的主體規(guī)定為法律規(guī)定的機關和組織，而相關的其他法律法規(guī)并未對此訴訟主體進行細化解釋。也就是說，當前我國并未有明文賦予檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的權力，然而環(huán)境保護和司法現(xiàn)狀的嚴峻形勢又迫切需要檢察機關的力量，且司法實踐中不乏成功范例和經(jīng)驗。

由于無法可依，檢察機關在環(huán)境公益訴訟的司法實踐中不能準確把握自身的職能定位，相關的訴訟程序仍未出臺。檢察機關找準其在環(huán)境民事公益訴訟中的位置定位對于我國公益訴訟制度的構建而言是至關重要的一步。對檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟時進行職能定位和規(guī)則建構，既是破解檢察機關環(huán)境民事公益訴訟困境的需要，更是實踐的需求。除非找準定位、認清角色，否則檢察機關將很難在環(huán)境民事公益訴訟的大潮中展現(xiàn)其應有的價值與功能。

2 檢察機關的角色定位

檢察機關合理的角色定位有利于實現(xiàn)審判結果的公正，有利于實現(xiàn)法律所追求的公平正義?！督忉尅穼z察機關定位為支持起訴者的角色。為了實現(xiàn)對環(huán)境公益的有力保護，《試點方案》將檢察機關稱為“公益訴訟人”。這樣的定位易與檢察機關的傳統(tǒng)稱謂相區(qū)分，更重要的是保持了檢察機關職能的內(nèi)在一致性。關于“公益訴訟人”，學界有不同的看法。有學者認為檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中既是訴訟中的原告又擔任法律監(jiān)督者的角色，當然也存在不同的聲音，他們認為檢察機關在提起環(huán)境民事公益訴訟時只應擔當訴訟當事人的角色，而不應該再承擔法律監(jiān)督的職能。之所以會產(chǎn)生這樣的分歧是因為學者把檢察機關的當事人角色和法律監(jiān)督角色人為地割裂開來看，并沒有認識到這兩種角色其中的內(nèi)在統(tǒng)一性。實際上，檢察機關在參與環(huán)境民事公益訴訟的過程中從事法律監(jiān)督的相關事務也是為了扮演好訴訟當事人這一角色，我們不應將兩種看似矛盾實則內(nèi)在統(tǒng)一的職能生硬地劃分開來，檢察機關作為訴訟中的原告只是其行使法律監(jiān)督權力的一種表現(xiàn)形式。

關于檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中的角色定位應闡述為填補性、輔助性的位置。首先，在環(huán)保事業(yè)中，行政機關自然應發(fā)揮更為積極的作用，只有苦于無其他有效手段時才能使用司法手段。此外，民事領域尊崇私法自治，公民和環(huán)保組織在環(huán)境保護方面更具有主動性和積極性。普通公民是環(huán)境公害的天然受害人，環(huán)保組織更是保護環(huán)境公益的集合體，二者都有強烈的意愿積極參與環(huán)境公益保護。較之檢察機關，他們也更易發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害。如果將環(huán)境公益的訴權只賦予檢察機關，這必定會使得公民處于尷尬的觀眾席位。關鍵是，假如放任檢察機關提起訴訟，這必將會造成寶貴司法資源的大量浪費，造成濫訴。

如何實現(xiàn)這種填補性、輔助性的角色定位呢？要嚴格遵守《試點方案》的規(guī)制，檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的范圍不宜過大，要讓檢察機關的訴權最后介入環(huán)境公益訴訟。為此，要設置訴訟前置程序，這既有利于避免濫訴，也有利于更好地實現(xiàn)保護環(huán)境公益的目的。訴訟前置程序的設置并不意味著訴訟門檻的提高，它能夠促使環(huán)境公益訴訟案件能夠得到更加及時、高效率的解決?！对圏c方案》中規(guī)定，檢察機關在起訴之前應依照程序督促或支持有關機關或組織提起訴訟。相關機關或組織應該在收到督促或者支持起訴意見書后，應該一個月內(nèi)依法辦理，并將處理情況及時書面回復檢察機關。檢察機關依法督促或支持相關行政機關或環(huán)保組織起訴后仍未提起訴訟，且環(huán)境公益遭受侵害的狀態(tài)仍在持續(xù)的，檢察機關可以主動提起環(huán)境民事公益訴訟。

訴訟前置程序的閃光點在于實現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟中檢察機關與其他訴訟主體之間的協(xié)調(diào)。首先，檢察機關與環(huán)境保護組織之間的協(xié)調(diào)。為避免檢察機關法律監(jiān)督權力的濫用，我國《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》均明確賦予環(huán)境保護組織提起環(huán)境民事公益訴訟的權利，避免公權侵犯私權。這意味著檢察機關要在窮盡法律監(jiān)督手段后再提起環(huán)境民事公益訴訟。其次，檢察機關與環(huán)境行政主管部門之間的協(xié)調(diào)。環(huán)境行政主管部門的法定職責是保護環(huán)境，因此，檢察機關在起訴之前應當先依法督促環(huán)境行政主管部門履行其職責。當經(jīng)過一定期限后，環(huán)境行政主管部門仍未履行職責時，檢察機關方可提起訴訟。最后，檢察機關與受害人之間的協(xié)調(diào)。盡管檢察機關是公益訴訟的當事人，但不能代表環(huán)境受害人對環(huán)境損害主張權利，其訴訟目的在于消除環(huán)境侵害行為對環(huán)境和生態(tài)造成破壞，維護環(huán)境公益。為有效防止檢察機關對受害人處分權的侵犯，應該對檢察機關的訴訟請求進行合理的限制。

3 檢察機關啟動訴訟程序的方式

檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的方式有多種，這些的多元化方式能夠保證環(huán)境公益得到更全面的救濟。endprint

3.1 支持起訴

支持起訴是指公民個人和環(huán)保組織有起訴的意愿，但因缺乏必要的訴訟經(jīng)驗或難以收集證據(jù)等原因而無法起訴時，檢察機關為其提供支持和幫助。檢察機關只是以支持的方式參與到訴訟中來，檢察機關所支持的民事主體有權提起訴訟。支持起訴不僅包括提供物質(zhì)、專業(yè)技能方面的幫助，還包括提供支持起訴書，以起到增強公民和社會組織起訴力度的作用。

3.2 督促起訴

檢察機關的這種參與方式是指檢察機關以檢察建議等形式來督促怠于行使職責及不作為的環(huán)境行政主管部門積極發(fā)揮職能，保護正遭受侵害的環(huán)境公益。主管環(huán)境的相關行政部門如果在收到檢察機關作出的檢察建議之后的一定期限內(nèi)沒有起訴，那么該部門必須要用書面的形式向檢察機關說明不起訴的理由，如果所給出的理由并不成立，檢察機關可以要求該部門向法院訴訟或者作為自己當事人起訴。

3.3 直接起訴

在環(huán)境公益遭受嚴重損害而適格的原告主體卻不存在或者經(jīng)檢察機關依法督促后適格原告主體仍不向有管轄權的法院起訴時，檢察機關才應該依照法定程序直接提起環(huán)境民事公益訴訟。在這種直接起訴的情況下，檢察機關扮演著當事人的角色，在訴訟中代表著環(huán)境公益。

3.4 刑事附帶民事訴訟

檢察機關在提起刑事案件的時候，可以針對案件中 有關侵害環(huán)境公益的犯罪行為代表社會環(huán)境公共利益而提起環(huán)境民事公益訴訟。不過，這種參與方式尚待立法加以明確。

檢察機關啟動環(huán)境民事公益訴訟的這些方式各有特征，因此我們需要弄清它們之間的關系。應該知道的是，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機關所肩負的監(jiān)督職能始終貫穿在訴訟進程之中，這是為了保障法律的公平與正義得以實現(xiàn)。在這幾種啟動方式中，檢察機關附帶提起環(huán)境民事公益訴訟案件的方式與其他幾種方式有著明顯的區(qū)別、容易被人區(qū)分。當危害環(huán)境的行為發(fā)生后，明確的起訴主體可以依法與實施危害行為的一方達成和解協(xié)議，也可直接提起訴訟。符合支持起訴條件的，檢察機關應當按程序進行支持。當檢察機關發(fā)現(xiàn)無法確定適格原告的時候，檢察機關可以督促相關的環(huán)境行政部門來啟動訴訟程序；第四，只有在檢察機關窮盡了其他方式之后，檢察機關才能以當事人的身份直接提起環(huán)境民事公益訴訟。

4 相關建議

4.1 明確訴訟范圍

相較于處于弱勢的社會組織來說，檢察機關更具有能力與涉事企業(yè)或行政機關就受侵害的環(huán)境公益在法庭上進行訴訟的較量。因此，對于涉案范圍廣、數(shù)額大等嚴重威脅侵害環(huán)境公益的民事行為或行政行為，檢察機關必須在了解情況后及時主動地提起訴訟。除此之外，對于其他案情的案件，檢察機關就是否提起環(huán)境民事公益訴訟享有自由裁量權。再則，檢察機關還需要對案件進行形式審查，對于符合起訴條件的案件啟動環(huán)境民事公益訴訟程序。

4.2 嚴格案件審查

法院在受理環(huán)境民事公益訴訟時，應嚴格審查相關條件：訴訟標的具有環(huán)境公益性；被訴主體應該是特定的，是使環(huán)境公益受到侵害的民事主體；檢察機關已經(jīng)訴前程序，只有經(jīng)過訴前程序，檢察機關才有權啟動訴訟程序，訴前程序是啟動公益訴訟的前提；環(huán)境公益遭受侵害的狀態(tài)仍在繼續(xù)；檢察機關已掌握民事主體侵害環(huán)境公益的初步證據(jù)，當然，這些初步證據(jù)要以合法的方式取得；有明確的訴訟請求；受案法院有管轄權；其他提起訴訟的實質(zhì)條件。

4.3 延長訴訟時效

《環(huán)境保護法》將環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟時效規(guī)定為三年，雖然這比法律規(guī)定的普通兩年訴訟時效長，但對于環(huán)境公益訴訟案件來說，這三年的訴訟時效并不足夠，仍需延長。環(huán)境公益訴訟的設置初衷是加強環(huán)境公益的保護，眾所周知，生態(tài)環(huán)境一旦遭到侵害，便很難恢復原狀，所以環(huán)境公益訴訟的訴訟時效應作延長。為此，我們可以把環(huán)境公益視為國家未授權給任何公民、法人經(jīng)營管理的財產(chǎn)，這樣的話，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時效不應受限制，以保證對國家、社會的環(huán)境公共權益的侵權行為在任何時候均能受到法律追究。

5 結語

我國憲法規(guī)定檢察機關是國家監(jiān)督機關，代表著國家和社會公共利益，找準檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中的角色是建立我國公益訴訟制度的根本出發(fā)點，這有利于更長久有效地保護環(huán)境公益。不過，我們也要認識到，環(huán)境民事公益訴訟的啟動并不能只依靠檢察機關，社會組織和我們公民也可以是環(huán)境民事公益訴訟的原告，應該在知悉環(huán)境公益遭到侵害或威脅時積極提起訴訟。

參考文獻

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